從管制到服務(wù)：新時代政府服務(wù)能力重構(gòu)研究＊

賈云秀

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西南寧 530006）

0 引言

政府是國家機關(guān)的重要一部分，在管理中服務(wù)于人民，政府的任務(wù)和角色定位決定著它作用發(fā)揮的程度。改革開放以前，中國在強化“黨的絕對一元化領(lǐng)導(dǎo)”的感召下，國家不斷集權(quán)，逐步成為高度集中的政治、行政一體化和計劃經(jīng)濟體制的一元化領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，即計劃經(jīng)濟體制下形成的產(chǎn)物——“管制型政府”。在黨的十九屆三中全會上審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》表示，要深化政府的工作改革，堅持服務(wù)型政府的優(yōu)良作風(fēng)與建設(shè)準則，以人民的利益為改革的出發(fā)點和落腳點，政府行政管理工作創(chuàng)新的最終目標就是建立一個讓人民群眾滿意的服務(wù)型政府。我國服務(wù)型政府在建設(shè)中依舊存在較多問題，只有從根基上轉(zhuǎn)換行政管理的理念，改變政府的職能結(jié)構(gòu)，方可使得政府的執(zhí)行力度得以提高，推動社會的全面進步。

1 服務(wù)型政府的相關(guān)概述

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確指出，要建立一個令人民滿意的服務(wù)型政府是必要的。與服務(wù)型政府相互對立的是計劃經(jīng)濟下的管制型政府。管制型政府模式的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代官僚制，曾經(jīng)在政府管理模式處在主要地位。然而，公民為本的理念才是服務(wù)型政府想展示的，其凸顯了政府為人民服務(wù)的宗旨與為人民負責的工作準則。

關(guān)于服務(wù)型政府的理論是在20世紀80年代西方國家的新公共管理運動中產(chǎn)生的，新公共管理運動實質(zhì)上是一場將新公共管理的方式替換官僚制的行政改革。但其實在國外幾乎沒有對服務(wù)型政府的具體概念、定義?！胺?wù)型政府”一詞是由我國張康之教授首先提出來的，基于此，服務(wù)型政府的建設(shè)和發(fā)展均是帶有中國特點的。概念提出來之后，就有諸多的學(xué)者開始了對服務(wù)型政府的探討，主要是以下的幾點：

第一，從服務(wù)型政府宗旨方面審視，服務(wù)型政府的宗旨是為人民提供公共服務(wù)，它的根本目標是為人民群眾提供高品質(zhì)且高效率的服務(wù)。人民政府就是人民群眾授權(quán)和委托的機構(gòu)，因此必定要做到為人民服務(wù)，這是政府存在的價值和合法性的基礎(chǔ)，沒有高效突出的公共服務(wù)，那么這個政府將會成為失靈的政府。

第二，從服務(wù)型政府職能的角度來分析，有一部分學(xué)者認為服務(wù)型政府則是以滿足公民的公共利益和公共需要為出發(fā)點的，為公民、社會和市場提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和高效的公共服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展為政府治理的一種行政范式與制度安排。另一部分學(xué)者則認為，服務(wù)型政府的職能不單單是強調(diào)對市場活動和經(jīng)濟社會的計劃、組織、控制和指導(dǎo)，而應(yīng)注重社會、市場及經(jīng)濟活動創(chuàng)造更加優(yōu)良的發(fā)展空間。

第三，就服務(wù)型政府的行政手段方面而言，有部分學(xué)者的觀點是服務(wù)型政府則是政府對過去治理的模式的一種新的突破，從過去基于管制為主的模型轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主的模型。主張政府的定位由操控者變?yōu)榉?wù)者。

綜上，本文把服務(wù)型政府的概念界定為是指在世界經(jīng)濟全球化、市場化、信息化的背景下，以公民、社會當作本位的思想指導(dǎo)，在民主法制的框架之下，把為民服務(wù)作為宗旨，以人民滿意為導(dǎo)向，為實現(xiàn)公共利益的合法性政府、透明性政府和責任性政府。

2 服務(wù)型政府在我國新時代的適用性

新公共服務(wù)理念于我國的本土化進程產(chǎn)生的背景下，服務(wù)型政府相關(guān)理念被提出。服務(wù)型政府的定義在我國是比較偏向于“本土化”的，而在一些西方國家，與之相對應(yīng)的是“服務(wù)行政”。在1938年，厄斯特·福斯多就首次表示，它最為關(guān)鍵的部分是明顯的服務(wù)性。新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論及中國共產(chǎn)黨提出的“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“為人民服務(wù)”等理念便編織成了我國建構(gòu)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)。有關(guān)公共管理的思考在馬克思主義當中談及了國家職能特點就是政治統(tǒng)治和為社會提供公共服務(wù)，政治統(tǒng)治的根基就是公共服務(wù)。中國共產(chǎn)黨和政府的宗旨都把人民的切身利益放在核心位置，執(zhí)政理念是“立黨為公、執(zhí)政為民”，這些同樣也為服務(wù)型政府在我國新時代建設(shè)當中奠定了實實在在的理論依據(jù)。

新公共服務(wù)理論主要是倡導(dǎo)為公眾服務(wù)的精神，旨在提升公共服務(wù)的價值和尊嚴，重視政府和公民之間的對話交流及合作治理，重視人而不僅僅只是重視生產(chǎn)效率，更為關(guān)注公平、正義與公眾利益。而在張康之教授2014年出版的《公共行政的行動主義》本書當中，就是在全球化的背景和后工業(yè)化的時代下，掌握了當下公共行政的歷史變遷和行政改革，詳細分析了社會治理模式下的改革路徑，邏輯的證實了在合作共治的模式之下，我國對于構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性。中國共產(chǎn)黨的宗旨的全心全意為人民服務(wù)，黨的宗旨及人民政府的性質(zhì)，也決定了我國建設(shè)服務(wù)型政府的必要性，人民政府肩負著帶領(lǐng)全體民眾奔向小康社會的重任，必定要在全能政府和市場經(jīng)濟之間尋找一個適當?shù)钠胶恻c，懂得把握不作為和亂作為的行政尺度，到位的同時不越位，有為同時做到不亂為。

在我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展和行政機制改革的新時代背景下，人民群眾的生活水平相對于改革開放前已經(jīng)有了很大地提升，與此同時，民眾對政府所提供的管理及服務(wù)也有了更多、更高的要求，從而表現(xiàn)出新時代下我國建設(shè)服務(wù)型政府更具有必要性與緊迫性。政府也僅僅只有依靠積極轉(zhuǎn)變自身的工作職能，戰(zhàn)略性地開發(fā)其自身的公共資源，使得公務(wù)員的活力得到激發(fā)，才能深入民心，提供民眾真正滿意的服務(wù)。

3 新時代創(chuàng)新政府服務(wù)能力方面存在的問題及成因分析

3.1 服務(wù)型政府職能定位不明確

從我國的歷史來看，政府一向都是領(lǐng)導(dǎo)和指揮的作用，以強制的方式推廣自己的意志，也就是我們所說的“萬能政府”，而人民也依舊習(xí)慣“被管理”。在改革開放四十年的時代下，政府的職能定位正在由“監(jiān)管型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。在這一領(lǐng)域，政府都是“摸著石頭過河”。在由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的特殊時期，多數(shù)政府都出現(xiàn)對服務(wù)型政府的建設(shè)認識不夠到位、對自己的職能不太能夠準確定位的問題。具體的表現(xiàn)有如下的幾個方面：對于服務(wù)的理念認識不準確，錯誤認為“提供公共服務(wù)便是建構(gòu)服務(wù)型政府”；在執(zhí)行工作計劃的時候不夠認真、專注，在執(zhí)行具體工作的時候缺乏全局觀；習(xí)慣聽命于自己的上級領(lǐng)導(dǎo)，缺乏自主思考，對服務(wù)型政府的某謀略認識不夠到位，工作缺乏積極性和主動性等。

3.2 公共服務(wù)的專業(yè)化水平較低

如今，社會分工發(fā)展十分迅速，公共行政以及公共服務(wù)都已經(jīng)達到非常高的標準。但在服務(wù)型政府建構(gòu)過程當中仍普遍存在著“把方便人民群眾的一些簡單措施誤認為是公共服務(wù)”的看法。實際這些簡單的措施只是傳統(tǒng)的公共行政職能的一小部分，處于相對淺顯的層面，與專業(yè)服務(wù)型政府的要求相距甚遠。

其次是重視決策而不夠重視抓緊落實，公共服務(wù)的目的難以得到真正地實現(xiàn)。中國各級政府的管理范式——“文件”和“會議”，在某些工作人員的思想里基本上就是一種政策實施的方式。紅頭文件等好像就表明公共服務(wù)的政策似乎已經(jīng)實施甚至完成。在公共服務(wù)政策的實施過程中，缺乏相應(yīng)監(jiān)督與評估都有可能會出現(xiàn)政府不作為及政令不通等情況。

3.3 公共服務(wù)效率較低

如今，在知識經(jīng)濟的背景下，服務(wù)型政府建設(shè)主要涵蓋電子政務(wù)系統(tǒng)和成套的知識體系。由于在公共部門之前欠缺有效的信息傳遞，導(dǎo)致優(yōu)秀的管理經(jīng)驗沒有得到較為有效地傳播。公共服務(wù)的質(zhì)量高低會直接影響人民的生活質(zhì)量和城鄉(xiāng)今后的發(fā)展。但是，由于政府自身建設(shè)還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，以至于個別領(lǐng)域仍存在問題，如管理不善、實施不力、監(jiān)管不嚴格等問題，導(dǎo)致公共服務(wù)環(huán)境發(fā)展受到了制約，較多的政府部門行政效率也呈現(xiàn)大幅度下降?；诖?，應(yīng)該變換傳統(tǒng)的管理辦法，采用較為先進的行政手法和管理方式，從而使管理與服務(wù)的效率得到大大提升。

4 創(chuàng)新服務(wù)型政府新時代服務(wù)能力的措施

4.1 轉(zhuǎn)變服務(wù)型政府行政管理的理念，堅持以人民群眾為中心

第一，服務(wù)型政府開展行政改革時要堅持以人民為中心。政府的權(quán)力是人民群眾賦予的，所以政府的各項工作都應(yīng)圍繞人民群眾的根本利益來開展，加大力度來建設(shè)服務(wù)型政府。第二，服務(wù)型政府要優(yōu)化工作的作風(fēng)，謹記務(wù)實為民原則，在生活中要保護和維護人民群眾的的權(quán)利與利益。公共行政的和諧之風(fēng)氣需要在實踐中養(yǎng)成，行政工作同樣需要準確的管理理念來制約，所以，人民政府的管理理念轉(zhuǎn)變再要在其工作作風(fēng)當中體現(xiàn)出來。第三，轉(zhuǎn)變服務(wù)型政府的服務(wù)思維，讓“用戶思維”在各種工作中得以運用。作為服務(wù)型政府，必須要站在人民或者民眾的視角上來分析公共服務(wù)的供給問題。公共部門要始終明白自身公共服務(wù)的供給方式、內(nèi)容、方向與分布，才能做到真正地“得民心”。

4.2 優(yōu)化服務(wù)型政府的行政職能配置

第十三屆全國人民代表大會第一次會議聽取了國務(wù)院機構(gòu)改革方案的聲明，在此方案當中，國務(wù)院的構(gòu)成部門和其他的機構(gòu)均進行了重大調(diào)整，從而使機構(gòu)設(shè)置和職能配置得到了優(yōu)化，職責關(guān)系也得到了梳理。

首先，要使政府的行政職能配置得到優(yōu)化。把中央政府的指示作為根基，合理配置地方各級的政府職能，優(yōu)化資源配置。并依據(jù)地方具體的實際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃地方政府的職能，防止上下級職能重復(fù)。其次，要優(yōu)化政府行政職能布局。在原先政府職能的布局上，合理規(guī)劃黨中央和地方政府之間的關(guān)系。始終堅定、保持十九大的重大戰(zhàn)略布局，堅持以黨中央為領(lǐng)導(dǎo)的宏觀調(diào)控，各級地方政府合理地開展地方性事務(wù)協(xié)調(diào)。

4.3 創(chuàng)新服務(wù)型政府的行政管理技術(shù)

服務(wù)型政府的行政管理技術(shù)要始終跟隨時代的步伐，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)型的政府。一方面，各級地方政府均可搭建當?shù)卣?wù)服務(wù)的一個平臺，當?shù)氐姆?wù)平臺與中央政府網(wǎng)絡(luò)平臺可以直接方便地聯(lián)系，人民群眾也同樣可以通過網(wǎng)絡(luò)線上向政府尋求“求助式”服務(wù)，在線上直接和政府工作人員進行溝通。從而踐行“最多跑一次”和“僅進一扇門”等處處為人民著想的服務(wù)理念。另一方面，在知識經(jīng)濟的環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)者不僅僅應(yīng)該擁有出色的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，更需要懂得知識的共享和創(chuàng)新，從而推動服務(wù)型政府的行政管理技術(shù)的創(chuàng)新與變革，為建設(shè)高效和適應(yīng)新時代的服務(wù)型政府奠定扎實的基礎(chǔ)。對行政管理技術(shù)采用現(xiàn)代化管理，才能更好的假設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。

5 總結(jié)與思考

新中國成立70周年，我國的政府管理模式不斷轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，這不但使得人民的生活水平得到了大幅度地提高，同時也推動到了經(jīng)濟的迅猛發(fā)展及社會的大步前進。自改革開放以來，行政管理工作的改革經(jīng)歷了四十周年以后，從管制走向了服務(wù)。政府也歷經(jīng)了轉(zhuǎn)變政府的職能、簡政放權(quán)、政府管理模式創(chuàng)新等管理改革階段，傳統(tǒng)的政府管理方式也發(fā)生了根本性改變，逐漸形成了一種新的政府管理模式——以服務(wù)型政府為核心的管理模型。我國政府管理從管制走向服務(wù)，我認為并不是完全丟棄管制和管理，而是要把管理和服務(wù)這兩方面更好地結(jié)合，將服務(wù)作為管理的目標，管理則作為手段，在服務(wù)中進行管理，在管理中展現(xiàn)服務(wù)。

處于新時代下的政府同樣應(yīng)通過轉(zhuǎn)換思想、提升工作能力、逐步完善財政體系、健全績效考核制度并不斷加強基層民主建設(shè)等一系列舉措，全方位了解民眾的實際想法與真正需求，滿足民眾對公共服務(wù)需求，從本質(zhì)上去解決服務(wù)型政府當中存在的實際問題，真正構(gòu)建起人民群眾滿意的服務(wù)型政府。新時代下，重構(gòu)人民政府發(fā)服務(wù)能力是一個及其復(fù)雜的過程，也必須耗費較長的歷史過程，需要通過不斷地研究和反復(fù)地實踐，才能最終形成系統(tǒng)的和有效的解決策略。