堅(jiān)持社會(huì)救助　兜底民生保障

劉喜堂

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，必須把困難群眾的衣食冷暖放在心上，必須從制度上兜住民生保障的底線，確保每一個(gè)公民都能免除生存之虞。黨的十八大以來，我國構(gòu)建了較為完善的社會(huì)救助制度體系，從基本生活、基本醫(yī)療、基本住房、基本教育、就業(yè)保障和急難救助等方面為陷入困境的公民提供幫助，使困難群眾求助有門、受助及時(shí)，從而推進(jìn)了底線公平，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，成為社會(huì)建設(shè)以及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)性制度安排。

陜西省西安市碑林區(qū)張家村街道工作人員為困難群眾辦理社會(huì)救助。

社會(huì)救助是最后一道社會(huì)安全網(wǎng)

當(dāng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用時(shí)，競(jìng)爭就成為社會(huì)分配遵循的重要法則。在市場(chǎng)競(jìng)爭中，總會(huì)有一部分社會(huì)成員因能力、身體、機(jī)會(huì)等個(gè)人原因或社會(huì)原因，處于競(jìng)爭的劣勢(shì)，甚至成為競(jìng)爭的失敗者。對(duì)這部分社會(huì)成員，就需要國家通過財(cái)政調(diào)節(jié)（二次分配）的辦法，保障其基本生活，為他們?cè)俅稳谌肷鐣?huì)、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展提供基礎(chǔ)。財(cái)政調(diào)節(jié)最主要的手段之一就是建立社會(huì)救助制度。社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)保障的最低目標(biāo)，維護(hù)的是社會(huì)成員最基本的生存權(quán)利，是社會(huì)成員賴以生活的最后一道防線，因此又被稱為最后一道社會(huì)安全網(wǎng)。

改革開放以來，隨著中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，市場(chǎng)在資源配置中的作用越來越突出，下崗、失業(yè)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的常態(tài)，使得需要國家救助的社會(huì)成員越來越多。過去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家救助的對(duì)象主要是鰥寡孤獨(dú)以及未納入體制的社會(huì)邊緣人群。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，部分或者完全喪失勞動(dòng)能力的殘疾人、未成年人、老年人、重病人，以及暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)就業(yè)的成年人，都有可能陷入生活困境，同樣需要國家及時(shí)提供幫助。我國的社會(huì)救助制度正是伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善逐步發(fā)展起來的。從1993年上海試行最低生活保障制度，到1997年城市居民最低生活保障制度全面建立;從2003年開展農(nóng)村醫(yī)療救助試點(diǎn)，到2007年農(nóng)村低保制度全面鋪開;從2005年實(shí)施城市醫(yī)療救助、2007年開展低收入家庭住房保障，到2014年全面建立臨時(shí)救助制度，我國的社會(huì)救助制度體系日益完善，并于2014年以國務(wù)院頒布施行《社會(huì)救助暫行辦法》的形式得到完整展現(xiàn)。

在《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)范下，我國基本建立了以最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系。2013年至2018年，僅中央財(cái)政累計(jì)投入的基本生活救助資金就達(dá)8400多億元，每年有近5000萬困難群眾得到經(jīng)常性生活救助，1000多萬人次得到臨時(shí)性生活救助。中央部署堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，農(nóng)村低保等社會(huì)救助制度發(fā)揮了重要的兜底保障作用，1813萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)，動(dòng)態(tài)保持所有縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，成為脫貧攻堅(jiān)的最后手段和兜底保障。

社會(huì)救助面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這為我國社會(huì)救助制度發(fā)展提出了新要求。但是，當(dāng)前的社會(huì)救助資源供給分散，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，一些救助制度發(fā)展不充分，難以滿足困難群眾多樣化、多層次、專業(yè)化的救助需求，仍然存在不少突出困難和問題需要解決。

救助管理多元分散。民政部門負(fù)責(zé)保障困難群眾的基本生活，教育部門負(fù)責(zé)教育救助，住房保障部門負(fù)責(zé)住房救助，醫(yī)療保障部門負(fù)責(zé)醫(yī)療救助，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)受災(zāi)人員救助，人力資源保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)救助，社會(huì)力量參與各自為政。對(duì)象認(rèn)定不統(tǒng)一，救助標(biāo)準(zhǔn)各自定，救助信息難共享，救助資源不統(tǒng)籌，雖然建立了部門協(xié)調(diào)機(jī)制，但仍難形成救助合力。

救助能力差異明顯。中西部地區(qū)開展社會(huì)救助，主要依靠上級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)無力配套救助資金，東部地區(qū)則主要依托自身財(cái)力，由此導(dǎo)致社會(huì)救助水平存在著明顯的地區(qū)差異。全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為年人均4833元，22個(gè)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為4215元，全國深度貧困縣平均標(biāo)準(zhǔn)為3812元，“三區(qū)三州”所在縣平均標(biāo)準(zhǔn)僅為3706元。

救助內(nèi)容簡略單一。目前，社會(huì)救助主要通過物質(zhì)幫助滿足困難群眾對(duì)“物”的需求。進(jìn)入新時(shí)代，困難群眾的救助需求必然從解決溫飽的物質(zhì)救助型向教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、心理等多方面延伸，特別是對(duì)服務(wù)的需求將會(huì)越來越旺盛。但社會(huì)救助還難以提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等方面的專業(yè)服務(wù)。

救助經(jīng)辦參差不齊。社會(huì)救助的經(jīng)辦服務(wù)主要在鄉(xiāng)、村兩級(jí)，同時(shí)這也是基層社會(huì)治理的重要場(chǎng)域。由于人手少、經(jīng)費(fèi)缺、核查能力弱，鄉(xiāng)村兩級(jí)在經(jīng)辦社會(huì)救助工作時(shí)，存在著突出的短板和不足。例如，不能及時(shí)辦理困難群眾的救助請(qǐng)求，入戶調(diào)查不夠及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，一些地方存在著管理不規(guī)范的現(xiàn)象等。這些都制約了社會(huì)救助更好發(fā)揮兜底民生保障政策效能。

創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代社會(huì)救助制度

堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，切實(shí)兜住民生保障底線，保證困難群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，是新時(shí)代民生保障的必然要求。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，必須按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度，進(jìn)一步編密織牢基本民生保障安全網(wǎng)。

聚焦脫貧攻堅(jiān)，堅(jiān)持做好社會(huì)救助兜底保障。完善農(nóng)村低保制度，健全低保對(duì)象認(rèn)定方法，將完全喪失勞動(dòng)能力及部分喪失勞動(dòng)能力，且無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人口，全部納入低保范圍。加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)、鄉(xiāng)村振興的有效銜接，科學(xué)制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，研究解決收入水平略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)但缺少政策支持的問題。全面落實(shí)特困人員救助供養(yǎng)制度，完善臨時(shí)救助制度，筑牢社會(huì)救助最后一道防線，有效解決農(nóng)村貧困人口遇到的突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難。積極開展對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困人口的救助，使社會(huì)救助成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后農(nóng)村困難群眾兜底生活保障的制度性安排。

聚焦特殊群體，堅(jiān)持推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)救助綜合改革，根據(jù)特困人員、低保家庭、低收入家庭、支出型貧困家庭等不同群體的救助需求，統(tǒng)籌整合社會(huì)救助資源，提供多元化、針對(duì)性、專業(yè)化社會(huì)救助。強(qiáng)化省級(jí)在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定上的統(tǒng)籌作用，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾公平公正獲得低保、特困、臨時(shí)救助及其他方面的社會(huì)救助。健全完善縣級(jí)困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門救助資源，加強(qiáng)部門協(xié)同配合，形成民政一門受理、部門協(xié)同辦理、資源信息共享的綜合救助格局。

聚焦群眾關(guān)切，堅(jiān)持創(chuàng)新社會(huì)救助內(nèi)容和方式。在加強(qiáng)生活保障的同時(shí)，注重救助對(duì)象的能力提升、社會(huì)融入和心理疏導(dǎo)，支持引導(dǎo)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者提供專業(yè)服務(wù)。進(jìn)一步完善低保、特困、臨時(shí)救助等社會(huì)救助制度，實(shí)行分層分類救助。積極推行政府購買社會(huì)救助服務(wù)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置服務(wù)資源，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)救助，提高服務(wù)效率和群眾滿意度，著力解決基層救助服務(wù)能力薄弱問題。加強(qiáng)政府救助與社會(huì)力量參與有效銜接，實(shí)現(xiàn)政社互補(bǔ)、高效便捷、信息共享，滿足困難群眾特殊需求。