分稅制背景下我國(guó)地方財(cái)政制度的優(yōu)化與改革

張亞軍

摘 要：我國(guó)地方財(cái)政重整制度對(duì)地方舉債行為進(jìn)行了有效的控制，同時(shí)其作為一種應(yīng)急處理制度大大減少了相關(guān)債權(quán)人的利益風(fēng)險(xiǎn)。然在分稅制改革背景下，該制度在程序上出現(xiàn)了一些紕漏之處，以致在現(xiàn)實(shí)適用中出現(xiàn)環(huán)節(jié)銜接漏洞、主體規(guī)定不明、執(zhí)行力度低下等問(wèn)題，為了確保該制度的可操作性和實(shí)時(shí)性，應(yīng)當(dāng)對(duì)該制度進(jìn)行改革和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：分稅制改革;地方財(cái)政重整;破產(chǎn)清算

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修改，標(biāo)志著我國(guó)地方財(cái)政重整制度的改革發(fā)展到一個(gè)新的階段。我國(guó)地方有限的舉債權(quán)促使公共事業(yè)建設(shè)高速發(fā)展，但在分稅制改革的大背景下，我國(guó)地方財(cái)政危機(jī)卻成為遏制地方財(cái)政發(fā)展的重要阻力，為此優(yōu)化地方財(cái)政重整程序，深化相關(guān)制度改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 實(shí)行地方財(cái)政重整制度改革的重要意義

1）提升我國(guó)地方債務(wù)行為的規(guī)范性和安全性。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確賦予地方一定范圍內(nèi)的舉債權(quán)，雖然現(xiàn)行規(guī)范文件門類繁多，但存在的最大問(wèn)題在于各類文件實(shí)踐操作方面存在“頭重腳輕”的現(xiàn)象即各類文件多集中規(guī)定于事前預(yù)防措施的采取而忽視事后救濟(jì)處置的重要性。但是卻不足以控制地方行使舉債權(quán)的欲望。促進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政重整制度的改革與優(yōu)化有利于在地方政府實(shí)施舉債行為過(guò)程中形成事前監(jiān)管與事后處置“雙保險(xiǎn)”的結(jié)合管理機(jī)制，杜絕以不正當(dāng)手段進(jìn)行舉債提高債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的做法。

2）改造和創(chuàng)新國(guó)外地方破產(chǎn)制度以緩解財(cái)政危機(jī)。我國(guó)地方財(cái)政重整制度改革的理論依據(jù)主要是對(duì)國(guó)外破產(chǎn)制度進(jìn)行創(chuàng)新和改造，破產(chǎn)制度在國(guó)外已成為解決地方對(duì)外舉債行為的有效措施之一，但是該做法在我國(guó)并非可以完全適用。與普通的法人相比，地方除具備經(jīng)濟(jì)職權(quán)外，還涉及更多的政治、社會(huì)等職能，是否能夠適用破產(chǎn)制度還需解決許多難題，如破產(chǎn)清算程序、注銷程序等[1]。因此，我國(guó)地方財(cái)政重整制度改革的目的并非消滅地方政府的主體資格，而是通過(guò)對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)加以創(chuàng)新，解決政府財(cái)政危機(jī)的緊迫需要。

3）平衡各方主體利益以維護(hù)政府信譽(yù)和形象

我國(guó)地方舉債行為與普通主體間的舉債行為有所不同。政府實(shí)施的舉債行為其目的是出于對(duì)公共事業(yè)的建設(shè)，對(duì)外以信譽(yù)為基礎(chǔ)發(fā)放債券，其作為債務(wù)人一方與各債權(quán)人間形成一種天然的不平等地位?；趥鶛?quán)具有相對(duì)性，債權(quán)人原則上只能提出完成債的履行，而地方財(cái)政主要來(lái)源在于納稅人的稅收，一旦出現(xiàn)履行困難，債權(quán)人并不能像傳普通的債權(quán)人一樣請(qǐng)求法院采取強(qiáng)制性措施。同時(shí)我國(guó)法律又未承認(rèn)地方破產(chǎn)清算制度，債權(quán)人的利益無(wú)法進(jìn)行保障，同時(shí)也損害信譽(yù)和形象。

2 地方財(cái)政重整制度存在的制度盲區(qū)和立法漏洞

1）基礎(chǔ)概念在相關(guān)制度中未進(jìn)行明確界定。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委雖然通過(guò)出臺(tái)一系列規(guī)范性文件對(duì)我國(guó)地方舉債行為進(jìn)行限制和規(guī)范，但是在相關(guān)制度中卻存在基礎(chǔ)概念界定不明確的矛盾現(xiàn)象?！暗胤絺鶆?wù)”和“地方性債務(wù)”在不同制度中有時(shí)被作為同一用語(yǔ)使用，然該做法在理論學(xué)界其實(shí)存在較大爭(zhēng)議，雖然簡(jiǎn)單從名詞的定義上看，兩者幾乎并無(wú)區(qū)別，但是兩者在實(shí)踐中其所涵蓋的界限范圍卻存在巨大差異。在某些制度文件中將二者概念不加區(qū)別使用有違概念的明確性原則。一旦將二者混淆使用，實(shí)踐中帶來(lái)的弊端是在數(shù)據(jù)整理和認(rèn)定時(shí)存在較大的自主性，既提高對(duì)外舉債行為的風(fēng)險(xiǎn)又為采取不正當(dāng)手段拒絕適用地方財(cái)政重整制度提供較大的運(yùn)作空間。

2）不完全具備實(shí)施地方財(cái)政重整的基礎(chǔ)性條件。首先，地方應(yīng)具備相應(yīng)的責(zé)任能力和緩解危機(jī)的能力，即應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，但是在我國(guó)傳統(tǒng)原則下，地方自身做到完全獨(dú)立尚不能實(shí)現(xiàn)[2]，如若保證其擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)在我國(guó)現(xiàn)有行政條件下還有很多路要走;其次，必須對(duì)我國(guó)地方有限的舉債權(quán)實(shí)施有效的外部監(jiān)督從而控制舉債沖動(dòng)，在實(shí)施舉債行為時(shí)很難表現(xiàn)出充分尊重民意。況且，地方從事的行為主要以發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)為目的，一旦以該目的作為外衣，則很難形成有力的外部監(jiān)督;最后，從國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，必須配套建立起地方破產(chǎn)制度，以防范舉債沖動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保證相關(guān)當(dāng)事人的利益。但是我國(guó)破產(chǎn)法修改后依然沒(méi)有確立地方破產(chǎn)制度的合法性，一旦履行債務(wù)不能，相關(guān)債權(quán)人將面臨利益遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。

3）當(dāng)事人主體地位不平等導(dǎo)致利益失衡。法律規(guī)范與制度規(guī)定存在的意義在于調(diào)整某一法律關(guān)系雙方或者各方當(dāng)事人利益的平衡。從地位來(lái)看，由于債務(wù)人與債權(quán)人基于主體地位的天然不平等，債權(quán)人的利益往往面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，其主要表現(xiàn)為：進(jìn)行舉債行為其目的是為了保證社會(huì)利益的需要，其以自身的信譽(yù)為舉債行為的保證，并未脫離債的相對(duì)性原理，即各債權(quán)人只能要求其作為債務(wù)履行人。與普通債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的當(dāng)事人之間的約定不同，公法之債中的債權(quán)人并不能要求債務(wù)人以社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性利益作為擔(dān)保，設(shè)定抵押權(quán)。這使得債權(quán)人處于完全被動(dòng)，無(wú)法行使法定的債務(wù)追索權(quán)。同時(shí)，其有別于普通債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的法人，不能被宣告破產(chǎn)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算以保障債權(quán)人的利益，債權(quán)人無(wú)法通過(guò)消滅其主體資格來(lái)獲得司法上的救濟(jì)。

3 我國(guó)地方財(cái)政重整制度優(yōu)化改革之建議

1）地方財(cái)政重整立法體系。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極籌劃出臺(tái)《地方財(cái)政重整法》。以立法形式提高其效力層級(jí)，構(gòu)建并完善相關(guān)法律體系建設(shè)，將應(yīng)急預(yù)案中存在的不明確之處用條文形式加以界定。以應(yīng)急處置預(yù)案為重整法的藍(lán)本，對(duì)財(cái)政重整所涉及的內(nèi)容、程序、審核標(biāo)準(zhǔn)、懲治措施等各個(gè)方面進(jìn)行明確規(guī)范。基于當(dāng)事人法律地位上的不平等，規(guī)定特殊法律適用規(guī)則，對(duì)傳統(tǒng)債的相對(duì)性原則進(jìn)行靈活運(yùn)用，一旦出現(xiàn)履行不能的情況，允許通過(guò)其他方式對(duì)相關(guān)債權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償，簡(jiǎn)化相關(guān)主體申請(qǐng)程序，以保障債權(quán)人能夠獲得有效救濟(jì)。

2）完善舉債行為管理制度。為控制舉債沖動(dòng)在原有管理制度基礎(chǔ)之上制定《地方財(cái)政法》。將新修改的《預(yù)算法》中原則性內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，對(duì)地方債務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)范，積極構(gòu)建地方財(cái)政重整程序中利益平衡機(jī)制。地位的不平等加之債的相對(duì)性原理致使相關(guān)債權(quán)人利益無(wú)法完全保障，為此進(jìn)行舉債行為時(shí)應(yīng)當(dāng)將其擬制成為民事法 律中的“平等主體”，基于合同積極履行作為或者不作為，嚴(yán)格按照合同內(nèi)容履行相關(guān)義務(wù)，并完善相關(guān)救濟(jì)措施，相關(guān)債權(quán)人可通過(guò)合同中約定的其他保障性條款進(jìn)行救濟(jì)，以保證相關(guān)債權(quán)人的合法權(quán)益。

3）優(yōu)化地方財(cái)政重整制度的實(shí)施程序。構(gòu)建明確的地方財(cái)政重整審核評(píng)議程序，我國(guó)可以借鑒美國(guó)地方財(cái)政重整程序中由賦予債務(wù)人申請(qǐng)地方財(cái)政重整計(jì)劃的請(qǐng)求權(quán)，重整計(jì)劃申請(qǐng)的提出最關(guān) 鍵的環(huán)節(jié)在于審核主體對(duì)計(jì)劃的審核與決定。建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，用以限定并警戒是否已經(jīng)觸動(dòng)舉債紅線，對(duì)于隱性債務(wù)卻鮮有相關(guān)政策進(jìn)行控制，我國(guó)未來(lái)建 設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重對(duì)以往忽視的債務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)警，對(duì)地方財(cái)政秩序進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)。

4 結(jié)語(yǔ)

分稅制改革根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則將地方財(cái)政與中央財(cái)政進(jìn)行分離和征管，該制度背景為地方財(cái)政重整制度相關(guān)措施的施行奠定了基礎(chǔ)性條件。介于我國(guó)地方財(cái)政重整存在的程序性與實(shí)體性瑕疵和缺失之處，本文從相關(guān)立法體系的構(gòu)建、地方政府舉債行為行政管理體制的完善以及實(shí)體方面具體實(shí)施措施進(jìn)行具體簡(jiǎn)析，給出建議。希望可以對(duì)地方財(cái)政重整制度的完善提供理論支撐。

參考文獻(xiàn)

[1]封北麟.隱性債務(wù)的應(yīng)對(duì)之策[J].中國(guó)金融，2018（08）.

[2]李曙光.處理地方債要制定風(fēng)險(xiǎn)處置法[J].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016（08）.