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    淺談信賴保護原則在行政協(xié)議案件審判中的適用

    2019-11-13 07:42:19
    海外文摘·藝術(shù) 2019年22期
    關(guān)鍵詞:信賴法人要件

    (河南省高級人民法院,河南鄭州 450008)

    依法行政是推進國家法治建設的基本內(nèi)容。當下,與政府行政機關(guān)有關(guān)的各類法律案件呈現(xiàn)遞增趨向,問題多集中于行政機關(guān)因人員變動、政策變化、規(guī)劃調(diào)整等理由而違約、毀約現(xiàn)象,這些法律問題,直接造成對民營企業(yè)及社會個體合法權(quán)益的侵害。從維護國家正常經(jīng)濟秩序上,要為民營企業(yè)及社會個體營造良好的、廣闊的經(jīng)濟發(fā)展平臺,從政策、法律、機制層面,要增強民營企業(yè)及社會個體的發(fā)展信心。這些涉及行政協(xié)議審判的各類案件,反映出當前法規(guī)體系建設不完善,對行政機關(guān)在換屆、領導人員調(diào)整等變化中,對企業(yè)及個體合理訴求的無視。習近平總書記在民營企業(yè)座談會上明確強調(diào),要從各項政策舉措上,為民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。最高人民法院也從自身審判職能方面,要為民營企業(yè)及社會個體營造法治環(huán)境。針對行政機關(guān)不誠信行為,人民法院要切實依照法律規(guī)范,依法支持企業(yè)的合理、合法訴求。各級行政機關(guān),更應該承擔其自身的法律責任,對涉及民營企業(yè)的行政協(xié)議要繼續(xù)履行,并作為履責典范?,F(xiàn)著重就信賴保護原則在行政協(xié)議案件中的適用性展開探討。

    1 信賴保護原則內(nèi)涵及價值

    信賴保護最早源自德國法律,其內(nèi)涵解釋為“非因法定事由,并經(jīng)過法定程序,行政機關(guān)不能撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或其他合法的法定事由需要撤回或變更行政決定的,應當依照法定權(quán)限和程序,對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損傷予以補償?!苯陙?,各界學者對信賴保護原則的內(nèi)涵及適用條件、理論淵源研究頗廣,但最終都將落實到適用問題中。構(gòu)建良好的法治環(huán)境,保護公民的基本權(quán)利,對于信賴利益的保護,成為信賴保護原則的核心點。囿于學界觀點的差異性,對信賴保護原則的內(nèi)涵,“法安定說”認為,對于行政機關(guān),從維護其管理活動的穩(wěn)定性、延續(xù)性上,應當對行政管理相對人的合法權(quán)益予以保護,以滿足公民、法人及其他組織對行政機關(guān)的真誠信賴需要?!胺ㄖ螄艺f”認為,對于公民、法人及其他社會組織,在與行政機關(guān)之間的各類經(jīng)濟活動中,有值得保護的信賴基礎,當公民、法人及其他社會組織的合法權(quán)益受到損害時,行政機關(guān)應予有所補償。盡管上述兩種觀點各有所偏重,但是都體現(xiàn)了信賴保護的精髓,即對于行政管理相對人的權(quán)益,要給予保護或補償。

    在《行政訴訟法》教材(何海波著)中,對信賴保護原則的解釋,公民、法人及其他社會主體,出于對行政機關(guān)公權(quán)力的信任,而與之達成經(jīng)濟協(xié)議。當公民、法人及其他社會主體自身的正當利益受到損害時,行政機關(guān)應當予以保護。同樣,在《行政許可法》中,第8條、第69條,都有關(guān)于信賴保護原則的闡述,都體現(xiàn)了對公民、法人及其他社會主體合法的權(quán)益應該予以保護,不得因領導人員變更、規(guī)劃調(diào)整等事由,而擅自違約、毀約。同樣,對于可以撤銷行政許可的情形,也進行了規(guī)定,當客觀情況發(fā)生重大變化,或者基于對公共利益的維護需要,對已經(jīng)生效的行政許可需要變更或撤回的,需要對公民、法人及其他社會主體予以補償。也就是說,對于信賴保護原則,其實施的價值是對誠信原則的運用,而誠信原則,是出于行使權(quán)力(利)與履行義務,都應該堅守誠實與信用。誠信原則是民法的最高原則之一,也是貫穿整個私法體系的基線,其目標在于對各方利益關(guān)系的合理權(quán)衡,更在于維護社會秩序的和諧與穩(wěn)定。

    當然,從字面意義來看,“信賴”與“誠信”兩者各有所側(cè)重。雖然在意義及內(nèi)涵上具有相似性,但對于“誠信”,其適用于雙方當事人,而“信賴”則側(cè)重于某一方。事實上,誠信原則是信賴原則的法理基礎,也是民法、行政法建設的重要理論依據(jù)。從信賴保護原則的適用范圍來看,主要體現(xiàn)在對超出特別法具體范疇外的實質(zhì)公正,更成為調(diào)節(jié)國家公權(quán)力與公民私權(quán)利的緩沖帶,來更好的化解公私經(jīng)濟糾紛或矛盾。因此,從推進依法行政,提高行政管理效率上,關(guān)注信賴保護原則內(nèi)涵與價值的探究,對于完善行政法規(guī),打造誠信政府,構(gòu)建法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。

    2 信賴保護原則的構(gòu)成要件

    在法學理論界,對信賴保護原則的構(gòu)成要件,有三要件體系、四要件體系。即“信賴基礎、信賴行為、正當信賴”,及“利益衡量”。何海波在《通過判決發(fā)展法律》中提出“三要件”,戚建剛、沈林榮等人雖有對何海波“三要件”部分內(nèi)容的認同,但也存在適用性方面的不同見解。但綜觀法學界,“三要件”仍占主流。顯然,“信賴基礎”、“信賴表現(xiàn)”、“信賴的正當性”是基準構(gòu)件。所謂“信賴基礎”,即對于人民,應當信賴什么。該要件基本是對原點要件的沿用,但顯然是具有模糊性,無法對其合法性進行明晰界定。有學者認為,應該對該要件的表述進行更換“社會成員對授益性行政行為存在產(chǎn)生信賴的可能性”。但從該表述來看,可以理解為“信賴的可能性”,但其意義需要行政機關(guān)與行政相對人的共同參與,而非“信賴基礎”所指的單方行政行為。也有學者認為,“行政許可已經(jīng)生效,且此生效事實被相對人獲知”,該表述雖然很明確,但在言語形式上具有限縮性??梢?,對于“信賴基礎”要件本身的爭議還是很大的。

    “信賴表現(xiàn)”,在內(nèi)涵及意義上,學界的觀點較為統(tǒng)一,主要表現(xiàn)為因行政機關(guān)的違約、毀約而造成的,對公民、法人及其他社會主體利益的損害行為。不過,也有學者認為,對信賴保護原則中的“信賴表現(xiàn)”,提出具體和抽象兩種情況,對抽象的信賴保護,無需處分行為。對“信賴的正當性”,主要體現(xiàn)在對信賴的合法性的保護。當然,在法律規(guī)定及適用條件中,對于排除適用情形的說明,則概括為“無可歸責性”。但對于公民、法人及其他社會主體自身利益的正當性,要給予經(jīng)濟補償。在與行政機關(guān)簽訂協(xié)議時,公民、法人及其他社會主體,本身是出于對國家、對法律的深信不疑,這種信賴是善意的。若信賴成立,歸責于人民之事由,則信賴為非正常,就不值得保護。企業(yè)與行政機關(guān)簽訂協(xié)議的行為,本身是在法律允許范圍內(nèi),且對雙方都有法律約束力。所以,這些協(xié)議應該遵守誠實信用原則。如果行政機關(guān)一方不履行協(xié)議,則對于企業(yè)一方的合理利益,就應當給予保護。

    3 信賴保護原則的適用性

    信賴保護原則是行政法體系中的重要原則,行政機關(guān)應該遵守行政法相關(guān)規(guī)定,秉承信賴保護原則,來協(xié)調(diào)好公共與私人之間的利益關(guān)系。安定性是對法律秩序的維護,也是對各社會成員合法權(quán)益的維護。在行政法體系中,依法行政與信賴保護原則具有關(guān)聯(lián)性,也是構(gòu)建良好行政法律秩序的基礎。通常,信賴保護原則是建立在“信賴”基礎上,社會公民、法人等是信賴的客體,出于對國家法律的信賴。行政機構(gòu)是主體,在相關(guān)協(xié)議簽訂生效后,“信賴”更加穩(wěn)定。同樣,在“信賴表現(xiàn)”上,社會公民、法人等主體,以協(xié)議為約束,與行政機關(guān)構(gòu)成“權(quán)利”與“義務”關(guān)系。對“信賴”的保護,是建立在正當信賴基礎上,社會公民、法人等主體,對國家法律、法規(guī)深信不疑,且基于信賴來約束自我行為。這種信賴是法律所應給予保護的,出于行政機關(guān)單方面的變更,而違約、毀約行為,造成對社會公民、法人等主體合法權(quán)益的損害,都應該遵守信賴保護原則。

    同樣,在行政權(quán)落實過程中,信賴保護原則也是貫穿始終的。當行政權(quán)發(fā)生變動,必然對社會公民、法人等主體利益帶來損害。行政行為以行政方的事由引起,未能落實行政權(quán)。行政機關(guān)作為責任主體,不能因為人員變動、政策變革、規(guī)劃調(diào)整等原因,對已經(jīng)生效的協(xié)議進行單方面終止,導致“信賴”不連續(xù),必將帶來不穩(wěn)定因素,人民對行政機關(guān)的信賴就會喪失。當然,即便是對于特定情況下的變更事由,但對于國家法治環(huán)境及法律制度,信賴保護原則依然適用。行政機關(guān)要根據(jù)其職權(quán),參照法定程序,對公民、法人及其他社會主體的合法利益進行補償。確保行政行為合法,贏得公民、法人及其他社會主體對行政行為的信賴。應該看到,在一些行政協(xié)議案件中,因地方政府違約、毀約而造成另一方不利境地。

    4 結(jié)語

    構(gòu)建誠信政府是維護市場經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展的基本條件。從近年來各類政府不守信、不誠信的案件來看,2015年河南全省法院受理行政協(xié)議案件102件,2016年躍升至216件,2017年受理235件,2018年受理435件,大多與行政機關(guān)失信行為有關(guān)。因此,加強對《行政許可法》的落實,關(guān)注信賴保護原則在行政法中的基礎地位,來構(gòu)建良好法治環(huán)境,促進社會安定、秩序井然。

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