長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化及其評價指標體系構建

彭亮　李黎

摘要：在分析政務營商環(huán)境各參與主體的功能、責任、目標和要求的基礎上，結(jié)合長沙特有的文化，對政府服務定位、政務服務瓶頸因素加以研究，以此確立長沙政務服務環(huán)境優(yōu)化要素，提出服務型政府的觀點;并以創(chuàng)新型區(qū)域引領，以標準化、智能化、法治化、便利化為原則，從需求識別、服務職能、服務能力、服務效能四個維度構建了政務服務評價指標體系，為改進和優(yōu)化政務服務數(shù)據(jù)支持。

Abstract： Based on the analysis of the functions， responsibilities， objectives and requirements of each participant in the government business environment， and combined with the unique culture of Changsha， this paper studies the orientation of government services and bottlenecks of government services， in order to establish the optimization elements of Changsha's government service environment and put forward the viewpoint of service-oriented government， and leads by innovative regions. Based on the principles of standardization， intellectualization， legalization and facilitation， the evaluation index system of government service is constructed from four dimensions： demand identification， service function， service capability and service efficiency， in order to support the improvement and optimization of government service data.

關鍵詞：政務營商環(huán)境;政務服務優(yōu)化;指標體系構建

Key words： government business environment;optimizing government service;construction of index system

中圖分類號：F279.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）29-0016-03

0? 引言

營商環(huán)境優(yōu)化是以習近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟發(fā)展新方略，也是黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。2018年1月3日，李克強總理在國務院第196次常務會議上明確提出，要“抓緊建立營商環(huán)境評價機制，逐步在全國推行”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中，將營商環(huán)境分為市場環(huán)境、政務環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境四個大類。政務營商環(huán)境作為一類指標，指的是制約企業(yè)達到其最高生產(chǎn)率的政府服務能力及水平的總和。根據(jù)國家發(fā)展總體規(guī)劃，湖南省在“創(chuàng)新引領·開放崛起”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中明確提出了優(yōu)化“大環(huán)境”，創(chuàng)造開放崛起的良好軟環(huán)境;優(yōu)化營商環(huán)境，主要以創(chuàng)造寬松有序的投資環(huán)境、高效務實的政務環(huán)境、快捷便利的貿(mào)易環(huán)境，構建“親”、“清”新型政商關系，努力營造標準化、法治化、便利化的營商環(huán)境為目標。

對于營商環(huán)境的關注，國外研究營商環(huán)境起步較早，1979年世界經(jīng)濟論壇發(fā)布一期《全球競爭力報告》是最早構建面向全球經(jīng)濟體的營商環(huán)境評估體系，主要從制度、基礎設施、宏觀經(jīng)濟環(huán)境等方面來闡述;經(jīng)濟學人智庫（EIU）每五年也發(fā)布一次《營商環(huán)境排名》，是通過對82個國家的政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場機會、政府對自由市場及外國投資的政策、外貿(mào)和外匯管制、稅收、融資、勞動力市場和基礎設施等十大領域的研究，對各國營商環(huán)境的質(zhì)量、吸引度進行排名，此排名不僅基于國家的過去表現(xiàn)，而且基于經(jīng)濟學人智庫對國家營商環(huán)境未來五年的預測;世界銀行連續(xù)十五年對全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行評估，并發(fā)布年度《全球營商環(huán)境報告》。其他相關研究主要從營商環(huán)境組成（Duncan，1972）、營商外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境影響比較（Daft，1999）、營商環(huán)境各要素對其影響程度（Jroge Baton，2003）等方面進行研究。國內(nèi)相關研究起步較晚，以官方出臺制度或意見為主。2012年6月廣東省進行系統(tǒng)性理論研究和實踐，提出了“建設法治化國際化營商環(huán)境”;2014年底廣東佛山市探索建立了《佛山市營商環(huán)境指標體系》，成為國內(nèi)探索國際化法治化營商環(huán)境實踐先行者。國內(nèi)學者們主要從營商環(huán)境政務融資（蔣天虹，2004），信用保證（于文建、鄧蒂妮，2008）、實證研究（楊濤，2015）、體系框架（黃育容，2015）、考察對象（胡益，2018）、招商環(huán)境（宋林霖，2018）、指標報告（萬博新經(jīng)濟研究院，2018）和政務環(huán)境優(yōu)化及其指標構建（彭向剛、馬冉，2018）等方面著手。在評價指標的應用方面，一些地方嘗試構建運用營商環(huán)境評價指標，推進營商環(huán)境建設;沈陽市聘請第三方評估機構，采用世行評估體系，對本地部分典型企業(yè)和政府部門的深入調(diào)研，確定所處的位次，并對評估顯示差距較大的問題，開展專項整治。江蘇省參照世行標準制訂本地特色指標;廣東省工商行政管理局結(jié)合商事制度改革實際，圍繞省內(nèi)各地市開辦企業(yè)過程中的重點、難點環(huán)節(jié)和《廣東省商事登記條例》的貫徹落實情況，設計開辦企業(yè)便利度指標體系。總的來說，我國在營商環(huán)境優(yōu)化及其評價方面尚處于起步階段。

從現(xiàn)有研究文獻來看營商環(huán)境的評價維度主要從國際化、市場化、法治化、便利化展開;由于營商環(huán)境評價指數(shù)普適性較差，無地域性差異等，在一定程度上一些指數(shù)并沒有完全反映出地區(qū)營商環(huán)境的實際情況;在評價及其構建營商環(huán)境指標體系時，地區(qū)的實際情況、國情的特殊性和企業(yè)家的主觀性很少涉及。

良好的營商環(huán)境是吸引投資和加快企業(yè)發(fā)展的一個非常重要的基礎條件，伴隨共享經(jīng)濟的強勢崛起和開放型經(jīng)濟的發(fā)展壯大，傳統(tǒng)的政府規(guī)制和營商環(huán)境面臨新挑戰(zhàn)，迫切需要加以改革與優(yōu)化，以適應和服務于新時代中國經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。以服務為導向的新型政務營商環(huán)境，可以達成深化“放管服”改革的要求，實現(xiàn)構建新型政商關系的要求，體現(xiàn)降低企業(yè)制度性交易成本的訴求，提升政府服務能力的追求。在“創(chuàng)新引領，開放崛起”的戰(zhàn)略背景下，深入研究長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化及其評價，來提升長沙政務服務能力，增強長沙區(qū)域經(jīng)濟競爭力具有重要的現(xiàn)實意義。

1? 長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化內(nèi)容

在政務營商環(huán)境中政府的政務服務供給是政府基本職責，政務服務以企業(yè)需求為導向，以政府職能或法律規(guī)定為依據(jù)，以優(yōu)化營商資源配置為策略，要根據(jù)新時代企業(yè)需求不斷調(diào)整優(yōu)化。政務營商環(huán)境包含制約企業(yè)達到其最高生產(chǎn)率的政府服務能力及水平的總和，從中可以得出主要是政務服務能力和水平?？v觀國內(nèi)國際的政務服務優(yōu)化，都有一個整體的導向;新加坡以法治優(yōu)先，建立健全法律法規(guī)，并提供有力的保障;深圳以效率優(yōu)先，提出“時間就是金錢，效率就是生命”，著力打造高效的便利營商環(huán)境;天津以便利優(yōu)先從貿(mào)易自由、投資便利、金融服務完善、高端產(chǎn)業(yè)聚集、法制運行規(guī)范、監(jiān)管透明高效、輻射帶動效應明顯等著眼，探索投資便利和貿(mào)易便利的措施。湖南的戰(zhàn)略是“創(chuàng)新引領，開放崛起”，以此長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化的導向是以創(chuàng)新為先，不斷深化改革，加大開放力度，積極推動創(chuàng)新，因此長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)容應以此為導向，尋求突破口，助推長沙創(chuàng)新型城市建設。

優(yōu)化長沙政務營商環(huán)境，從提升政務服務效能著手，各參與主體是服務與被服務的關系，也是需求與被需求的關系;各主體都有社會經(jīng)濟生態(tài)的責任和義務，都以友好服務，高效務實的政務環(huán)境為目標。如圖1所示。

通過調(diào)研提煉，長沙政務服務環(huán)境中各參與主體的功能和責任以及構成要素都存在較大錯位;服務理念守舊，服務設施待完善，服務制度需規(guī)范和標準化，服務流程待理順，服務能力待提高，服務效能待提升。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，政務服務門好進，臉好看，事還是難辦，究其原因除了以上的問題外，還包括政務服務業(yè)務不精或明知道業(yè)務辦理過程中有痛點，卻視而不見或事不關己的態(tài)度，不及時完善改進，查漏補缺;另外計劃經(jīng)濟等一些歷史遺留問題也導致政務服務效能不高;以友好服務，高效務實的政務服務為目標，在解決以上問題的基礎上優(yōu)化長沙政務服務環(huán)境。

2? 長沙政務營商環(huán)境優(yōu)化

區(qū)域政務營商環(huán)境優(yōu)化，需從體現(xiàn)“放管服”改革的要求，新型政商關系渴求，降低企業(yè)制度性交易成本的追求，提升區(qū)域政府服務能力的要求，最終提高區(qū)域經(jīng)濟競爭力的訴求。

2.1 更新服務理念

更新服務理念是優(yōu)化政務服務的前提條件，政務營商環(huán)境優(yōu)化主要包括政務服務和政務公開，在服務中需改變過去的服務思路，要積極開放的去做好服務工作，理念不更新，思想不解放，政務服務優(yōu)化就缺乏前提條件，在服務過程中需做到不失位、不錯位、不越位。區(qū)域政府應當秉持“公開、公正、法治、誠信、便利、廉潔、擔當、平等”八大服務理念;以深化改革為抓手，以放管服為導向，構建“親”、“清”新型政商關系，努力營造標準化、法治化、便利化的營商環(huán)境為目標。在更新服務理念中還需踐行湖湘特有的“霸得蠻、耐得煩、吃得苦”的文化精髓，融入到政務服務當中，構建服務新型政府。

2.2 完善服務設施

完備的服務基礎設施是提高政務服務效率的物質(zhì)基礎，要加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”一體化平臺建設，加強與其他部門對接，推動平臺優(yōu)化升級，統(tǒng)一政務服務事項，推進政務服務標準化、智能化、便民化，讓平臺建設成果為企業(yè)提供更多便利、為科學決策提供支撐。另外需積極拓展和整合政務大廳的業(yè)務，一站式服務，讓企業(yè)少走路，不走彎路，提高辦事效率，其他配套設施設備也需要建設和完善，做到責任細化，服務便利化、精準化。

2.3 優(yōu)化服務制度

優(yōu)化服務制度是推動政務服務環(huán)境優(yōu)化的必要途徑，在優(yōu)化服務制度過程中，如何激活企業(yè)的活力，也要滿足政府公共利益的最大化，最終達成雙贏，是優(yōu)化服務制度的難點和痛點，只有共同承擔相應的責任，用發(fā)展去解決問題，去改革去優(yōu)化制度，做到“法無禁止即可為，法無授權不可為”，不斷優(yōu)化完善制度，按制度辦事。

2.4 改進服務流程

改進政務服務流程是落實政務營商環(huán)境優(yōu)化的主要手段，要公開業(yè)務服務流程，且把業(yè)務流程中的痛點摘除，提高服務精確度和便利度，最終提高服務效能。

2.5 提高風險防控

提高風險防控是優(yōu)化政務營商環(huán)境的內(nèi)在要求，當前信用制度建設較快，信用逐漸恢復，但也存在系統(tǒng)風險，需抓好督查評估，對各級各有關部門的規(guī)劃實施、政策落實和項目建設情況開展督促檢查，及時解決存在的問題，各有關部門加強分工協(xié)作，對照規(guī)劃目標和任務，研究制定和細化措施，并抓緊實施。

2.6 大力推進“放管服”

大力推進“放管服”是優(yōu)化政務營商環(huán)境的動力，持續(xù)推進“放管服”改革，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。要聚焦信息共享、權力“瘦身”等重點難點問題，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

3? 長沙政務營商環(huán)境評價指標體系構建

政務服務環(huán)境作為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和強競爭力的重要保障，對其評價意義重大;與國際上成熟的評價體系相比較，我國明顯滯后，結(jié)合我國實際情況，“以放管服”為導向，迫切需要構建新型政務服務環(huán)境評價指標體系來優(yōu)化提質(zhì)政務營商環(huán)境，這是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，也是中國改革發(fā)展的內(nèi)在邏輯，更是適應人類命運共同體的戰(zhàn)略選擇。

從上面分析中可以得出：可從政商需求識別、政務服務職能履行、政務服務供給力和政務服務供給能效四個測量維度來構建長沙政務營商環(huán)境評價指標體系。這四個維度是上述政務營商環(huán)境優(yōu)化目標的提煉整合，有效并實質(zhì)性評價政務服務環(huán)境的真實性水平。具體見表1。

4? 總結(jié)

伴隨經(jīng)濟的高增長放緩、改革的不斷深入和開放型經(jīng)濟壯大，傳統(tǒng)的政府管理規(guī)制很難適應新型經(jīng)濟的發(fā)展需要;加之區(qū)域經(jīng)濟競爭日益激烈，區(qū)域的營商環(huán)境正面臨新挑戰(zhàn)，迫切需要改革或優(yōu)化，以適應和服務于區(qū)域經(jīng)濟新時代發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。而作為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和有力競爭的重要保障，區(qū)域政務服務環(huán)境的優(yōu)化及其評價意義重大。區(qū)域政務服務環(huán)境的優(yōu)化及其評價應根據(jù)其區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的特有文化，現(xiàn)實基本條件為基礎，以“放管服”為導向，“以評促改”為手段，采取PDCA模式，以ECRS原則進行分析優(yōu)化，不斷改進區(qū)域政務營商環(huán)境，形成區(qū)域政務服務質(zhì)量提升環(huán)。通過對長沙政務營商環(huán)境的“地域性、功能定位、瓶頸因素、制度設計”等問題加以分析，提出其空間優(yōu)化的建議，并構建了其評價指標體系，為長沙政務服務環(huán)境改進工作提供參考，以達到政務環(huán)境質(zhì)量的循環(huán)提升。以強化政務公開、政務服務工作過程，提升政務服務效能，營造良好營商環(huán)境，促進長沙區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。另外，在指標體系的建構時，只考慮當前的研究情況，為了對政務服務環(huán)境進行有效實時的評估，下一步在調(diào)研采集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)或得出結(jié)論時，可以根據(jù)實際情況調(diào)整完善指標體系和參數(shù)。

參考文獻：

[1]世界銀行集團.2014營商環(huán)境報告[M].世界銀行和國際金融公司聯(lián)合出版，2014-06-01.

[2]石楠，崔巖.營商環(huán)境指標體系文獻綜述[J].中國市場監(jiān)管研究，2019-01.

[3]彭向剛，馬冉.政務營商環(huán)境優(yōu)化及其評價指標體系構建[J].學術研究，2018-11.

[4]李清池.營商環(huán)境評價指標構建與運用研究[J].中國行政管理改革，2018-09.

[5]楊濤.營商環(huán)境評價指標體系構建研究[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2015-11.