關(guān)于海事主管部門(mén)強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠途徑分析

張曉雷 章榮軍 劉淑軍

摘 ?要：本文將海事主管部門(mén)強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠分為不涉外和涉外兩類(lèi)，對(duì)兩類(lèi)清污費(fèi)用索賠途徑的法律依據(jù)進(jìn)行了梳理和分析，提出了行政強(qiáng)制執(zhí)行和民事訴訟兩類(lèi)索賠途徑，并進(jìn)行了利弊分析，提出了有關(guān)司法建議。

關(guān)鍵詞：海事主管部門(mén);清污費(fèi)用索賠;行政強(qiáng)制執(zhí)行;民事訴訟

由海事主管部門(mén)強(qiáng)制進(jìn)行清污的作業(yè)費(fèi)用（以下簡(jiǎn)稱“清污費(fèi)用”）應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式進(jìn)行索賠，還是通過(guò)民事訴訟的方式進(jìn)行索賠，實(shí)踐中有不同看法。筆者認(rèn)為，具有涉外因素的燃油泄露造成的污染，應(yīng)直接提起民事訴訟;不具有涉外因素的燃油泄漏造成的污染，應(yīng)通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行，即通過(guò)行政訴訟程序解決。

1 《行政強(qiáng)制法》施行前，清污費(fèi)用索賠的法律依據(jù)與途徑

2005年《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第一百四十五條規(guī)定：“國(guó)家海事行政主管部門(mén)或其他企事業(yè)單位為防止或減輕油污損害而支出的費(fèi)用，包括清污費(fèi)用，可直接向油污責(zé)任人提起訴訟?！苯陙?lái)（2012年以前）的重大船舶污染案件中，如“宙斯”輪等案法院均支持海事主管部門(mén)通過(guò)民事訴訟方式向肇事船方索賠船艇、人員、設(shè)備、物資等國(guó)家應(yīng)急力量的強(qiáng)制清污費(fèi)用。

2 《行政強(qiáng)制法》施行后，不具有涉外因素的清污費(fèi)用的索賠依據(jù)與途徑

2011年6月30日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，自2012年1月1日起施行。海事主管部門(mén)無(wú)論是自行清污還是委托第三人清污，均屬于《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定的代履行行政強(qiáng)制措施，并且在特定情況下，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十二條的規(guī)定，海事部門(mén)可以立即采取代履行措施。

根據(jù)最高人民法院行政強(qiáng)制法研究小組的意見(jiàn)，代履行結(jié)束以后，行政機(jī)關(guān)可以做出行政決定，要求當(dāng)事人支付相應(yīng)費(fèi)用。當(dāng)事人拒不履行繳費(fèi)義務(wù)又不對(duì)支付代履行費(fèi)的行政決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)此，強(qiáng)制清污行動(dòng)結(jié)束以后，海事主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)作出行政決定，要求肇事船方支付相應(yīng)費(fèi)用或提供擔(dān)保，肇事船方拒不按照海事主管部門(mén)的決定支付強(qiáng)制清污費(fèi)用又不對(duì)該行政決定申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的，海事主管部門(mén)有權(quán)要求擔(dān)保人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

但具體司法實(shí)踐中，鑒于沒(méi)有賦予海事行政部門(mén)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條、第五十三條的規(guī)定，海事主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十四條以及最高人民法院《關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第八十五條的規(guī)定，海事行政主管部門(mén)可以向其所在地有管轄權(quán)的海事法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。海事法院可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十七條以及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百五十五條的規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，而不能夠進(jìn)行民事訴訟進(jìn)行索賠。

上述觀點(diǎn)也被審判實(shí)踐所證實(shí)，最新的案例是湖北省高級(jí)人民法院關(guān)于“上海某海上應(yīng)急服務(wù)有限公司與平潭某船務(wù)有限公司、中國(guó)某保險(xiǎn)公司海事海商糾紛”的裁決（[2018]鄂民終664號(hào)）。湖北省高級(jí)人民法院認(rèn)為“海事局根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條、五十二條的規(guī)定，指派海上應(yīng)急服務(wù)公司對(duì)油污進(jìn)行監(jiān)防清除的行為，符合行政強(qiáng)制行為中委托第三人代履行的情形。海上應(yīng)急服務(wù)公司接受行政委托開(kāi)展油污清除防控過(guò)程中，始終未與恒鼎公司進(jìn)行過(guò)磋商，亦未就油污清除事宜簽訂過(guò)合同，雙方之間并不形成平等主體之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。故缺乏提起民事訴訟的事實(shí)和法律”。

3 《行政強(qiáng)制法》施行后，具有涉外因素的清污費(fèi)用的索賠途徑與依據(jù)

第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議決定，中華人民共和國(guó)加入《維也納條約法公約》。而《維也納條約法公約》第二十六條規(guī)定“條約必須遵守。凡有效之條約對(duì)其各當(dāng)事國(guó)有拘束力，須由各該國(guó)善意履行”，同時(shí)第二十七條規(guī)定“一當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”。

根據(jù)我國(guó)參加的《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》第一條“定義”第二“‘人員系指任何個(gè)人或合伙人或任何公共或私人機(jī)構(gòu)，無(wú)論是否系法人，包括國(guó)家或其任何構(gòu)成部分”，可知“污染事故發(fā)生后任何人員采取的防止或盡量減少污染損害的任何合理措施”，包括海事主管部門(mén)采取的強(qiáng)制清污措施產(chǎn)生的索賠權(quán)，均可以根據(jù)《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》的規(guī)定進(jìn)行民事索賠。

根據(jù)目前我國(guó)法律適用的規(guī)定，不具有涉外因素的案件，是不適用國(guó)際公約的。這也被最高人民法院關(guān)于印發(fā)《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第一百四十七條“我國(guó)加入的《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（以下簡(jiǎn)稱1992年油污公約）適用于具有涉外因素的締約國(guó)船舶油污損害賠償糾紛，包括航行于國(guó)際航線的我國(guó)船舶在我國(guó)海域造成的油污損害賠償糾紛。非航行于國(guó)際航線的我國(guó)船舶在我國(guó)海域造成的油污損害賠償糾紛不適用該公約的規(guī)定”的法律適用精神所確認(rèn)。

4 清污費(fèi)用行政強(qiáng)制執(zhí)行和民事訴訟的利弊分析

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》采取的索賠，燃油泄漏方承擔(dān)的是行政責(zé)任，根據(jù)《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》采取的索賠，燃油泄漏方承擔(dān)的是民事責(zé)任。而根據(jù)《民法總則》第一百八十七條“第一百八十七條 民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任;民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任”以及《侵權(quán)責(zé)任法》第四條第二款“因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任、刑事責(zé)任，侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，先承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”的規(guī)定，民事賠償優(yōu)先，這必然對(duì)行政強(qiáng)制清污造成巨大影響，也是不利于海洋環(huán)境污染的有效預(yù)防的。

我國(guó)制定的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第五十三條規(guī)定“發(fā)生船舶油污事故，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償”，也就是說(shuō)，有多個(gè)債權(quán)人索賠油污損害賠償?shù)脑?，?qiáng)制清污的費(fèi)用優(yōu)先于其他油污損害債權(quán)人。當(dāng)然這與最高人民法院關(guān)于印發(fā)《第二次涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第一百五十一條“在船舶油污損害賠償糾紛中，權(quán)利人就清污費(fèi)用的請(qǐng)求與其他污染損害賠償?shù)恼?qǐng)求按照法院所確定的債權(quán)數(shù)額比例受償”的規(guī)定相悖。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的規(guī)定，主要原因?yàn)橐皇恰斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》是由國(guó)務(wù)院根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》制定的，且海洋環(huán)境污染防治屬于《憲法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)。符合《立法法》第六十五條關(guān)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定;二是《第二次涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》屬于最高人民法院發(fā)布的審判文件，并不是正式的司法解釋。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第四條“民事裁判文書(shū)應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，可以直接引用”規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《防治船舶污染海洋管理?xiàng)l例》第五十三條的規(guī)定。

因此，當(dāng)前在海洋環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，筆者建議通過(guò)調(diào)整立法思路或者通過(guò)最高人民法院發(fā)布司法解釋等形式，賦予事主管部門(mén)及其委托代履行的第三方有權(quán)選擇通過(guò)民事訴訟的方式主張權(quán)益，以維護(hù)提供清污作業(yè)方的主體的合法權(quán)益。