加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記　為生態(tài)文明建設(shè)夯實產(chǎn)權(quán)根基

自然資源部自然資源確權(quán)登記局

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，明確提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。建立和實施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，是中央生態(tài)文明體制改革的重要決策部署，是自然資源管理的基礎(chǔ)工作，貫穿于生態(tài)文明建設(shè)的全過程，對構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、滿足人民群眾生態(tài)需要、落實新發(fā)展理念具有重要支撐作用。

目的意義：落實中央生態(tài)文明建設(shè)的重要決策部署

2013年11月9日，習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確指出，我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。

2014年3月14日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，習(xí)近平總書記又指出，湖泊濕地被濫占的一個重要原因是產(chǎn)權(quán)不到位、管理者不到位，到底是中央部門直接行使所有權(quán)人職責(zé)，還是授權(quán)地方的某一級政府行使所有權(quán)人職責(zé)？所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)是什么關(guān)系？產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，保護就會落空。

2016年，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會議上，習(xí)近平總書記明確提出，要堅持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進行確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

神農(nóng)架國家公園大九湖風(fēng)光

習(xí)近平總書記的這些重要講話和指示，為開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記指明了方向。面對全新的工作，國內(nèi)外沒有可資借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗，如何具體落實需要實踐探索、統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進。2016年以來，按照中央改革要求，原國土資源部在全國部署了試點，探索出了一套行之有效的確權(quán)登記工作體系，驗證了自然資源確權(quán)登記的現(xiàn)實可操作性。更重要的是，在試點中發(fā)現(xiàn)了一些問題，比如，自然資源類型和劃分存在重復(fù)重疊;林地、耕地存在重復(fù)統(tǒng)計和權(quán)利交叉;登記范圍和登記單元確定存在差異;登記管轄和權(quán)利主體存在不確定性等。隨著生態(tài)文明體制改革的深入推進，特別是機構(gòu)改革逐步到位，試點中發(fā)現(xiàn)的這些重大問題，以及原來不具備條件、未作規(guī)定的登記管轄和所有權(quán)主體等內(nèi)容亟須在《辦法》 中作出回應(yīng)、予以明確。

今年4月與6月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》 《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，要求“加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”“清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體”。

根據(jù)黨中央、國務(wù)院對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的新部署、新要求，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，今年7月，自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》附《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》，這標(biāo)志著我國開始全面實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。

目標(biāo)任務(wù)：摸清產(chǎn)權(quán)家底、維護權(quán)益、夯實監(jiān)管、化解糾紛

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步劃清 “邊界”，有利于解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴格保護，保障國家生態(tài)安全和資源安全。

—加強自然資源產(chǎn)權(quán)保護，維護所有者權(quán)益。長期以來，國家自然資源所有權(quán)不登記，自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清，“公地悲劇”問題時有發(fā)生。有的地方通過圍湖造田、毀林開荒、隨意建設(shè)等方式不斷侵占、破壞自然資源，造成自然資源資產(chǎn)流失。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰全民所有和集體所有之間的權(quán)利邊界和權(quán)利內(nèi)容，既能防止對國有自然資源的蠶食，又能避免對集體自然資源的侵害。

—明晰權(quán)責(zé)主體，夯實監(jiān)管責(zé)任。開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，就是要清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和代表行使主體，明確中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然資源所有權(quán)的范圍邊界，劃清自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記一起，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人和使用權(quán)人，明確誰所有、誰管理、誰擔(dān)責(zé)，防止為追求經(jīng)濟利益，違規(guī)審批和開發(fā)利用自然資源，切實保護自然資源所有權(quán)人權(quán)益，壓實生態(tài)保護責(zé)任。

—摸清自然資源產(chǎn)權(quán)家底，支撐生態(tài)文明體制改革。自然資源分散管理時期，由于林地與草地、林地與耕地、水流與濕地等資源分類標(biāo)準(zhǔn)不一、管理交叉，導(dǎo)致各類自然資源家底不清、產(chǎn)權(quán)不明。通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，解決產(chǎn)權(quán)不明的問題，建立涵蓋自然狀況、權(quán)屬狀況和公共管制要求等內(nèi)容的自然資源登記系統(tǒng)，能夠為生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)改革提供數(shù)據(jù)支撐和產(chǎn)權(quán)保障。

—化解權(quán)利交叉重疊，維護群眾的合法權(quán)益。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在同一信息平臺上實現(xiàn)權(quán)利關(guān)聯(lián)疊加，既顯化自然資源登記范圍內(nèi)各類不動產(chǎn)權(quán)利狀況，又準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)利交叉重疊的類型、數(shù)量、范圍，能夠為今后有效解決“一地兩證”等權(quán)利交叉重疊問題提供依據(jù)，為保護權(quán)利人合法權(quán)益奠定基礎(chǔ)。

工作思路：全面鋪開、分階段推進

從2019年起，計劃利用5年時間，首先對國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地，以及江河湖泊、生態(tài)功能重要的濕地和草原、重點國有林區(qū)等具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間和全民所有單項自然資源開展統(tǒng)一確權(quán)登記，再逐步實現(xiàn)對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等全部國土空間內(nèi)的自然資源登記全覆蓋，為落實中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署，履行好自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供基礎(chǔ)支撐。

—建立自然資源登記“一個簿”，銜接自然資源管理上下游。自然資源確權(quán)登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業(yè)務(wù)承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記充分利用自然資源調(diào)查測繪、開發(fā)利用及權(quán)利配置結(jié)果，再通過確權(quán)登記，予以確認公示;另一方面，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源權(quán)屬狀況和自然狀況，為所有者權(quán)益保護和行使，實施自然資源有償使用和生態(tài)補償制度等提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

—形成自然資源產(chǎn)權(quán)“一張圖”，支撐“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行。通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)邊界，全面摸清各類自然資源的空間范圍、面積、質(zhì)量和數(shù)量，關(guān)聯(lián)體現(xiàn)自然資源用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制等監(jiān)管要求，形成自然資源產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”，在物權(quán)登記不重不漏的前提下，實現(xiàn)全部國土空間內(nèi)自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間登記的全覆蓋，更好地服務(wù)自然資源管理需要和“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行。

—構(gòu)建自然資源信息“一張網(wǎng)”，提升生態(tài)保護監(jiān)管和公共服務(wù)能力。自然資源信息不對稱是自然資源監(jiān)管難的一個重要原因。通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立自然資源統(tǒng)一登記信息“一張網(wǎng)”，實行全國四級登記機構(gòu)自然資源登記信息統(tǒng)一管理、實時共享，實現(xiàn)與水利、林草、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門信息互通，與不動產(chǎn)登記、公共管制信息互聯(lián)，向相關(guān)部門及時共享自然資源權(quán)屬動態(tài)變化信息，有效提高自然資源監(jiān)督管理的效能。

同時，自然資源部還將探索將自然資源確權(quán)登記成果以可視化、立體展示的方式向社會公示公開，宣傳產(chǎn)權(quán)保護意義、生態(tài)保護理念和管制要求，強化公眾監(jiān)督，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。