美國對“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展感到焦慮

閆巖

7月31日在曼谷舉行的中國—東盟外長會(huì)上，中國國務(wù)委員兼外交部長王毅宣布“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡稱“準(zhǔn)則”）已提前完成第一輪審讀。這是“準(zhǔn)則”磋商自重啟以來取得的又一重要進(jìn)展。近年來美國對“準(zhǔn)則”磋商保持著高度關(guān)注，在許多雙多邊場合敦促中國和東盟各國盡早達(dá)成“準(zhǔn)則”。然而隨著“準(zhǔn)則”磋商走上快車道，美國的態(tài)度發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，開始不斷強(qiáng)調(diào)所謂“第三方關(guān)切”，呼吁“不能損害非簽署國的權(quán)益”。那么，美國到底支持不支持“準(zhǔn)則”？對“準(zhǔn)則”磋商到底有哪些關(guān)切？

前后兩種態(tài)度

中國和東盟國家多年來一直呼吁要通過“準(zhǔn)則”管控與預(yù)防危機(jī)并約束南海各方行為，維護(hù)南海和平與穩(wěn)定，總體而言對于當(dāng)前的磋商進(jìn)程都表示滿意與支持。自2013年9月重啟以來，“準(zhǔn)則”磋商已舉行了17次高官會(huì)和29次聯(lián)合工作組會(huì)議，在中國和東盟十國共同努力下取得一系列成果。在2016年4月的第11次高官會(huì)上，各方承諾致力于落實(shí)“早期收獲”相關(guān)成果，包括建立“中國和東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”“中國和東盟國家海上搜救熱線平臺(tái)”等。在2017年5月達(dá)成的“準(zhǔn)則”框架文本基礎(chǔ)上，中國和東盟國家于2018年8月形成了單一磋商文本。2017年11月，中方在東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議期間提出未來三年內(nèi)完成“準(zhǔn)則”磋商的愿景，2019年7月底“準(zhǔn)則”單一磋商文本提前完成一讀。

美國自2010年起開始積極對“準(zhǔn)則”磋商表達(dá)關(guān)切，并經(jīng)常抨擊中國“故意拖慢”磋商進(jìn)程，說什么“中國策略性地延緩‘準(zhǔn)則磋商時(shí)間讓其無法達(dá)成，因其不符合中國的利益”。2010年7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在河內(nèi)出席東盟地區(qū)論壇期間高調(diào)宣稱，南海問題關(guān)乎美國家利益，支持早日達(dá)成一個(gè)“地區(qū)行為準(zhǔn)則”，美國愿提供必要協(xié)助。2014年，美國總統(tǒng)奧巴馬在對日本、韓國、菲律賓、馬來西亞進(jìn)行國事訪問時(shí)，向各國領(lǐng)導(dǎo)人表明了支持早日達(dá)成“準(zhǔn)則”的立場。

然而，隨著“準(zhǔn)則”磋商步入正規(guī)并逐步推進(jìn)，美國停止了敦促，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”不能損害非簽署國的權(quán)利及利益。在2018年8月舉行的東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇外長會(huì)期間，美國國務(wù)卿蓬佩奧向東盟各國外長強(qiáng)調(diào)，“第三方關(guān)切”應(yīng)成為“準(zhǔn)則”的一部分，試圖通過游說影響磋商進(jìn)程。8月5日，美日澳三方戰(zhàn)略對話發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁“準(zhǔn)則”不能損害“第三方利益”或國際法賦予所有國家的權(quán)利。美國這一立場的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是無法接受南海區(qū)域秩序向著符合中國海洋利益與戰(zhàn)略目標(biāo)的方向推進(jìn)，也不能接受中國把美國排除在南海事務(wù)之外，認(rèn)為這將有損于美國在南海的國家利益。

美國的擔(dān)心集中在軍事行動(dòng)自由和資源開發(fā)利益上

近年，美國頻繁派遣偵察機(jī)、監(jiān)測船、無人機(jī)和無人潛航器等在南海海域進(jìn)行情報(bào)搜集和監(jiān)控，旨在挑戰(zhàn)中國海域主張的“航行自由行動(dòng)”越來越頻繁，挑釁性明顯增強(qiáng)。特朗普時(shí)期美軍艦只進(jìn)入南海執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”已達(dá)14次，頻率和強(qiáng)度都遠(yuǎn)超奧巴馬時(shí)期。美國還通過與南海沿岸國聯(lián)合軍演的方式保持南海的軍事存在，常規(guī)聯(lián)合軍演包括和菲律賓的“肩并肩”演習(xí)、“海上戰(zhàn)備與訓(xùn)練合作”演習(xí)，和馬來西亞的“對抗臺(tái)風(fēng)”演習(xí)等，所投入的“沃斯堡”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦、“華盛頓”號(hào)航空母艦、F-22猛禽戰(zhàn)斗機(jī)等都是其海軍先進(jìn)裝備。美國也通過軍援、軍售方式加強(qiáng)與南海沿岸國當(dāng)中的美盟友伙伴的軍事關(guān)系，并且極力拉攏越南。2019年3月1日，美國國務(wù)卿蓬佩奧在訪問菲律賓時(shí)表示，若菲軍隊(duì)、飛機(jī)或船只在南海遭到武裝攻擊，美將根據(jù)《美菲共同防御條約》第四條的共同防御義務(wù)對菲進(jìn)行保護(hù)。

2019年9月2日，美國海軍軍官和來自東盟國家的海上部隊(duì)軍官共同出席在泰國崇武里省薩塔普海軍基地舉行的東盟—美國海上聯(lián)合演習(xí)開幕式。

然而，東盟國家并非如美國所說都“期盼”與美開展軍事安全合作。即便是菲律賓、新加坡這樣的美在軍事安全上的盟友伙伴，也不希望因同美靠得過近而影響自己與中國的合作。菲總統(tǒng)發(fā)言人羅克2018年8月就在一次新聞發(fā)布會(huì)上表示，如果中國希望以“準(zhǔn)則”約束東盟國家和美國的軍事活動(dòng)，那也是出于優(yōu)先加強(qiáng)本地區(qū)相鄰國家之間軍事合作的考慮。馬來西亞也明確表示并不希望美國派軍艦在南海挑起事端。柬埔寨、老撾、緬甸等國更是從未對美國在南海的軍事存在表示歡迎和鼓勵(lì)。而美國退出伊朗核協(xié)議、退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等破壞性做法更是讓東南亞國家心存不安，它們不認(rèn)為美國還有充分資格在地區(qū)規(guī)則問題上發(fā)言。

美國關(guān)心的只是自己在本地區(qū)任意采取軍事行動(dòng)的權(quán)力，或者說“霸權(quán)行動(dòng)自由”。2018年10月22日，美國務(wù)院官員根據(jù)未經(jīng)證實(shí)、網(wǎng)絡(luò)流傳的“準(zhǔn)則”單一磋商文本部分內(nèi)容，公開指責(zé)中國在“準(zhǔn)則”磋商的過程中向其他國家施壓，限制南海沿岸國與盟友和安全伙伴在南海開展聯(lián)合軍事活動(dòng)。美國的另一關(guān)切在于自己的能源利益。美國務(wù)院官員曾表示中國試圖通過“準(zhǔn)則”文本限制東盟國家與域外國家能源公司的油氣勘探合作，批評(píng)中國限制東盟國家行使主權(quán)、獨(dú)立制定外交和經(jīng)濟(jì)政策的能力。美國的無端批評(píng)實(shí)際上是擔(dān)心本國油氣公司在南海的合作開發(fā)在“準(zhǔn)則”達(dá)成后會(huì)受到限制。事實(shí)上，爭議海域油氣資源的共同開發(fā)本應(yīng)建立在互相尊重、擱置爭議的基礎(chǔ)上，由爭端國共同就稅收、管理等具體問題協(xié)商決定。這也是爭議海域共同開發(fā)實(shí)踐的通行做法。

2017年3月26日，越南國家油氣集團(tuán)、美國?？松梨诩瘓F(tuán)與越南廣南省簽訂了“藍(lán)鯨氣田項(xiàng)目”投資合作協(xié)議。據(jù)報(bào)道，?？松梨趯⑼顿Y一個(gè)油氣井平臺(tái)，把開采到的天然氣通過一條長約88公里的管道輸送到越南廣南省?！八{(lán)鯨項(xiàng)目”是“越南迄今最大的氣田項(xiàng)目”，已探明天然氣儲(chǔ)量約1500億立方米。該項(xiàng)目位于南海爭議海域，被越南定為“富慶盆地118區(qū)塊”，預(yù)計(jì)到2023年可實(shí)現(xiàn)天然氣輸送，投產(chǎn)后每年可帶來600億美元的營業(yè)收入。此外，美國康菲石油公司與馬來西亞和文萊也在南海爭議海域開展了石油和天然氣的合作開發(fā)。美國擔(dān)心，若“準(zhǔn)則”文本限制東盟國家與域外國家進(jìn)行油氣合作，美國油氣公司的商業(yè)利益將受到影響。

“南海行為準(zhǔn)則”將是依據(jù)南海地區(qū)實(shí)際需求而產(chǎn)生的成果，為規(guī)范各方行為、維護(hù)南海地區(qū)航行安全和自由都將產(chǎn)生積極作用。但“準(zhǔn)則”并不符合美國在南海地區(qū)的國家利益，因此磋商的穩(wěn)步推進(jìn)讓美國感到焦慮?？梢灶A(yù)見的是，美國將繼續(xù)深化對南海事務(wù)的介入，一方面可能會(huì)運(yùn)用軍事和外交壓力拉更多域外國家通過單獨(dú)或聯(lián)合巡航、多邊防務(wù)合作等方式染指南海事務(wù)，另一方面會(huì)深化與東盟國家尤其是東盟南海主權(quán)和海洋權(quán)益聲索國的關(guān)系，通過加大外交和經(jīng)濟(jì)援助力度以及聯(lián)合軍演頻次、建立雙邊對話和溝通機(jī)制等方式，穩(wěn)固美在南海地區(qū)的軍事和政治存在。這些作為都將影響南海局勢穩(wěn)定，拖慢磋商進(jìn)程。中國和東盟國家需要保持定力、排除干擾，為三年達(dá)成“準(zhǔn)則”文本的目標(biāo)而共同努力。