國家公園管理體制下的旅游發(fā)展模式研究

趙西君 李佐軍

（1．中國科學院中國現(xiàn)代化研究中心，北京 100190；2．國務院發(fā)展研究中心，北京 100100）

自1872年美國黃石國家公園誕生后，澳大利亞、英國、日本、德國、法國等發(fā)達國家紛紛建立了自己的國家公園，截至目前，全球已有150多個國家探索建立了自己的國家公園。2008年10月，我國環(huán)境保護部和國家旅游局以黑龍江湯旺河為試點，嘗試探索推動國家公園建設。2013年，“建立國家公園體制”作為生態(tài)文明建設的重要舉措，在十八屆三中全會上被正式提升到國家戰(zhàn)略層面。2015年初，我國啟動建立國家公園體制試點方案。有別于西方國家所謂的以“荒野”為起源的傳統(tǒng)意義上的國家公園，我國的國家公園試點建設以體制改革為核心，目標在于建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，有效解決當前自然資源管理中普遍存在的交叉重疊、多頭管理和空間碎片化問題，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式。黨的十九大報告指出要“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。2018年4月，中華人民共和國國家公園管理局正式成立，主要承擔“生態(tài)產品的供給者”、“滿足人民認識自然和親近自然的精神文化需求”，然而如何正確處理國家公園與旅游發(fā)展的關系，不同國家有不同的發(fā)展模式，我國又如何在保障生態(tài)產品供給的基礎上，滿足人們對文化旅游的需求，成為當前迫切需要解決的問題。

一、國家公園發(fā)展歷程與研究現(xiàn)狀

國家公園（National Park）的簡單釋義就是國家成立的公園，也可以概括為“一國為保護自然環(huán)境而設置的地區(qū)”。國家公園的設立，是世界各國大規(guī)模進行自然生態(tài)環(huán)境保護的開端，目前，國家公園已成為國際自然保護地的重要類型，基本上代表了一個國家對本國自然資源、文化遺產和生態(tài)文明保護的形象，也承擔著生態(tài)文化傳播和對外交流的使者等重要角色，國家公園在生態(tài)文明建設中有著不可替代的地位和作用。

（一）國家公園的發(fā)展歷程

國家公園發(fā)端于19世紀的美國，由于其產生的巨大生態(tài)效益和社會價值，為世界各國廣泛接受。然而，由于每個國家的自然資源稟賦、人文歷史條件以及社會文化風俗不同，各國對國家公園的理解又有較大差異。因此自上世紀初期，國家公園的概念、宗旨、標準、范圍等屬性特征一直在不斷被探討。1916年，美國通過了國家公園相關法案，明確提出國家公園建立的目的就是要保護好生態(tài)環(huán)境免遭破壞，為子孫后代留下良好的自然景觀和歷史遺產以及豐富的動植物資源。1933年，倫敦召開的非洲動植物保護國際會議，認為國家公園的邊界范圍受到嚴格的法律保護，不得允許任何人以任何形式進行破壞和開發(fā)，甚至采摘或狩獵，并明確指出國家公園應遵從公共利益至上的原則。1969年，國際自然資源保護聯(lián)盟（IUCN）將國家公園作為6類保護地之一，對國家公園的一些定性特征進行了界定，認為國家公園應是自然進化并最小地受到人類社會的影響。1971年IUCN將國家公園的面積、管理機構、開發(fā)活動等事項進行了細化，總體來看，就是將國家公園在實施嚴格自然保護的條件下，進一步“提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀的機會”。

在國家公園與旅游發(fā)展的關系過程中，美國、英國和日本比較典型。美國是國家公園的開創(chuàng)者，在處理國家公園與旅游發(fā)展的關系上也先后經歷了從無序開發(fā)、注重休閑旅游、旅游設施快速膨脹到基礎設施向生態(tài)保護等6個階段，形成了“完全保護，適度開發(fā)”的模式。英國國家公園的創(chuàng)立比美國大約晚近100年，始于20世紀中葉，英國的國家公園基本上在《環(huán)境法》和《國家公園法》的基礎上運營，并且十分重視國家公園的發(fā)展規(guī)劃，主要根據不同景觀特征進行景觀的功能分區(qū)與設計。目前，英國國家公園的定位基本上遵循了保護與發(fā)展并重的原則，既要保護生態(tài)資源也進行了適度的經濟發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)效益、經濟效益和社會效益的平衡發(fā)展。日本是亞洲最早建立國家公園的國家，其國家公園的建立主要是在戰(zhàn)后經濟過度發(fā)展導致生態(tài)環(huán)境惡化的基礎上實行的，從最初的注重盈利轉變?yōu)樽⒅丨h(huán)境保護和服務的公益性旅游，因此，當前日本對國家公園實行的是 “保護至上的公益性旅游”，國家公園土地被劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域兩種，特別區(qū)域禁止任何形式的人類活動，而普通區(qū)域旅游活動相對寬松一些。

我國國家公園的資源本底來源于眾多保護地，主要包括國家自然保護區(qū)、國家地質公園、國家水利風景區(qū)、國家重點風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家礦山公園等多種類型。從國家公園的組成看，1956年廣東省肇慶市建立了鼎湖山國家自然保護區(qū)，也是我國第一個自然保護區(qū)，我國國家公園也可以說從這個時期就已經有所發(fā)展了。上世紀80年代國家林業(yè)局建立了國家森林公園，到2005年又批準設立了國家濕地公園，1982年原建設部創(chuàng)建了國家級風景名勝區(qū)，國土資源部先后成立了國家地質公園和國家礦山公園，水利部則成立了國家水利風景區(qū)，這些生態(tài)保護區(qū)構成了當前國家公園的主體。但我國第一個以國家公園命名的是黑龍江湯旺河國家公園，它也是環(huán)境保護部和國家旅游局批準成立的第一個國家公園試點單位。2018年，政府機構改革中，中央政府又專門成立國家公園管理局，負責國家公園建設。

（二）國家公園與旅游發(fā)展關系研究現(xiàn)狀

自國家公園創(chuàng)建以來，國家公園的游憩活動便隨之發(fā)生，但國際上關于國家公園如何處理旅游與保護的模式有明顯差別。美國、新西蘭實行的是保護至上的公益性旅游，實施特許經營模式；英國是保護為首的營利性開發(fā)，實施自主經營模式；日本采取的是限制開發(fā)模式，認為國家公園應實行嚴格的管理和保護，禁止任何形式的旅游活動。盡管各國在國家公園中處理旅游與保護的關系存在很大差別，但對國家公園進行充分保護則是共同的理念和出發(fā)點，從西方學者對國家公園的研究成果來看，生態(tài)學研究仍然是研究主流。但近年來，一些國家的國家公園可持續(xù)經營壓力漸增，學者們對國家公園的訪客管理、社區(qū)參與、特許經營的關注逐漸增加，對旅游參與國家公園發(fā)展的研究逐漸鋪開，比如Prato（2001）、Stockdale 和 Barker（2009）分別對國家公園的環(huán)境承載力等與旅游可持續(xù)發(fā)展評價方面展開較具代表性的研究，Hjerpe和Kim （2007）從旅游開發(fā)與社區(qū)經濟效益的角度研究了國家公園的旅游開發(fā)模式。

從試點中的國家公園范圍看，我國國家公園基本上占據了我國自然生態(tài)資源比較富集的地區(qū)，這些地區(qū)山水風光對游客能夠產生巨大的吸引力，往往能夠發(fā)展成為旅游目的地，旅游與國家公園通過這種具有吸引力的自然資源天然聯(lián)結在了一起。但是，國家公園所需要的管理體制與旅游經濟活動所需的管理體制存在明顯差別（蘇楊，2005）， 在缺乏國內實踐案例的情況下，多年來我國學者集中研究了其他國家的國家公園中旅游發(fā)展的經驗，試圖從中尋找一些共性規(guī)律。 張海霞（2010）分析了國家公園旅游發(fā)展的管理制度，并比較了國外國家公園的旅游管理模式和制度安排，馬勇，李麗霞（2017）綜合分析了美國、英國、新西蘭、日本等國國家公園在旅游發(fā)展定位、旅游開發(fā)策略、旅游管理體制和旅游經營機制等方面的建設經驗，鐘林生（2016）、鄒統(tǒng)釬（2016）、楊銳（2001）等學者也都對國外的國家公園中的旅游發(fā)展進行了系統(tǒng)研究。2008年以來，學者們開啟了實證研究工作，開始關注我國典型區(qū)域的國家公園與旅游發(fā)展間的相互作用關系，田世政，楊桂華（2009）以云南香格里拉普達措國家公園為例，研究了國家公園旅游管理制度變遷。張玉鈞等（2017）以仙居國家公園公盂園區(qū)為例，研究了國家公園生態(tài)旅游利益相關者協(xié)作關系。

因此，如何正確地處理國家公園與旅游發(fā)展的關系，以及不同類型的國家公園采取什么旅游發(fā)展模式仍有待進一步加強研究，事實上，國家公園為研究者們提供了一個類似于原真性的自然生態(tài)系統(tǒng)，為研究人地關系提供了一個良好平臺和契機。

二、國家公園與旅游發(fā)展的矛盾及根源

國家公園是國家生態(tài)保護的重要方式之一，也是世界各國維護生態(tài)環(huán)境的重要途徑，而旅游發(fā)展是人類活動比較密集的產業(yè)，一定程度上會影響生態(tài)環(huán)境保護，因此，如何正確地處理國家公園與旅游發(fā)展仍存在較大分歧，也產生了一定的矛盾和問題。

（一）國家公園與旅游活動屬性認識不到位

國家公園一般都是自然生態(tài)系統(tǒng)良好的區(qū)域，文化遺跡資源也較為豐富，能夠為人類提供最原始的、最自然的且具有不可復制的獨特自然文化遺產，但這類區(qū)域的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，環(huán)境承載量也較為有限，必須以保護為主。同時，國家公園作為“公園”，應保持其大眾性的公共服務功能，為人們提供公共休閑、游覽、交往、文化活動等享受自然的空間。然而，旅游活動通常是人們離開自己的常住地，以游覽、觀光、娛樂為目的的游覽活動。過量的旅游活動又會對旅游目的地產生一些負面影響，一些過度旅游開發(fā)活動會對自然資源和文化遺跡造成不可修復的景觀破壞，部分地區(qū)可能對大氣環(huán)境、水體環(huán)境、植物、動物、土壤、本地文化習俗、社會文化環(huán)境帶來深刻的影響，甚至一些影響很難在短時間內得以修復，有的影響甚至是永久性的。

正是由于對旅游活動的認識誤區(qū)，2015年開始國家公園體制試點以來，大多數關于國家公園的各類相關文件和規(guī)劃中“旅游”被刻意規(guī)避。然而，國家公園畢竟是一些自然稟賦和歷史遺存較好的區(qū)域，對國內外游客有著強大的吸引力，這也使得國家公園必將成為旅游和核心吸引物，兩者相伴相生。世界各國對國家公園的界定中，游憩都作為國家公園的重要功能之一，在各國都有立法保障。因此，國家公園的旅游活動是國家公園的功能特性所決定的，國家公園的發(fā)展與旅游活動并行不悖，并不意味著國家公園即為完全圈禁的保護地，不允許任何旅游活動的存在。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《建立國家公園體制總體方案》中提出要“嚴格規(guī)劃建設管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動”?！犊傮w方案》開始將國家公園與旅游發(fā)展的關系進行理順。

（二）國家公園實行最嚴格的保護與地方政府迫切發(fā)展存在矛盾

旅游業(yè)已經成為我國國民經濟的重要產業(yè)之一，2017年旅游總收入占GDP總量的比例已經超過11%，對GDP貢獻已達到9.13萬億元。在新舊動能轉換過程中，旅游業(yè)也經常被認為是新動能經濟的重要組成部分，不僅為本地經濟帶來了巨大的收益，也創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，幫助人們實現(xiàn)脫貧目標。目前，國家公園范圍內一般都是貧困人口比較密集的地區(qū)，比如錢江源地區(qū)、三江源、祁連山地區(qū)等等，有的處于我國14個集中連片特困地區(qū)。然而，這些地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢又非常明顯，人們可以從這些自然環(huán)境中獲得知識、教育、游憩、美感、文化乃至心靈慰藉等等精神享受。自然資源的利用也能為本地創(chuàng)造巨大的經濟價值，能夠改善周邊村民的生活條件、收入水平、消費結構和產業(yè)結構，也會為本地帶來巨大的社會效益，能夠真正帶動地區(qū)發(fā)展。

美國國家公園也在自然環(huán)境與文化資源系統(tǒng)保護前提下，作為重要的游憩目的地進行了一定程度的開發(fā)利用，據美國國家公園管理局數據顯示，2017年美國國家公園系統(tǒng)共接待了3.31億人次的游憩參觀者，在國家公園邊界大約60公里影響范圍內，游客直接消費達到182億美元，這些消費直接或間接創(chuàng)造了高達30．6萬個工作崗位，119億美元的勞動收入，203億美元的經濟附加值以及358億美元的國家經濟輸出。由此可以看出，即使在美國，國家公園也是重要的游憩資源，也被作為帶動周邊地區(qū)經濟發(fā)展的重要引擎進行了一定的開發(fā)。因此，可以借鑒美國國家公園的旅游經營模式，在建立完善合理的國家公園管理體制的條件下，適度發(fā)展一些游憩活動，不僅能夠激勵地方政府對國家公園進行配套性保護，也能夠充分利用好國家公園優(yōu)質的天然生態(tài)資源。

（三）現(xiàn)行國家公園未進行科學分類

根據《建立國家公園體制試點方案》，目前我國已經設立了三江源、湖北神農架、浙江錢江源、福建武夷山、北京長城等10個國家公園進行試點。其中，北京長城和福建武夷山國家公園本身就是旅游勝地或旅游景點，八達嶺長城年均接待游客量超過800萬人次，旅游總收入超過4億元，已成為帶動當地經濟發(fā)展的重要產業(yè)，同時由于多年基礎設施完善，八達嶺長城的日均最大承載量已達到11.5萬人。福建武夷山風景名勝區(qū)是世界文化與自然雙重遺產，2017年游客量已經超過381萬人次，旅游總收入達到3.6億元，不僅如此，武夷山景區(qū)還大規(guī)模發(fā)展了茶產業(yè)，與社區(qū)居民深度融合在一起，產業(yè)業(yè)態(tài)非常豐富。

國家公園的體制試點若將這些地區(qū)統(tǒng)一納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護，完全禁止開發(fā)，則必然會影響當地經濟的發(fā)展，也有可能激發(fā)社會矛盾。同時，由于像長城、武夷山景區(qū)已經進入旅游發(fā)展與環(huán)境保護相統(tǒng)一的良性循環(huán)發(fā)展軌道，若完全禁止開發(fā)，與旅游供給側結構性改革明顯矛盾，也與人們日益增長的美好生活的需求相矛盾。我國特殊的歷史沿革造成我國的保護地包括國家公園試點地區(qū)涉及多個國家級品牌和多個部門管理，包括國家級風景名勝區(qū)、國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家森林公園、國家地質公園等等，區(qū)域范圍多有重疊，在保護的大前提下，各自的側重點也有所不同。在這一背景下，國家公園的旅游發(fā)展模式不能實行“一刀切”，而應當進行分類式引導，最終達到嚴格的保護目的。

（四）國家公園與旅游發(fā)展體制機制尚未理順

就國家公園旅游管理而言，國外的體制機制相對較為成熟，權責清晰，管理方式也十分透明，國家公園與旅游發(fā)展形成了相輔相成的良性循環(huán)運轉模式。我國的國家公園試點區(qū)由各原國務院各部門管轄下的各類保護地組成，這些保護地中，自然保護區(qū)由環(huán)境保護部門管理，風景名勝區(qū)由所在地縣級以上人民政府的住房和建設部門管理，森林公園和濕地公園的管理權責歸口在縣級以上地方人民政府的林業(yè)主管部門，國家地質公園則由國土資源部負責管理。由于歸屬關系復雜、管理部門眾多，保護地極易出現(xiàn)多頭管理、執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位等各種問題，要么過度保護、社會功能缺失，要么過度開發(fā)、環(huán)境保護不力。旅游發(fā)展也同樣存在類似情況，有的保護地在經濟利益的驅使下，過度開發(fā)旅游活動，建設旅游設施，嚴重影響了當地生態(tài)環(huán)境，而無任何部門進行監(jiān)管。

國外為了能夠更好地保護和管理國家公園，十分重視本地社區(qū)居民的參與，重視培育本地社區(qū)的獲得感與主人翁意識。我國國家公園試點區(qū)在管理中往往采取人地相對分離的政府全資源管理模式，社區(qū)居民的資源利用權力被忽略，甚至被孤立于試點區(qū)的管理與活動之外，參與度較低。從其他國家的既有經驗來看，代表性國家的國家公園普遍實行特許經營制度，由國家公園管理機構選擇符合條件的特許經營者，經營者向政府繳納特許經營稅，國家公園管理機構與經營者并無直接的經濟關聯(lián)，實現(xiàn)了國家公園管理權與經營權的徹底分離。而在當前，我國國家公園采取的經營方式，仍然是政府主導下的企業(yè)自主經營和門票經濟，與國家公園的公益性相違背，也與生態(tài)系統(tǒng)保護、環(huán)境教育和參觀游憩等主要社會功能這些建設初衷相違背。

三、國家公園建設中旅游發(fā)展的對策建議

國家公園建設中的旅游發(fā)展牽扯到方方面面，是一個系統(tǒng)的體系建設，既包括國家公園自身建設的問題，比如部門利益的協(xié)調問題、中央和地方的財力支出分配問題、跨行政區(qū)自然保護地管理問題等等，也包括旅游發(fā)展自身的問題，比如旅游模式、旅游規(guī)模、旅游容量等等，都需要進行系統(tǒng)的規(guī)劃設計。

（一）重塑國家公園與旅游發(fā)展的相互作用關系

國家公園的旅游活動能夠豐富我國旅游產品體系，特別是隨著我國進入小康社會，人們對多層次多種類的公共游憩產品需求將更加旺盛，國家公園作為資源稟賦極好的區(qū)域應該進一步為人們提供豐富的旅游產品，以滿足人們對美好生活的需求。另一方面，旅游發(fā)展能夠實現(xiàn)國家公園的自循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。國家公園的保護與管理需要大量的資金投入，旅游的發(fā)展能夠為本地帶來一定的經濟收入，可以緩解中央和地方政府的財政壓力，實現(xiàn)國家公園的自循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。同時，旅游的發(fā)展能夠創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，旅游產業(yè)發(fā)展能夠幫助原著居民快速脫貧，更容易獲得社區(qū)支持。出于國家公園所承擔的國家生態(tài)安全屏障重要作用，考慮到其環(huán)境脆弱性，國家公園必然是以大面積保護自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，進而實現(xiàn)對國家自然資源的科學保護和合理利用。因此，國家公園的旅游活動應是有條件的、有節(jié)制的以保護為主的游憩活動。總體來看，國家公園特有的資源條件是旅游發(fā)展的本底和基礎，適度的旅游活動能夠為國家公園更好的保護管理以及生態(tài)功能的發(fā)揮提供重要支撐。

（二）科學劃定國家公園旅游發(fā)展模式

國家公園中旅游發(fā)展應遵循一定的標準，可考慮主要從現(xiàn)有旅游開發(fā)狀況、資源環(huán)境承載力、生態(tài)脆弱性、物種珍稀度和規(guī)模豐度等四個維度進行評價。旅游開發(fā)狀況，主要用于衡量國家公園在原有管理體制下已經達到的游客規(guī)模、旅游成熟度、生態(tài)環(huán)境情況、存在的問題等；資源環(huán)境承載能力主要是國家公園資源環(huán)境所能承受的人口規(guī)模和經濟規(guī)模的大小，也就是國家公園生態(tài)系統(tǒng)所能承受的人類經濟與社會活動的限度；生態(tài)脆弱性著重強調國家公園的生態(tài)系統(tǒng)在特定時空尺度相對于外界干擾所具有的敏感反應和自我恢復能力；國家公園珍貴物種主要是指國家公園中珍稀物種達到的保護等級，珍稀物種的類別數量以及目前的規(guī)模大小等。依據國家公園的資源環(huán)境承載能力，生態(tài)環(huán)境脆弱性，珍貴物種的珍稀程度、種類和規(guī)模的評價標準，結合目前各個國家公園的旅游發(fā)展基礎，可將旅游發(fā)展模式總結為深度融合型、適度游憩型、研學科教型、生態(tài)管控型四種類型。其中，深度融合型的國家公園主要是已具備一定的人類活動承載力，以適度經濟功能為主，產業(yè)業(yè)態(tài)較為豐富；適度游憩型的國家公園主要滿足人們對自然風光的需求，更多承擔觀光、科普教育等社會功能，社區(qū)融入程度適中；研學科教型的國家公園主要是以科學研究功能為主，采取預約式的訪客管理，生態(tài)環(huán)境較為脆弱；生態(tài)管控型的國家公園是以生態(tài)保育和生態(tài)涵養(yǎng)為主，生態(tài)環(huán)境脆弱，修復能力差，實行自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護管理。

（三）進一步理順國家公園中旅游發(fā)展體制機制

《建立國家公園體制總體方案》中明確提出可以在保護生態(tài)的前提下，國家公園中可以開展旅游活動，但對于如何開展旅游活動并沒有詳細規(guī)定，比如，在國家公園中如何確立旅游管理主體、周邊社區(qū)居民的利益分配、旅游環(huán)境容量、旅游設施建設標準、旅游收入分配情況、周邊旅游產業(yè)的布局都未做明確說明，因此未來應進一步理順旅游在國家公園中的體制機制。第一，理順國家公園的管理體制，應實行垂直管理模式。國家公園管理局擁有管理全國國家公園的高度集中權力，徹底解決各部門條塊分割的管理亂象，各地區(qū)國家公園管理機構則負責本地國家公園的管理，各地方政府、旅游部門、管委會、社區(qū)居委會應積極配合當地國家公園管理；第二，借鑒國家公園普遍實行的特許經營制度，實行嚴格的管理權和經營權分離制度。特許經營費用以及門票收入都應歸國家公園管理局使用和管理，主要用于國家公園的生態(tài)環(huán)境保護和治理等方面；第三，注重編制和實施國家公園的旅游發(fā)展總體規(guī)劃。地方發(fā)展規(guī)劃或旅游專題規(guī)劃在國家公園范圍內必須服從國家公園旅游發(fā)展總體規(guī)劃，同時，在編制國家公園旅游發(fā)展規(guī)劃時，必須確保生態(tài)環(huán)境保護利益至上，要站在生態(tài)旅游、自然遺產保護等角度進行旅游發(fā)展規(guī)劃，而不是純粹的追求經濟效益的發(fā)展規(guī)劃；第四，注重公眾參與管理。公眾參與機制能夠有效監(jiān)督國家公園的科學發(fā)展和保護，制定國家公園旅游發(fā)展規(guī)劃應廣泛聽取當地社區(qū)居民的意見，在管理過程中也應廣泛吸納當地社區(qū)居民參與管理，建立合理的利益分配機制。只有讓社區(qū)居民從國家公園發(fā)展中受益，才能調動他們的積極性，也只有這樣，國家公園的生態(tài)環(huán)境保護才能維護好并及時制定針對性的對策措施，等到時機成熟時再上升到全國人大進行立法；第五，力求創(chuàng)建由政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同構成的旅游地空間。更加注重全民參與、整體福利和利益共享，更加注重長遠利益和區(qū)域協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，更加注重滿足人民群眾對美好生活的向往與追求。

（四）盡快出臺國家公園立法

世界各國都非常重視環(huán)境保護和國家公園立法，我國也應盡快建立健全適合我國發(fā)展的國家公園法律體系。從構建國家法律法規(guī)體系的操作層面看，一是“自上而下”式的出臺相關國家公園法，在之前國家相關部門和各地出臺的法規(guī)基礎上，由全國人大召集相關領域專家起草涵蓋國家公園的自然保護地法律，形成國家立法。在此基礎上，形成行政法規(guī)，推動地方立法，構建完整的法律法規(guī)體系。另一種方式是支持地方政府與各部門繼續(xù)完善相關政策體系，特別是針對國家公園在發(fā)展中存在的各類問題增加管控型等四種類型，對于探索當前國家公園體制試點具有一定意義。但總體來看，國家公園的核心功能，仍然是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，實行最嚴格的保護仍然是國家公園發(fā)展的最終目的。

建立我國的國家公園制度是一個龐大的系統(tǒng)工程，也是中國生態(tài)文明改革的一塊 “硬骨頭”。發(fā)展方向已經確定，只要從大處著眼，從小處著手，最大限度地傾聽各方意見，最大限度地兼顧長遠利益，中國就有希望走出一條規(guī)范高效的國家公園建設之路。