整體性治理視角下農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)問題研究

孫國敬 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 201620

一、引言

長期以來，農(nóng)村留守兒童作為社會(huì)的邊緣群體一直沒能引起足夠的重視，留守兒童問題也處于被忽視的狀態(tài)。隨著留守兒童安全事件的發(fā)生、媒體的曝光，學(xué)界和社會(huì)的關(guān)注，留守兒童問題被推到臺(tái)前，農(nóng)村留守兒童的生理、心理及安全問題引起廣泛討論。上至黨和政府，下至社區(qū)、學(xué)校都在積極行動(dòng)，努力構(gòu)建農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系，為留守兒童的健康成長保駕護(hù)航。政府、家庭、學(xué)校、社區(qū)是農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)過程中的重要主體，只有各主體之間緊密合作、有效協(xié)同，留守兒童關(guān)愛保護(hù)才能取得持久和穩(wěn)定的效果。黨和政府是農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的主導(dǎo)者，解決這一龐大群體的關(guān)愛保護(hù)問題，能有效提高國家治理能力，為國家長久發(fā)展提供源源不斷的高素質(zhì)人才，實(shí)現(xiàn)國家穩(wěn)定與社會(huì)和諧。家庭是農(nóng)村留守兒童的直接依靠者，農(nóng)村留守兒童是家庭的希望，做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作要強(qiáng)化家庭作用。學(xué)校是農(nóng)村留守兒童活動(dòng)的重要場所，寄宿制學(xué)校的發(fā)展為留守兒童問題的解決提供了很好的思路，但再好的關(guān)愛措施也無法彌補(bǔ)兒童情感上的缺失，要足夠重視心理問題。留守兒童安全事件大多發(fā)生在學(xué)校以外的場所，完善農(nóng)村留守兒童的社區(qū)和社會(huì)關(guān)愛保護(hù)網(wǎng)絡(luò)成為關(guān)鍵，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社區(qū)守望相助的傳統(tǒng)，為留守兒童提供必要的生活幫助，引入專業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，為留守兒童提供專業(yè)的社工服務(wù)，使農(nóng)村留守兒童生活在歡聲笑語中。

2016年2月4日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中明確指出要全面建立家庭、政府、學(xué)校盡職盡責(zé)，社會(huì)力量積極參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作體系，不斷改善兒童成長環(huán)境，保障兒童安全，文件明確了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的政策措施和工作要求。

習(xí)近平總書記高度重視兒童工作, 特別關(guān)心農(nóng)村留守兒童、困境兒童的健康成長, 2017年10月，黨的十九大報(bào)告中要求“完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”, 首次將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作納入到黨的工作報(bào)告, 為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作指明了方向。因此研究農(nóng)村留守兒童問題有較強(qiáng)的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、S鎮(zhèn)留守兒童關(guān)愛保護(hù)措施

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童保護(hù)督導(dǎo)員和村兒童保護(hù)專干

鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童保護(hù)督導(dǎo)員設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由民政辦干部擔(dān)任。兒童保護(hù)督導(dǎo)員負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)兒童保護(hù)專干開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，督促兒童保護(hù)專干履行職責(zé)，定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和縣級(jí)民政部門匯報(bào)工作，組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村留守兒童開展摸底排查并建立臺(tái)賬，按時(shí)將本地農(nóng)村留守兒童信息錄入全國農(nóng)村留守兒童管理信息系統(tǒng)，并進(jìn)行季度更新，落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度，對(duì)侵犯兒童權(quán)益的不法行為第一時(shí)間向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告，協(xié)助家庭困難留守兒童落實(shí)民政、衛(wèi)計(jì)、人社等部門的保障政策。

兒童保護(hù)專干是指在村為兒童提供福利服務(wù)、開展兒童權(quán)益保護(hù)工作的人員，一般由村委會(huì)成員或婦女主席擔(dān)（兼）任。兒童保護(hù)專干的主要任務(wù)是對(duì)兒童及其家庭提供兒童照顧和發(fā)展方面的指導(dǎo)，開展兒童信息篩查與管理，宣傳兒童福利與兒童保護(hù)法規(guī)、政策，維護(hù)兒童基本權(quán)益。

對(duì)于農(nóng)村留守兒童，兒童保護(hù)專干要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下，按季度進(jìn)行基礎(chǔ)信息臺(tái)賬更新，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況等基本信息。對(duì)于農(nóng)村留守兒童中監(jiān)護(hù)情況較差、失學(xué)輟學(xué)、無戶籍以及患病、殘疾等重點(diǎn)對(duì)象，兒童保護(hù)專干要定期隨訪，及時(shí)將有關(guān)情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府報(bào)告。對(duì)于農(nóng)村留守兒童中由父母委托其親屬或其他成年人監(jiān)護(hù)的，兒童保護(hù)專干要對(duì)被委托人監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)評(píng)估確不具備監(jiān)護(hù)能力的，應(yīng)予以糾正。

2.村（居）兒童之家

S鎮(zhèn)在村級(jí)委員會(huì)中，通過積極整合有效資源，依托鄉(xiāng)、村的村室、黨群服務(wù)中心等，在全鎮(zhèn)建立13所兒童之家。各兒童之家內(nèi)配備有空調(diào)、電視、圖書、玩具、文體活動(dòng)器材、消防器材等設(shè)施，管理員由村兩委成員兼任，建設(shè)有相對(duì)封閉安全的室外活動(dòng)場地，制定有管理制度和關(guān)愛服務(wù)、文化娛樂活動(dòng)計(jì)劃，努力把兒童之家辦成兒童喜愛、群眾歡迎、家長滿意的“安全之家”、“愛心之家”、“歡樂之家”。通過走訪發(fā)現(xiàn)，兒童之家建設(shè)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，也通過鼓勵(lì)外出經(jīng)商后經(jīng)濟(jì)富足的個(gè)體戶籌資的方式分擔(dān)部分建設(shè)運(yùn)營資金。兒童之家由村委會(huì)成員進(jìn)行管理，不定期開放。只有村民提出要求時(shí)，村委會(huì)干部才會(huì)把親情活動(dòng)室打開。

3.留守兒童之家

S鎮(zhèn)的留守兒童之家建在S鎮(zhèn)中心學(xué)校內(nèi)，每周一至周五的中午12點(diǎn)至下午一點(diǎn)向所有在校學(xué)生開放，留守兒童之家有專門人員對(duì)其進(jìn)行管理，一般由常住學(xué)校的教師兼任，S鎮(zhèn)留守兒童之家由該校的一名物理老師擔(dān)任，學(xué)校對(duì)管理人員發(fā)放適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。留守兒童之家建設(shè)資金在三萬元左右，建設(shè)之初市里財(cái)政拿出一萬元作為啟動(dòng)資金，剩余部分由鎮(zhèn)里進(jìn)行統(tǒng)籌，項(xiàng)目通過驗(yàn)收后市里下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的部分，民政部門對(duì)留守兒童之家的運(yùn)營進(jìn)行定期的檢查和評(píng)比，評(píng)選出優(yōu)秀的管理人員，并將運(yùn)營管理效果較好的留守兒童之家建成示范性的留守兒童之家。每逢節(jié)假日來臨之際，關(guān)工委和市里領(lǐng)導(dǎo)也經(jīng)常會(huì)選擇到留守兒童之家去看望和慰問留守兒童。S鎮(zhèn)所在的地級(jí)市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)留守兒童之家的廣泛分布，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有一個(gè)留守兒童之家。留守兒童之家內(nèi)存放有電腦、親情電話、圖書、玩偶等，留守兒童之家內(nèi)還會(huì)經(jīng)常性地舉行象棋、書法、古箏、剪紙等娛樂活動(dòng)。

4.志愿活動(dòng)：

“六一”來臨之前，市領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校看望和慰問留守兒童，并送去書包等學(xué)習(xí)用品。也有國企或比較大型的企業(yè)舉辦的暑假親子團(tuán)圓項(xiàng)目，將符合條件的留守兒童暑假送往父母工作的地方，也有一些愛心企業(yè)送去了手機(jī)等物品。

三、S鎮(zhèn)留守兒童關(guān)愛保護(hù)中存在的問題

1.留守兒童的身份認(rèn)同

長期以來，留守兒童都被看成是問題兒童，被貼上“問題兒童”的標(biāo)簽。這種標(biāo)簽化的做法會(huì)給留守兒童代理無形的心理問題，會(huì)使留守兒童以后的社會(huì)融入變得更加困難。在老師看來，留守兒童成績差、自卑、悲觀等總是與一些負(fù)面的情緒相聯(lián)系，這種貼標(biāo)簽式的做法，使教師一開始就帶著問題的眼光去看待留守兒童，而沒能發(fā)現(xiàn)留守兒童身上的閃光點(diǎn)，比如性格比較獨(dú)立，獨(dú)立生活能力比較強(qiáng)，教師站在自身的立場，去沒能站在留守兒童的立場，幼小的年齡承擔(dān)了本不應(yīng)該自己承擔(dān)的事情，身上表現(xiàn)出一些缺點(diǎn)也是情有可原的，社會(huì)上大多認(rèn)為留守兒童不聽話，喜歡與社會(huì)青年混在一起，非留守兒童的父母也不讓自己的孩子與留守兒童一起玩，使留守兒童孤立起來。長此以往，本應(yīng)該被呵護(hù)的留守兒童卻被看成社會(huì)的另類，留守兒童本是社會(huì)發(fā)展的犧牲品，沒有享受到社會(huì)發(fā)展的成果，還要被社會(huì)所誤解，這是對(duì)留守兒童的不公。長此以往，這種貼標(biāo)簽式的做法不僅會(huì)使留守兒童對(duì)自己的自身定位產(chǎn)生誤差，也會(huì)使留守兒童的社會(huì)融入變得更加困難。

2.精準(zhǔn)化供給不足

留守兒童關(guān)愛體系具有普遍性，但忽視了留守兒童的異質(zhì)性的特點(diǎn)。留守兒童涵蓋范圍廣，涉及的年齡段在16周歲以下，每個(gè)年齡段的兒童需求各不相同。幼小年齡的父母更需要父母的陪伴，處于青春期階段的留守兒童需要更加注意心理問題，長期缺乏父愛的留守兒童會(huì)更有暴力傾向，有的留守兒童可能是單親家庭，留守兒童群體內(nèi)部的差異性決定了，需要針對(duì)不同的情況提供精準(zhǔn)的關(guān)愛服務(wù)。對(duì)留守兒童的關(guān)愛要從傳統(tǒng)的一概而論式的做法轉(zhuǎn)化為進(jìn)行留守兒童分類的做法，根據(jù)留守兒童不同階段的不同需要進(jìn)行精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)關(guān)愛活動(dòng)的有效實(shí)施。對(duì)留守兒童的關(guān)愛，也要能符合留守兒童的需要，變強(qiáng)硬式的供給與供給與需求相結(jié)合，了解留守兒童的需要，實(shí)現(xiàn)供給與需求的全面契合。

3.關(guān)愛資源的利用不足

留守兒童關(guān)愛保護(hù)活動(dòng)設(shè)施存在著資源利用度比較低的情況，很多設(shè)施不能得到充分利用。有的活動(dòng)室里的電腦沒有聯(lián)網(wǎng)，基本上什么用處都沒有。里面放置的圖書也不是兒童很喜歡的書目，大多數(shù)圖書被閑置，供給與需求不相適應(yīng)，沒能準(zhǔn)確滿足群眾的需求。對(duì)留守兒童關(guān)愛設(shè)施的管理也沒有達(dá)到一個(gè)比較規(guī)范的管理，沒有明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。留守兒童之家的管理員大部分是臨時(shí)安排的，真正適合管理崗位的人員沒有被利用，大多數(shù)管理人員是沖著管理津貼去的，但是相對(duì)較少的管理費(fèi)用不能激起管理人員的工作積極性，而具有奉獻(xiàn)和服務(wù)精神的人卻沒被利用。老師們可能還會(huì)有課，不能將太多的精力全心放在上面。

4.關(guān)愛保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)

留守兒童玩手機(jī)游戲的現(xiàn)象嚴(yán)重，手機(jī)作為父母與留守兒童聯(lián)系的重要渠道，現(xiàn)在卻被留守兒童越來也多的濫用，耽誤學(xué)業(yè)。父母可能會(huì)處于對(duì)留守兒童親情缺失的愧疚，而采取對(duì)留守兒童彌補(bǔ)的方式，購買的手機(jī)大多是性能好的手機(jī)，但留守兒童自制力弱，祖父母對(duì)留守兒童的管理教育弱化，有的留守兒童不聽祖父母的話，祖父母甚至?xí)?duì)留守兒童溺愛。近兩年手機(jī)網(wǎng)游爆炸式增長，隨著手機(jī)內(nèi)訓(xùn)和性能的升級(jí)，很多爆款游戲都可以在手機(jī)上進(jìn)行操作，留守兒童越來越多沉溺于手機(jī)游戲。短視頻的發(fā)展也十分迅速，諸如抖音、快手等短視頻軟件充斥著留守兒童的生活，誠然，里面的很多內(nèi)容可以開拓留守兒童的眼界，增長見識(shí)，但很多不健康的內(nèi)容卻不利于留守兒童的健康成長。對(duì)于農(nóng)村留守兒童的這種現(xiàn)象，現(xiàn)有的關(guān)愛保護(hù)還沒有采取具體的防護(hù)措施。

四、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)協(xié)同治理策略研究

1.政府主導(dǎo)

可以在村莊里設(shè)立專門的民警聯(lián)系點(diǎn)，每個(gè)民警定點(diǎn)聯(lián)系一個(gè)村莊或一片區(qū)域，片警要詳細(xì)了解這片區(qū)域的基本情況，做到認(rèn)識(shí)每一位居民，訪百家門，重點(diǎn)摸底排查留守兒童的基本情況，重點(diǎn)關(guān)注留守兒童的動(dòng)態(tài)，確保留守兒童的安全。司法部門完善對(duì)留守兒童的司法保障，對(duì)侵害留守兒童案件的當(dāng)事人要加重懲罰力度，形成震懾氣氛，司法的過程中保護(hù)留守兒童的權(quán)益，對(duì)于留守兒童犯罪的情況，要加大對(duì)留守兒童的法律宣傳力度，使留守兒童知法懂法。部門之間加強(qiáng)配合，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)協(xié)同工作制度。

2.家庭主體

父母外出時(shí)應(yīng)盡量帶著孩子一起，實(shí)際有困難的可以留母親在家，孩子幼年得到的關(guān)愛大多來源于母親，母親在孩子成長中會(huì)有更重要的作用。即使父母長期在外，也要保證定期與孩子溝通，每年固定回家?guī)状闻c孩子團(tuán)聚。即使不能回家，也要利用信息技術(shù)，通過電話微信等方式要加強(qiáng)父母與孩子的聯(lián)系，為孩子提供心理上的撫慰。

3.學(xué)校主陣地

在鄉(xiāng)村學(xué)校成立黨支部，充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨員教師的先鋒模范作用。把優(yōu)秀的教師吸納入黨支部，黨支部成員在工作和生活中發(fā)揮引領(lǐng)和帶頭作用，重視在年輕的優(yōu)秀教師中發(fā)展黨員。通過黨支部增強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校的凝聚力，避免組織的渙散，為留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作提供有力領(lǐng)導(dǎo)。

4.基層社區(qū)

雖然改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)親情的沖擊很大，傳統(tǒng)的親情意識(shí)正在變淡，但對(duì)于基層社區(qū)而言，可以通過定期開展村莊公共事務(wù)來增強(qiáng)村民之間的感情，開展一些針對(duì)兒童趣味性的活動(dòng)，積極吸引留守兒童加入進(jìn)來，緩解父母長期不在身邊的不良情緒，讓留守兒童健康成長。