“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度的剖析及其重構(gòu)探討

李義勇

摘 要：文章主要針對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度的剖析及其重構(gòu)進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)公用事業(yè)“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度實(shí)際情況，結(jié)合ABO重構(gòu)方面進(jìn)行深入了解與探索，進(jìn)而促進(jìn)“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng);經(jīng)營(yíng)模式;出資人代表

我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)常使用三級(jí)制經(jīng)營(yíng)模式，也就是國(guó)資委等部門(mén)根據(jù)自身具有的出資人義務(wù)，通過(guò)相應(yīng)的方式直接對(duì)國(guó)有公益企業(yè)進(jìn)行管理，并在兩者之間創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，以此代表國(guó)有資產(chǎn)人，對(duì)相應(yīng)企業(yè)行使各種股東權(quán)利。而在客觀因素影響下，這種模式實(shí)際應(yīng)用中存在一定問(wèn)題，使得國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率較小，所以需要重塑?chē)?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。

一、三級(jí)制經(jīng)營(yíng)模式中存在的不足

（一）國(guó)資監(jiān)管部門(mén)出資人缺乏明確性

想要?jiǎng)?chuàng)建企業(yè)制度就需要確保國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)之間具有良好的約束與分離，也就是創(chuàng)建國(guó)家所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)機(jī)制。因此創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的目的就是確保國(guó)有資產(chǎn)出資主體具有較強(qiáng)“人格化”特征?，F(xiàn)階段，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)不僅是出資方，也是監(jiān)管方，這在理論上存在一定矛盾，需要利用科學(xué)方法將兩者職能進(jìn)行分離。其中較為常見(jiàn)的方法就是國(guó)資監(jiān)管部門(mén)僅扮演“出資人”角色。另外，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中也明確指出，地方人民政府與國(guó)務(wù)院應(yīng)代表國(guó)家針對(duì)出資企業(yè)履行相應(yīng)的職責(zé)，而在制度實(shí)際設(shè)計(jì)期間，又讓國(guó)資委等部門(mén)扮演出資人代表角色。這時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題就是國(guó)資委作為“干凈的出資人”是否具有科學(xué)性與合理性。

（二）國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部門(mén)缺乏獨(dú)立性

在國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式中，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部門(mén)有著極為重要的作用與地位。也就是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部門(mén)工作的科學(xué)性與合理性，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式效率有著直接影響，同時(shí)想要確保國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行就需要其具有較強(qiáng)獨(dú)立性。而我國(guó)《國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法》中指出，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)與公司是較為重要的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部門(mén)。但結(jié)合《國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法》中國(guó)資委對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司具有享有權(quán)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部門(mén)缺少獨(dú)立性。

（三）ABO模式中存在的不足

所謂的公益事業(yè)ABO模式就是授權(quán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，其主要是由政府部門(mén)為項(xiàng)目主體，派遣企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的公益項(xiàng)目管理服務(wù)型工作，與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有較強(qiáng)相似性，也就是政府根據(jù)實(shí)際需求支付各種管理服務(wù)費(fèi)用。在ABO模式實(shí)踐應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)，這種模式在企業(yè)不屬于項(xiàng)目主體因素影響下，不可進(jìn)行項(xiàng)目融資處理，使得公益性項(xiàng)目投資問(wèn)題得不到良好的解決。

二、“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度的重構(gòu)

（一）創(chuàng)建委托代理模式

政府有關(guān)部門(mén)在委派企業(yè)進(jìn)行公益性項(xiàng)目（ABO事業(yè)相關(guān)項(xiàng)目）建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要政府授權(quán)企業(yè)承擔(dān)其自身的主業(yè)職責(zé)，根據(jù)授權(quán)針對(duì)市場(chǎng)主體資源進(jìn)行優(yōu)化與整合，為相應(yīng)項(xiàng)目提供較為完善的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及投資性服務(wù)。同時(shí)政府需要承擔(dān)績(jī)效考核、制定規(guī)則等義務(wù)，并為企業(yè)支付相應(yīng)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，進(jìn)而符合全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)資金需求。這就是委托代理模式。在這種模式作用下，政府在進(jìn)行國(guó)有資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)時(shí)就有了公益性項(xiàng)目投資權(quán)利。如當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)授權(quán)ABO 模式進(jìn)入環(huán)衛(wèi)事業(yè)領(lǐng)域，政府委派企業(yè)進(jìn)行公益性建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，具有完善的授權(quán)完成項(xiàng)目支付條件，這可有效防止政府注資與補(bǔ)貼中出現(xiàn)各種問(wèn)題，進(jìn)而確保“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度的完善。

（二）明確出資人代表

國(guó)有資產(chǎn)出資人職能具有較強(qiáng)綜合性，屬于一種職能集合體。所以需要將出資人管理職能與經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行隔離，為政企分離創(chuàng)建良好條件，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率的提升。以我國(guó)城市大型市政交通方面為例進(jìn)行分析，在行使經(jīng)營(yíng)職能權(quán)利時(shí)，需要政府針對(duì)相應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)，這時(shí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)才可行使自身的管理職能。其中管理職能主要可分為三種類(lèi)型：

首先，投資決策，其需要以政府部門(mén)制定的市政交通預(yù)算編制為核心;其次，投資的實(shí)際落實(shí);最后，針對(duì)投資的落實(shí)情況與國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益等進(jìn)行監(jiān)督與管理。在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)投資預(yù)算編制、投資執(zhí)行以及投資監(jiān)管等工作期間，都需要政府部門(mén)發(fā)揮出資人的所有職能。這也有效體現(xiàn)出出資人職能屬于基礎(chǔ)與核心，而投資執(zhí)行、監(jiān)督以及預(yù)算編制等都應(yīng)圍繞基礎(chǔ)進(jìn)行工作。所以雖然財(cái)政部門(mén)執(zhí)行了投資行為、收獲了資本收益、制定了預(yù)算編制，但是也僅僅執(zhí)行了部分出資人職能，而剩余部分的職能則受到自身缺少相應(yīng)能力與條件等因素影響無(wú)法全面發(fā)揮，這時(shí)就需要其它部門(mén)的協(xié)助，特別是需要國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的幫助。這也有效證明了財(cái)政部門(mén)不能成為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表。

（三）創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)

創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可確保政府利用授權(quán)方法讓國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使用國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)在通過(guò)市場(chǎng)化方法，運(yùn)用商業(yè)信托等模式將國(guó)有資產(chǎn)交予下級(jí)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)處理。其中被投資企業(yè)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間行政法律關(guān)系不再有著較強(qiáng)的公法性特征，而是轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性法律特征。這就可使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的公權(quán)力屬性逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)對(duì)接與承載的主體。在這一載體作用下，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)會(huì)完全融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，使得國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合中存在的問(wèn)題得到良好解決。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，受到客觀因素影響，我國(guó)公用事業(yè)中的“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度存在一定問(wèn)題，如ABO事業(yè)方面為有效完善這一制度，應(yīng)積極明確國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、明確出資人代表等方法，確?！皣?guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”制度不斷完善，為國(guó)有資產(chǎn)收益的提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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