縣域“多規(guī)合一”規(guī)劃編制探索

侯佳

摘 ? ?要：為貫徹新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和中央深化體制改革要求，落實(shí)國(guó)家有關(guān)部委及安徽省多規(guī)合一工作部署，本文以《渦陽(yáng)縣“多規(guī)合一”規(guī)劃（2017～2030年）》為例，剖析規(guī)劃的主要思路、規(guī)劃重點(diǎn)、主要內(nèi)容，探索縣域“多規(guī)合一”規(guī)劃的編制。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一 ;縣域 ;渦陽(yáng)

1 ?引言

全面貫徹黨的十九大及中央城市工作會(huì)議精神，按“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，深入落實(shí)五大發(fā)展理念。探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃和管控體系，消除多規(guī)矛盾，形成一張空間藍(lán)圖;強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間管控和治理能力。通過(guò)多規(guī)合一規(guī)劃編制，科學(xué)指導(dǎo)縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)。

2 ? 主要思路

（1）底線控制、生態(tài)優(yōu)先。強(qiáng)化底線思維，保障生態(tài)和糧食安全。將飲用水源保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等納入生態(tài)底線控制，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，納入基本農(nóng)田紅線保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)安全格局。（2）空間統(tǒng)籌、強(qiáng)化管控。以城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的空間格局為基礎(chǔ)。近期主要滿足土規(guī)約束性指標(biāo)，落實(shí)重大建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，遠(yuǎn)期主要符合城規(guī)指標(biāo)，滿足城鄉(xiāng)戰(zhàn)略空間。通過(guò)資源環(huán)境承載力、生態(tài)敏感性、國(guó)土空間開發(fā)和建設(shè)用地適宜性等評(píng)價(jià)，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)與生態(tài)三大空間，強(qiáng)化土地用途管控。消除不同規(guī)劃空間管制差異，構(gòu)建“多規(guī)合一”控制體系，劃定生態(tài)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、壓煤區(qū)控制線等管控范圍，制定管控措施。（3）節(jié)約集約、優(yōu)化布局。節(jié)約集約用地，盤活存量土地，合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，防止城鎮(zhèn)蔓延發(fā)展。合理布局城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間，統(tǒng)籌城區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展。（4）傳承文化、彰顯特色。渦陽(yáng)歷史文化資源豐富，應(yīng)加強(qiáng)以道文化為特色的省級(jí)歷史文化名城保護(hù)內(nèi)容。（5）依法合規(guī)、聯(lián)動(dòng)調(diào)整。以多規(guī)合一規(guī)劃為基礎(chǔ)，有序推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)修改完善。（6）數(shù)據(jù)支持、推進(jìn)實(shí)施。加快多規(guī)合一數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，錄入信息管理一張圖，提升城市規(guī)劃管理水平。

3 ?規(guī)劃重點(diǎn)

對(duì)各規(guī)劃分別確定的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、用地指標(biāo)、用地布局等差異進(jìn)行分析梳理，消除差異。

建立統(tǒng)一的空間體系和目標(biāo)，加強(qiáng)近期重大項(xiàng)目的落實(shí)，減少空間誤差，實(shí)現(xiàn)精明發(fā)展，提高空間管控。

完善縣域空間布局，劃定各類控制線，劃分三生空間，實(shí)現(xiàn)縣域國(guó)土空間“一張圖”。

4 ? 規(guī)劃主要內(nèi)容

（1）多規(guī)差異分析。因統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)等不同，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限、空間坐標(biāo)、用地分類等方面存在差異;目標(biāo)指標(biāo)上，多指標(biāo)存在差異;空間布局上，現(xiàn)有各規(guī)劃確定的城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田控制線等存在差異和矛盾;圖斑上，規(guī)劃、國(guó)土建設(shè)用地一致占89%，差異占11%。

（2）明確定位職能。圍繞 “老子故里、生態(tài)福地”的城市定位，打造以道家文化為特色的歷史文化名城;生態(tài)宜居宜業(yè)宜游的現(xiàn)代化中等城市。

（3）統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)。結(jié)合現(xiàn)狀，省、市城鎮(zhèn)化率水平，統(tǒng)一確定規(guī)劃城鎮(zhèn)化率;為保證城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量及配套需要，規(guī)劃人口統(tǒng)一為常住人口;合理確定統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃用地規(guī)模;對(duì)同類的約束性和預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一。

（4）基礎(chǔ)資源評(píng)價(jià)。進(jìn)行水資源承載力評(píng)價(jià)。結(jié)合皖北地區(qū)缺水特點(diǎn)，依據(jù)“短板效應(yīng)”原則，重點(diǎn)對(duì)水資源承載力進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定水資源環(huán)境承載力，作為縣域空間承載力的基礎(chǔ)前提。

進(jìn)行生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)。將地形、現(xiàn)狀土地利用情況、水系分布、地質(zhì)災(zāi)害分布、交通規(guī)劃等數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，確定適宜規(guī)劃建設(shè)用地和需嚴(yán)格保護(hù)的高生態(tài)敏感性區(qū)域范圍等，保障發(fā)展底線空間。進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。尊重自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，結(jié)合發(fā)展?jié)摿?，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人口聚集度、交通干線影響、地形地勢(shì)等作為適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)。確定縣域具有開發(fā)潛力的空間。進(jìn)行建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)。以現(xiàn)狀建成區(qū)為基礎(chǔ)，將現(xiàn)有規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、區(qū)域交通樞紐等因素疊加分析，對(duì)城鄉(xiāng)空間發(fā)展趨勢(shì)綜合分析，劃定重點(diǎn)戰(zhàn)略空間。

（5）三類空間劃定。結(jié)合發(fā)展要求，科學(xué)選擇城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中區(qū)域，劃定城鎮(zhèn)空間;依據(jù)土地用途管制分區(qū)和農(nóng)用地分布，以保障糧食生產(chǎn)安全為核心，劃定農(nóng)業(yè)空間;進(jìn)行生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)價(jià)，確定生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域，以生態(tài)功能較重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境較敏感區(qū)為主的國(guó)土空間應(yīng)劃定為生態(tài)空間。

（6）空間布局。以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為中心，做大做強(qiáng)城區(qū)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，構(gòu)建“城區(qū)帶動(dòng)為引領(lǐng)，中心鎮(zhèn)發(fā)展為支撐、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)”的新型城鎮(zhèn)化體系。

以城鎮(zhèn)發(fā)展為突破，發(fā)揮公共服務(wù)，吸納就業(yè)、聚集人口，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化協(xié)調(diào)發(fā)展。以城區(qū)為主中心，西陽(yáng)鎮(zhèn)、高爐鎮(zhèn)為副中心，義門鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)、楚店鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)發(fā)展核心，規(guī)劃形成“一帶一路，一主一副三心”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局。

以創(chuàng)新發(fā)展為為先導(dǎo)，堅(jiān)持產(chǎn)城融合，以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化良性互動(dòng)。打造“一帶兩軸，一主一副，五極聯(lián)動(dòng)”的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持綠色集約。挖掘城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力，堅(jiān)持集約化發(fā)展;加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，節(jié)約土地，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;控制城鎮(zhèn)用地?zé)o序蔓延，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約發(fā)展。

堅(jiān)持特色引領(lǐng)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。圍繞生態(tài)格局構(gòu)建重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，塑造富有特色、獨(dú)具魅力的城鎮(zhèn)風(fēng)貌。

（7）土地用途管制。①差異圖斑對(duì)比協(xié)調(diào)。梳理各類規(guī)劃確定的用地規(guī)模，分析差異將將各類用地疊加，規(guī)劃、國(guó)土統(tǒng)一的主要分布于城區(qū)及各鎮(zhèn)區(qū)核心區(qū)。差異主要是村莊及部分鎮(zhèn)區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展用地等。結(jié)合實(shí)際及發(fā)展，分門別類地對(duì)差異圖斑進(jìn)行統(tǒng)籌統(tǒng)一。②土地用途規(guī)劃。依據(jù)三大空間劃定和用途管控要求，優(yōu)化空間。大規(guī)模建設(shè)用地和重大項(xiàng)目向城鎮(zhèn)空間集中，合理控制農(nóng)業(yè)空間村莊建設(shè)用地;明確重大交通、環(huán)境保護(hù)、能源、安全及其他設(shè)施的規(guī)劃安排。

（8）控制線劃定。按生態(tài)保護(hù)紅線劃定要求，定性定量結(jié)合。主要為道源濕地公園，渦河、北淝河、包河等河流，飲用水水源地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型生態(tài)綠地等;綜合評(píng)價(jià)分析生態(tài)環(huán)境、地形地貌、基本農(nóng)田分布、重大項(xiàng)目、壓煤區(qū)等，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界;保障縣域空間利用有序、區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施順利建設(shè)，避免線性空間無(wú)序交叉，劃定重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制地帶。主要包為鐵路、公路、電力線、燃?xì)饩€路等廊道空間;劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展;劃定壓煤區(qū)控制線，對(duì)于臨近或在現(xiàn)狀建成區(qū)內(nèi)的壓煤區(qū)進(jìn)行控制預(yù)留，壓煤區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊應(yīng)控制規(guī)模，并逐步將村莊遷出;壓煤區(qū)內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，盡可能維持現(xiàn)狀。

（9）規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)。制定近期重大項(xiàng)目庫(kù)，完善縣域空間一張圖，提出空間管控措施及各規(guī)劃修改建議。

5 ? 結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系逐步建立完善，多規(guī)不融合終將成為歷史，多規(guī)合一作為一項(xiàng)重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作仍將發(fā)揮積極作用。通過(guò)多規(guī)合一規(guī)劃，系統(tǒng)地找差異、定目標(biāo)、控邊界、強(qiáng)底線、優(yōu)布局、保民生，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，保障一張藍(lán)圖干到底。本文在對(duì)縣域多規(guī)合一規(guī)劃編制探索的同時(shí)，結(jié)合渦陽(yáng)特征，著重加強(qiáng)了水資源承載力等評(píng)價(jià)，有針對(duì)性地劃定壓煤區(qū)控制線并提出管控要求，對(duì)皖北地區(qū)縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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