遼寧省灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水受水價及其相關(guān)因素分析

劉朝輝

(遼寧省水利水電勘測設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，遼寧 沈陽 110006)

水資源短缺及其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成的影響正在引起全世界越來越多的關(guān)注[1]。在應(yīng)對日益嚴(yán)重的水資源壓力的各種政策中，定價機(jī)制一直受到高度重視[2]。作為人口最多的國家，中國對水和糧食的需求迅速增長，中國在許多方面的資源狀況也側(cè)面地反映了全球自然資源的狀況[3- 4]。中國北方大部分地區(qū)水資源稀缺，缺水對其農(nóng)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了越來越大的制約因素[5]?，F(xiàn)階段實施定價機(jī)制已成為政府關(guān)注的重要議題。

在過去的二十年中，中國北方的農(nóng)業(yè)發(fā)展非常顯著，對國家糧食供給做出了巨大貢獻(xiàn)[6]。目前，全國60%以上的小麥和40%的玉米都產(chǎn)自北方地區(qū)[7]。雖然該地區(qū)的大米產(chǎn)量僅占全國總產(chǎn)量的7%，但該地區(qū)大米口味良好使其需求量增加，從而市場價格也較高。

受大陸季風(fēng)氣候的影響，中國北方的降水普遍較低，并且集中在一年中7—8月。降雨通常不足以滿足整個生長期或部分作物的用水需求。灌溉對于獲得高產(chǎn)糧食是至關(guān)重要的。鑒于灌溉這一重要作用，多年來我國灌溉區(qū)域不斷擴(kuò)大。但是，中國北方的水資源是短缺的，許多地區(qū)平均水資源占有率低于人均500m3[8]。隨著農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市對水資源的需求不斷增長，水資源過度開發(fā)，許多河流干涸，地下水位急劇下降。大量工業(yè)及農(nóng)業(yè)污水的排放，使非點源污染和環(huán)境惡化更加復(fù)雜。目前，北方地區(qū)的水利用率(年度取水量與可再生水資源的比例)過高，與通常建議的30%～40%的水臨界閾值相比，海河流域的比例已達(dá)到100%[9]。

基于以上水資源狀況，本文的研究內(nèi)容如下：以遼寧省選定的三個灌區(qū)(八一灌區(qū)、渾南灌區(qū)、遼陽灌區(qū))為研究區(qū)，闡述了水管理部門因增加灌溉費(fèi)用而獲得的收益和損失，并主要分析了以下兩個核心問題，即水價上漲能否節(jié)約用水？什么樣的措施才能提高灌溉效率？

1 灌溉效率和灌溉成本構(gòu)成

1.1 灌溉效率和節(jié)水潛力

用水效率低下是灌溉系統(tǒng)的普遍現(xiàn)象，灌溉網(wǎng)絡(luò)漏水是效率低下的主要原因之一。據(jù)估計，在遼寧各地區(qū)，超過一半的水因渠道系統(tǒng)的滲漏而損失[10]。到達(dá)田地的水中，浪費(fèi)也很大。噴灌和滴灌的應(yīng)用幾乎可以忽略不計。對灌溉區(qū)域的調(diào)查表明，效率更高而費(fèi)用較低的節(jié)水方法，如渠道襯砌、軟管輸水、水量的灌水時間控制以及塑料覆蓋物減少蒸發(fā)等方式，也沒有得到廣泛應(yīng)用。

表1顯示了調(diào)查灌區(qū)單位灌溉面積的用水量。平均來說，八一灌區(qū)對同一種作物的用水量是渾南灌區(qū)的2倍多，遼陽灌區(qū)的用水量比渾南灌區(qū)減少20%～30%。

表1 每單位灌溉面積用水量單位：1000m3/ha

八一灌區(qū)的同一作物需要比渾南灌區(qū)更多的灌溉來滿足用水需求。然而，不同的用水也可歸結(jié)于灌溉效率的變化。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，八一灌區(qū)農(nóng)村的用水量較多。八一灌區(qū)處于上游的位置可能為其從遼河取水帶來了優(yōu)勢。相比之下，渾南灌區(qū)的供水受到來自下游遼河流域委員會的更多限制。在遼陽灌區(qū)，地下水的高抽水成本和含水層的枯竭限制了水的使用。盡管人們普遍認(rèn)為灌溉效率低下，但通過節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用可以節(jié)約多少水仍然是有爭議的。一些人指出，上游個別灌溉計劃損失的水量返回到河流，下游用戶可以繼續(xù)利用。因此，整個流域節(jié)水的實際潛力可能低于具體方案。在華北平原開展的幾個節(jié)水試驗表明，通過改進(jìn)灌溉方法可以節(jié)約大約30%的水。在渾南灌區(qū)、八一灌區(qū)和遼陽灌區(qū)接受采訪的技術(shù)人員估計，通過應(yīng)用傳統(tǒng)的節(jié)水方法并優(yōu)化管理措施，他們的灌區(qū)可以節(jié)約大約10%～20%的水。盡管部分結(jié)果是估計的，且缺乏流域規(guī)模的灌區(qū)研究，但灌溉系統(tǒng)節(jié)水的巨大潛力是毫無疑問的，問題是應(yīng)該采取什么措施來實現(xiàn)這一潛力。

1.2 灌溉費(fèi)用

較低的水價被廣泛指責(zé)認(rèn)為其是灌溉系統(tǒng)效率低下的原因，導(dǎo)致農(nóng)民沒有節(jié)約用水的動機(jī)。由于缺乏激勵，節(jié)水技術(shù)的創(chuàng)新也受到阻礙。與此同時，低水價導(dǎo)致管理部門資本積累很少，因此灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)資金不足。因此，提高水價被視為解決缺水問題的一項關(guān)鍵措施。當(dāng)不包括對水利工程建設(shè)和維護(hù)的貢獻(xiàn)時，農(nóng)民的灌溉費(fèi)用主要來自四個方面[11- 12]:①支付給水利部門的用水費(fèi)用；②向集體支付修建和維護(hù)當(dāng)?shù)厮A(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用，如修建運(yùn)河、渠道襯砌和打井等；③抽水設(shè)備和燃料動力的費(fèi)用；④水資源稅。根據(jù)水源的性質(zhì)和行政安排，特定地區(qū)的實際灌溉費(fèi)用通常由上述4種費(fèi)用的兩種或三種組成。

在地表水灌溉的地區(qū)，由于缺少用水量體積測量且監(jiān)測成本較高，很難對每個農(nóng)戶的實際用水收取水費(fèi)。以家庭為基礎(chǔ)的小農(nóng)場通常分散在村莊周圍，這使得用水情況更加復(fù)雜。因此，在地表水灌溉區(qū)，按土地面積收取統(tǒng)一費(fèi)用是很常見的。每單位灌溉土地通常分配一個標(biāo)準(zhǔn)化配額，實際數(shù)量因地區(qū)和省份而異，這取決于當(dāng)?shù)貤l件。釋放到側(cè)渠的水量按灌溉定額乘以渠道服務(wù)的灌溉面積計算。表1所示的水量大致是調(diào)查灌區(qū)的當(dāng)前定額。

在地下水灌溉地區(qū)，灌溉費(fèi)用主要是電力和設(shè)備費(fèi)用，水本身是免費(fèi)的，對每口井的抽水量沒有限制，挖新井原則上需要水主管部門的批準(zhǔn)。在這些地區(qū)農(nóng)民通過電費(fèi)和燃料費(fèi)來衡量灌溉成本，而水成本的概念通常不存在。對欒城的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水資源的稀缺并沒有直接導(dǎo)致農(nóng)民節(jié)約用水，而是農(nóng)村可能從不斷增加的井深以及抽水設(shè)備和動力的成本中間接地感受到了需要節(jié)約用水。

目前，對渾南灌區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，灌區(qū)的農(nóng)民需支付330元/ha的固定灌溉費(fèi)。在八一灌區(qū)，灌溉費(fèi)用在300～450元/ha之間。從表1可看出，這兩個灌區(qū)的水費(fèi)與他們使用的水量卻不一致。雖然渾南灌區(qū)每單位土地的用水量不到八一灌區(qū)的一半，但其灌溉費(fèi)用幾乎相同。然而，這也可能反映了不同的供水成本，這些成本與個別灌溉計劃的具體地點及條件有關(guān)。

2 灌溉用水需求

從理論上來說，提高用水價格會激勵人們提高水量的利用率，更好地管理、創(chuàng)新和應(yīng)用新技術(shù)來保護(hù)水資源。然而，幾乎所有國家，包括發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)用水一直被視為特例。例如，Berbel等[13]研究表明，西班牙農(nóng)民支付的灌溉用水費(fèi)用不到供水總成本的20%。美國西部對農(nóng)業(yè)用水的高額補(bǔ)貼是眾所周知的。在大多數(shù)發(fā)展中國家，水本身幾乎是免費(fèi)的，灌溉用水通常只支付一小部分費(fèi)用。農(nóng)業(yè)用水的特殊對待在很大程度上是由灌溉費(fèi)用、用水量、公共收入和農(nóng)村福利之間的內(nèi)在聯(lián)系決定的。

2.1 需水量曲線

Q=Q(p)表示給定灌區(qū)的總需水量函數(shù)，其中p表示水價，Q表示以單位表面積衡量的用水量。假設(shè)εp是彈性需水量，它可以表示為εp=(dQ/dp)(p/Q)。圖1給出了兩種情況下的需水量曲線，分別為高彈性需水量(彈性需求)和低彈性需水量(非彈性需求)。當(dāng)水價從p上升到p+dp時，A=dp×Qp+dp區(qū)域會獲得稅收，這是農(nóng)民向供水者所繳納的費(fèi)用。Qp+dp-Qp給出了節(jié)水水平。假設(shè)一個只有農(nóng)業(yè)灌溉者和政府供水者組成的單獨經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)水價增加時，dp將導(dǎo)致B+C區(qū)域收入損失。三角形B代表農(nóng)民因用水減少而承受的收入損失。區(qū)域C代表供水減少導(dǎo)致供水商收入的損失。在一個多元經(jīng)濟(jì)體中，收入損失B經(jīng)常轉(zhuǎn)移到用水價格高于灌溉的其他部門。

圖1 需水量彈性和非彈性曲線

從圖1中可以看出，由于水價上漲，農(nóng)民的總損失為B區(qū)；低彈性需水量的情況和高彈性需水量相比，相同范圍的價格漲幅會給灌溉者和供水者帶來不同的損失和收益。在高彈性需水量的情況下，如圖1(a)所示，dp的價格增加導(dǎo)致供水者(A-C)較小的收益和灌溉者(B+A)的損失。在低需水量彈性情況下，如圖1(b)所示，供水者的收益和灌溉者的損失都很大。對于不同的彈性需水量，相同的水價政策會對用水量、農(nóng)業(yè)收入和稅收產(chǎn)生顯著的不同影響。

2.2 不同水價下用水量和稅收的變化

許多用水量對灌溉價格響應(yīng)的研究表明，在不同的水價水平下，水需求的彈性會發(fā)生變化[15]。低于某個價格閾值，需求幾乎完全沒有彈性。農(nóng)民對價格上漲的反應(yīng)非常小或為零，他們將維持現(xiàn)有的作物分布和水需求，勞動力數(shù)量和投入使用水平?jīng)]有發(fā)生重大變化?，F(xiàn)階段水價上漲的直接影響是農(nóng)業(yè)收入，由于私人資金通過水費(fèi)轉(zhuǎn)移到公共部門，農(nóng)業(yè)收入下降。當(dāng)增加的公共收入用于改善農(nóng)民補(bǔ)貼和灌溉系統(tǒng)效率時，這種利益的轉(zhuǎn)移涉及收入的再分配。然而，水價的上漲首先是農(nóng)民直接承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，其次當(dāng)增加的公共收入被用于其他地方時，這種轉(zhuǎn)移會給農(nóng)民帶來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼損失。

在高于閾值價格時，水的使用以不同的水費(fèi)變化。農(nóng)民通過減少用水來應(yīng)對價格上漲，通常采取兩種方式:用耗水量較少的作物替代傳統(tǒng)作物(或停止灌溉)或轉(zhuǎn)向產(chǎn)量較高的作物，這樣每一單位的用水都能產(chǎn)生更多的價值?，F(xiàn)階段農(nóng)民向公共部門的收入轉(zhuǎn)移不如前一階段直接，當(dāng)用水量下降速度慢于水價上漲速度時，公共收入會繼續(xù)增加。相反的關(guān)系導(dǎo)致用水和公共收入同時減少。超過彈性需求階段的水價將進(jìn)一步上漲，再次使得用水量對價格變化沒有反應(yīng)。這種情況的特點是，農(nóng)民將水幾乎完全用于園藝作物和他們必須生產(chǎn)的自用作物，剩余的土地用于種植非灌溉的大田作物，或者干脆閑置。在這個階段，如果農(nóng)民繼續(xù)做生意，水價上漲會增加公共收入。如果水價如此之高，農(nóng)民將可能放棄灌溉，公共收入將降為零。

應(yīng)該指出，根據(jù)不同的水價調(diào)整農(nóng)民的生產(chǎn)計劃將不可避免地導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)的變化。糧食產(chǎn)量，特別是糧食作物，很可能會下降，市場供應(yīng)也會下降。這可能會對中國的政治經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易產(chǎn)生一系列影響。糧食進(jìn)口，特別是谷物進(jìn)口將會增加。這可能會給國內(nèi)糧食生產(chǎn)帶來進(jìn)一步的壓力。農(nóng)民用水量對不同價格的反應(yīng)受到許多因素的影響，這些因素涉及水管理措施、市場條件、替代作物的供應(yīng)、生產(chǎn)決策的自由度以及整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等?？偟膩碚f，市場和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民對管理和決策過程的高度參與提高了他們對水價變化的反應(yīng)能力。同時，一些研究表明農(nóng)民對水價的反應(yīng)也與灌溉計劃指定的技術(shù)條件有關(guān)，對于舊的灌區(qū)有很大的潛力改善其技術(shù)條件，從而達(dá)到較高的節(jié)水水平，而現(xiàn)代灌溉區(qū)已經(jīng)建設(shè)了更高效的灌溉系統(tǒng)，它們對價格的反應(yīng)很小。

3 灌溉機(jī)構(gòu)、定價和農(nóng)民的反應(yīng)

3.1 灌溉機(jī)構(gòu)

在地表水灌溉地區(qū)，灌溉管理機(jī)構(gòu)的組成相當(dāng)復(fù)雜。大中型灌溉計劃由國家制定，由水利部門管理。圖2總結(jié)了當(dāng)前地表水灌溉系統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)和財務(wù)安排。流域委員會是整個流域水資源的管理者和規(guī)劃者。省水利部門扮演著雙重角色:水量調(diào)節(jié)/規(guī)劃者和水經(jīng)營者/供應(yīng)商。水利局的職責(zé)包括灌溉、排水、建設(shè)防洪工程和農(nóng)村水電的規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工、運(yùn)營和管理。地縣一級的水利局直接負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施、制定相關(guān)灌溉計劃和建設(shè)防洪設(shè)施以及中型水庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的供水站共同負(fù)責(zé)修建和維護(hù)支渠、附屬工程和小型水庫，并收取水費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站被組織成灌區(qū)水管理機(jī)構(gòu)。每個地區(qū)的雇員人數(shù)可能多達(dá)數(shù)百人。在村莊一級或更低的地方有農(nóng)田溝渠，由村民委員會和村民委員會雇傭的個體農(nóng)民維護(hù)。他們在灌溉區(qū)管理局工作人員的指導(dǎo)下處理農(nóng)業(yè)用水管理。

圖2 地表水灌溉系統(tǒng)的管理與財政結(jié)構(gòu)

盡管近年來提倡的水資源綜合管理，作為提高水資源利用效率的另一部分，但灌溉系統(tǒng)在各級部門之間的管理仍然非常分散。不同部委和機(jī)構(gòu)之間有許多重疊，特別是在灌溉、城市供水、地下水管理、污染控制和水庫運(yùn)行等領(lǐng)域。目前的水管理系統(tǒng)仍缺乏凝聚力，且水量分配不合理。這種情況很容易出現(xiàn)兩個機(jī)構(gòu)獨立制定開發(fā)同一水源的相互沖突的政策。

水利部門代表國家管理灌溉用水，并向用水農(nóng)民收取費(fèi)用。盡管自20世紀(jì)80年代以來，水從農(nóng)業(yè)向城市供水的轉(zhuǎn)移形成了明顯的趨勢，但這主要是通過行政手段進(jìn)行的。水利部門和農(nóng)民都不允許出售水。水的轉(zhuǎn)移沒有得到補(bǔ)償或僅得到部分補(bǔ)償。水利主管部門和個體農(nóng)民一般不會從他們灌區(qū)的調(diào)水中受益。

水資源管理部門，就其法定性質(zhì)而言，是國有企業(yè)。這些費(fèi)用用于支付雇員的工資以及行政和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用。由于工資和行政費(fèi)用是灌溉費(fèi)用的組成部分，供水的全額回收價格預(yù)計會很高，是調(diào)查的灌溉區(qū)目前收費(fèi)的兩倍。在許多水利部門，灌溉費(fèi)用的收入甚至不足以支付工資和日常運(yùn)營費(fèi)用。留給基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和修復(fù)的資金是微薄的。因此水利部門熱衷于提高灌溉費(fèi)用。盡管如此，目前的水資源機(jī)構(gòu)并沒有委托水資源主管部門獨立決定灌溉費(fèi)用，最終決定權(quán)在省級水利部門，工作人員的工資直接從省級預(yù)算中支付。為了實現(xiàn)更廣泛的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，特別是糧食產(chǎn)量、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)等，省級水利部門對增加灌溉費(fèi)用更加謹(jǐn)慎，這在一定程度上抑制了灌溉費(fèi)用的上漲，使其不像下級水主管部門希望的那樣迅速漲價。盡管如此，近幾年來，灌溉費(fèi)用在大多數(shù)灌溉區(qū)都有大幅增加。

在圖2所示的水利部門的三項支出中，支付的雇員工資和行政費(fèi)用在預(yù)算計劃中占有高度的優(yōu)先地位，受其費(fèi)用支配的影響，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)常被擱置在一邊。鑒于供水成本回收不足，灌溉費(fèi)用的絕大部分被分配給政府部門開支，在所調(diào)查的灌區(qū)，大多數(shù)渠道維護(hù)得都很差。

3.2 農(nóng)民對水價的反應(yīng)

在地表水灌溉地區(qū)，由于水是以土地面積為基礎(chǔ)統(tǒng)一收費(fèi)的，農(nóng)民個人無法通過改變灌溉方法和用水量來控制灌溉費(fèi)用，這削弱了農(nóng)民對水價上漲的反應(yīng)能力。盡管農(nóng)民擔(dān)心灌溉費(fèi)用上漲，但他們沒有能力投資新的灌溉技術(shù)的應(yīng)用。在八一灌區(qū)和渾南灌區(qū)的調(diào)查表明，灌溉費(fèi)用的增加并不是伴隨著單位灌溉土地的水量分配變化的。農(nóng)民的用水行為和生產(chǎn)計劃或少或基本保持不變。

目前，農(nóng)民在農(nóng)作物種植方面獲得的利潤普遍較低。在一些地區(qū)，糧食作物的平均收益甚至是負(fù)數(shù)，這表明農(nóng)民已經(jīng)在虧本經(jīng)營。盡管農(nóng)業(yè)種植條件不利，但由于一些地方較落后，工業(yè)不發(fā)達(dá)，工廠較少，缺乏就業(yè)機(jī)會，種植農(nóng)作物仍然是其收入的主要來源。中國農(nóng)村向城市遷移的經(jīng)濟(jì)和政治障礙進(jìn)一步限制了農(nóng)民的替代勞動。家庭農(nóng)業(yè)和半自給農(nóng)業(yè)是中國農(nóng)業(yè)的一個基本特征。鑒于家庭土地面積小，獲得高產(chǎn)是必要的，灌溉也是必要的，在調(diào)查的灌區(qū)中則表現(xiàn)為：灌溉費(fèi)用的增加并沒有導(dǎo)致灌溉面積的減少，相反，所有地區(qū)都有不同程度的增長。當(dāng)被問及生產(chǎn)計劃時，如果灌溉費(fèi)用進(jìn)一步增加，受受訪的農(nóng)民普遍回答是“我們?nèi)匀恍枰喔?，否則我們還能做些什么”。

自20世紀(jì)70年代末農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以來，出現(xiàn)了從低產(chǎn)糧食作物轉(zhuǎn)向高價值經(jīng)濟(jì)作物的趨勢，通常是蔬菜和水果[23]。這主要是因為對生產(chǎn)決策和市場需求的控制不夠嚴(yán)格。隨著缺水現(xiàn)象的加劇，近年來大力提倡轉(zhuǎn)向高產(chǎn)量作物。其原理是，在給定水量的情況下，這種轉(zhuǎn)變可以產(chǎn)生更高的產(chǎn)值。然而，這種轉(zhuǎn)變的速度并沒有加快。這并不令人驚訝，因為轉(zhuǎn)向高價值作物受到了營銷渠道、加工和運(yùn)輸設(shè)施以及市場需求的限制，尤其是易腐作物，如蔬菜和水果，更是如此。自20世紀(jì)90年代末以來，這些產(chǎn)品的國內(nèi)市場似乎已經(jīng)飽和，導(dǎo)致其價格下跌。據(jù)報道，由于蔬菜和水果價格下降，2017年6月份的消費(fèi)價格指數(shù)比同年5月下降了1.2%。此外，在八一灌區(qū)等一些貧困地區(qū)，糧食生產(chǎn)仍然是農(nóng)民收入的主要來源，鑒于該地區(qū)農(nóng)業(yè)的自給自足性質(zhì)，糧食生產(chǎn)對糧食安全至關(guān)重要。鑒于這種情況，進(jìn)一步提高灌溉費(fèi)用不太可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量的大幅改變。總之，在地表水灌溉區(qū)，農(nóng)民缺乏節(jié)約用水的動機(jī)。宏觀經(jīng)濟(jì)和政治條件給農(nóng)民調(diào)整作物種植計劃和經(jīng)濟(jì)活動以應(yīng)對灌溉價格的上漲帶來了額外的限制。水需求的彈性價格只會更低，這使得水利部門只能能夠通過提高水價來增加公共收入。然而，如圖1(b)所示，結(jié)果是農(nóng)業(yè)收入大量損失，而用水水平幾乎沒有變化。

在地下水灌溉地區(qū)，對農(nóng)民的用水量和灌溉成本有更多的控制，這促使他們采用節(jié)水技術(shù)。在沒有灌溉定額地區(qū)，農(nóng)民只能種植夏季作物。只要邊際凈收益超過灌溉的邊際成本，農(nóng)民往往會根據(jù)他們的資金控制灌溉面積。鑒于這一事實，轉(zhuǎn)向價值更高的經(jīng)濟(jì)作物未必有助于緩解缺水問題。相反，追求較高價值經(jīng)濟(jì)作物的邊際凈收益可能會使灌溉需求曲線向上移動，導(dǎo)致地下水的進(jìn)一步抽取。征收地下水資源稅也有加劇缺水的風(fēng)險。由于資源稅為水資源主管部門提供了激勵措施，鼓勵他們向用水者發(fā)放更多的許可證，因此總的用水量甚至可能會增加。因此，在征收地下水資源稅的同時，必須限制取水總量，并改進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)。

4 改革水管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)水技術(shù)傳播

上述分析表明，以價格為基礎(chǔ)的節(jié)水政策并不適用于目前的灌溉管理系統(tǒng)。這是因為水利部門沒有減少供水的動機(jī)，農(nóng)民也沒有減少用水的動機(jī)。為了創(chuàng)造節(jié)約用水和提高灌溉效率的激勵措施，改革現(xiàn)有的灌溉管理機(jī)構(gòu)是必要的。值得注意的是，自20世紀(jì)90年代后期以來，作為改革農(nóng)村灌溉機(jī)構(gòu)的第一步，在村莊一級(由一個或一組村莊組成)建立了用水者協(xié)會，其負(fù)責(zé)用水的分配、收費(fèi)、小型灌溉網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營和維護(hù)，并解決農(nóng)民之間的用水沖突[24]。參照圖2，水用戶協(xié)會被賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利局和村委會的職責(zé)。從本質(zhì)上來說，他們被期望在灌溉部門和農(nóng)民之間扮演中介角色。在調(diào)查的灌區(qū)，官員們還指出，在建立用水協(xié)會的實驗村收取水費(fèi)變得更加容易。上述分析表明，缺乏水權(quán)是缺少節(jié)水激勵的重要原因。水利部門和農(nóng)民都無法從這種努力中受益。為了創(chuàng)造激勵，必須界定水權(quán)并確保執(zhí)行力度。第二個問題是供水的回收價格。灌溉費(fèi)用回收不足導(dǎo)致灌溉項目的運(yùn)營和維護(hù)資金不足。隨著時間的推移，它會導(dǎo)致物理結(jié)構(gòu)的惡化。因此，回收運(yùn)行和維護(hù)成本對于可持續(xù)灌溉系統(tǒng)是必要的。第三個問題是誰應(yīng)該承擔(dān)灌溉用水的回收成本。目前，收回成本主要集中在增加灌溉費(fèi)用上，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入直接轉(zhuǎn)移給水利部門。將分支運(yùn)河的管理從水利主管部門下放給基層社區(qū)的用水協(xié)會，可能有助于更公平、更有效地分配水資源。這也可能有助于改善節(jié)約用水的激勵措施，因為單個農(nóng)民的用水水平和灌溉費(fèi)用之間有更直接的聯(lián)系。

5 結(jié)論

本研究以遼寧省特定灌區(qū)為例，探討了農(nóng)業(yè)用水受水價和管理方式的影響。闡述了當(dāng)水價上漲時，不同水管理部門的得失，以及提高灌溉效率和推進(jìn)節(jié)約用水的方式改革需要得到解決的問題。研究結(jié)果表明：在現(xiàn)行灌溉管理制度下，進(jìn)一步提高灌溉價格可能不符合節(jié)約用水的目的，這是因為這種措施對水資源管理部門減少灌溉用水沒有什么激勵作用，農(nóng)民也沒有積極采用節(jié)水技術(shù)的意識；用水行為對價格信號的反應(yīng)本質(zhì)上是微弱的。對水利局來說，應(yīng)提高灌溉效率；對農(nóng)民來說，提高灌溉價格意味著收入的損失，他們的用水行為幾乎沒有變化；在地下水灌溉地區(qū)，缺乏有效的取水許可和開采控制，導(dǎo)致地下水的開采不受限制，征收水資源稅可能無法阻止這一趨勢，采用更好的管理措施和節(jié)水技術(shù)是提高灌溉效率及應(yīng)對農(nóng)業(yè)灌溉面臨的挑戰(zhàn)的最終途徑。