“河長制”下的河道治理和保護(hù)研究
——以扁擔(dān)河為例

紀(jì)海婷，李 駿，張 喜

(江蘇省水文水資源勘測局常州分局，江蘇 常州 213022)

江河湖庫是大自然賜予人類的綠色財富，是地球之肺、生命之源，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐[1]。江蘇河網(wǎng)密布，水域眾多，水資源豐富，但水環(huán)境保護(hù)和治理任務(wù)也極其繁重[2]，“河長制”首創(chuàng)于江蘇省無錫市，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理[3]。全面推行“河長制”，是落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決復(fù)雜水問題、維護(hù)河流健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障水安全的制度創(chuàng)新[4- 5]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉的通知》(廳字[2016]42號)要求：“立足不同地區(qū)不同河湖實際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行‘一河一策’‘一湖一策’，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題?！笔∥k公廳、省政府辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見〉的通知》(蘇辦發(fā)[2017]18號)、市委辦公室市政府辦公室印發(fā)《〈關(guān)于在全市全面推行河長制的實施意見〉的通知》(常辦發(fā)[2017]23號)明確：“要積極創(chuàng)新工作方式，堅持因河制宜，實施‘一河一策’，針對不同河湖功能特點(diǎn)以及存在問題，由河長牽頭組織編制工作清單，制訂年度任務(wù)，提出時間表和路線圖，有序組織實施?！?/p>

扁擔(dān)河是太湖流域湖西區(qū)的一條重要河道。編制扁擔(dān)河行動計劃，是摸清河道健康現(xiàn)狀、找出存在突出問題的重要手段，有利于提出河道水資源管理、河道資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)、長效管護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督、綜合功能提升等方面的治理保護(hù)措施。

1 編制思路

《關(guān)于全面推行河長制的意見》提出加強(qiáng)水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管6大任務(wù)。江蘇省在中央要求的基礎(chǔ)上新增推進(jìn)河湖長效管護(hù)、提升河湖綜合功能兩大任務(wù)。

“一河一策”編制的基本思路主要是根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，結(jié)合該河道在水資源、河湖資源、水生態(tài)環(huán)境等方面的本底條件以及資源環(huán)境承載狀況、功能定位等[6]，摸清主要存在問題，找準(zhǔn)各類問題產(chǎn)生的原因，形成問題清單。繼而針對這些存在的突出問題，結(jié)合河湖保護(hù)治理的需求，合理確定河湖保護(hù)治理的總體目標(biāo)和控制性指標(biāo)，確定河湖保護(hù)治理的主要任務(wù)，形成目標(biāo)任務(wù)清單。根據(jù)目標(biāo)任務(wù)清單，圍繞河長制意見中提出的8個方面，結(jié)合河湖治理需求，針對這八大任務(wù)，從治理和管控兩方面入手，提出河湖保護(hù)治理的相關(guān)措施，形成措施清單。并按照河湖保護(hù)治理的緊迫性，確定保護(hù)治理措施的實施安排，分工方案以及進(jìn)度要求等，明確各級河長、河長辦及有關(guān)部門的責(zé)任，形成責(zé)任清單和實施計劃表。如圖1所示。

圖1 編制思路

2 河道基本情況

2.1 河道概況

扁擔(dān)河位于常州市西南地區(qū)，北起京杭運(yùn)河，向南流經(jīng)奔牛、鄒區(qū)、卜弋、厚余，與孟津河交匯，全長15.5km，是湖西地區(qū)一條骨干河道，主要功能包括承泄上游京杭運(yùn)河來水，承排奔牛鎮(zhèn)、鄒區(qū)鎮(zhèn)、西湖街道、嘉澤鎮(zhèn)等地區(qū)澇水，是許多沿岸廠區(qū)重要的水上交通道路。扁擔(dān)河主要流經(jīng)村莊和農(nóng)田，沿線有少量畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，其次為工業(yè)[7]。沿線區(qū)級骨干交匯河道為孟津河，縣、鎮(zhèn)級支流有鶴溪河、岳溪河、禮河、卜泰河，村級支浜有新普河、黃溝河、團(tuán)結(jié)河、長塘河、厚余浜等11條。如圖2所示。

扁擔(dān)河古名直瀆，1958年拓浚后改稱現(xiàn)名，河面寬35～50m，底寬10m，底高0m(吳淞基面)，航道等級為Ⅵ級(規(guī)劃等級為Ⅴ級)，常年可通航100t級船舶。兩岸以自然土質(zhì)護(hù)坡為主；扁擔(dān)河因位于湖西區(qū)高片，不設(shè)堤防，兩岸地面高程均達(dá)防洪標(biāo)準(zhǔn)。最高洪峰流量為125m3/s(1991年8月8日)。沿線共38座灌溉站，12座橋梁(其中公路橋10座、人行橋2座)，1個取水口(設(shè)計年總?cè)∷繛?3萬m3)。

圖2 扁擔(dān)河與周邊水系關(guān)系圖

2.2 水功能區(qū)劃情況

根據(jù)江蘇省人民政府2003年3月以蘇政復(fù)〔2003〕29號文批準(zhǔn)的《江蘇省地表水(環(huán)境)功能區(qū)劃》，扁擔(dān)河水功能區(qū)劃為“扁擔(dān)河武進(jìn)過渡區(qū)”，起訖位置為京杭運(yùn)河—滆湖，監(jiān)測斷面為厚余橋，2010和2020年水質(zhì)目標(biāo)均為Ⅳ類。厚余橋斷面同時是水十條省考斷面，考核目標(biāo)為Ⅳ類，達(dá)標(biāo)年限為2016年。

3 現(xiàn)狀及存在問題

3.1 水資源管理

尚未出臺入河排污口監(jiān)督管理辦法或相關(guān)文件。未對高耗水進(jìn)行全程監(jiān)督管理，未對農(nóng)業(yè)用水實行計量考核，灌溉水利用系數(shù)未達(dá)到目標(biāo)要求，尚未建成全面節(jié)水型社會。

3.2 河道水域岸線

扁擔(dān)河兩岸無堤防，岸線資源調(diào)查范圍為河口兩側(cè)各10m。扁擔(dān)河岸線總長31km，岸線被占用長度為9.171km，岸線利用率29.6%。其中企事業(yè)單位、小區(qū)和灌排站占用岸線長度為4.331km，農(nóng)田、碼頭和居民房占用岸線長度為4.84km。兩岸共有灌排站9座(均已審批)，企業(yè)35家(9家已審批，26家未經(jīng)審批)。

沿線存在6處菜地、5處建筑材料、多處垃圾堆放占用岸線，4處非法魚籪(攔河網(wǎng))、2處廢棄船只、1處攔河網(wǎng)(圍堰)、4處漁網(wǎng)侵占水域，給河道防洪排澇帶來隱患，污染環(huán)境、影響河道景觀。局部河段存在駁岸沖刷、侵蝕或塌方現(xiàn)象，駁岸穩(wěn)定性差。

3.3 水污染

扁擔(dān)河沿線有15家企業(yè)生產(chǎn)廢水直排，主要集中在鄒區(qū)段。沿線集鎮(zhèn)區(qū)污水管道建設(shè)不完善，農(nóng)村生活污水處理率較低，流經(jīng)村莊生活污水處理率僅10%左右。南段(卜泰河口—孟津河交叉處)兩岸以農(nóng)田為主，沿線約80%為種植業(yè)，岸坡多為自然土質(zhì)駁岸，農(nóng)藥化肥施用量較大，隨地表徑流入河。

3.4 水環(huán)境

扁擔(dān)河武進(jìn)過渡區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)為Ⅳ類，采用年均值評價，2017年水功能區(qū)達(dá)標(biāo)。逐月評價，3月份不達(dá)標(biāo)，化學(xué)需氧量超標(biāo)0.09倍。扁擔(dān)河支流中，鶴溪河(含岳溪河)、禮河、卜泰河、黃溝河、團(tuán)結(jié)河、厚余浜、白塔浜水質(zhì)較差，主要超標(biāo)項目為氨氮、化學(xué)需氧量，黃溝河氨氮濃度高達(dá)12.2mg/L、化學(xué)需氧量45mg/L，厚余浜氨氮濃度9.24mg/L。岳溪河、團(tuán)結(jié)河為重度黑臭水體，禮河為輕度黑臭水體。

沿線河岸帶存在9處垃圾亂堆亂放以及偷運(yùn)、掩埋、焚燒等現(xiàn)象，垃圾種類包括建筑材料、建筑垃圾、廠房拆遷廢棄物、廢舊家電、生活垃圾等。

3.5 水生態(tài)

扁擔(dān)河岸坡植被種類較為豐富，扁擔(dān)河橋(G312)至卜弋橋段植被覆蓋度在40%～50%，其余河段植被覆蓋度達(dá)到70%～80%。扁擔(dān)河浮游動物種類豐富，定性調(diào)查共獲得浮游動物66種，其中原生動物18種，輪蟲23種，枝角類14種，橈足類11種。以輪蟲最為豐富，浮游動物生物多樣性指數(shù)為2.904。

根據(jù)扁擔(dān)河1990—2017年共28年實測流量資料，用水文頻率P-Ⅲ型分布曲線和最小生態(tài)需水量公式計算得出50%保證率的年平均流量為18.79m3/s，最小生態(tài)需水量為5.64m3/s。由扁擔(dān)河2017年實測流量數(shù)據(jù)可知，5—9月未達(dá)到最小生態(tài)需水量的天數(shù)分別為0d、4d、0d、0d、2d，最小生態(tài)需水量保證率為96.1%。

扁擔(dān)河?xùn)|岸京杭運(yùn)河匯入口、東橋至董墅橋段各有1處河段岸坡零星荒草生長，基本無植被。部分河段岸坡大面積土壤裸露，沒有植被覆蓋。

3.6 管理和執(zhí)法監(jiān)督

國土、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)(漁業(yè))、環(huán)保、城管等部門涉河執(zhí)法各司其職、多頭分散，河道管理執(zhí)法能力尚未形成合力，河道監(jiān)管力度有待加大，執(zhí)法能力建設(shè)有待加強(qiáng)；尚未建立信息共享、定期會商、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；尚未建立案件通報制度，尚未建立行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。

3.7 綜合功能

扁擔(dān)河地處湖西區(qū)高片，地形條件使之具備較強(qiáng)的防洪能力，但沿線大多數(shù)為自然土質(zhì)護(hù)坡，間或有部分漿砌石擋墻，護(hù)岸標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，出現(xiàn)老化、損壞現(xiàn)象，局部河段岸坡侵蝕、坍塌嚴(yán)重，在一定程度上影響河道的防洪能力。因10余年未進(jìn)行系統(tǒng)疏浚整治，部分河段出現(xiàn)淤積、河床抬高現(xiàn)象，不滿足規(guī)范對于Ⅵ級航道最小河道底寬和水深要求，船只通行受阻。另外，受2015年、2016年大暴雨的影響，扁擔(dān)河近年來水位較高，區(qū)域引排不暢通，卜弋老街及沿線部分村莊在暴雨期間出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象。

4 治理目標(biāo)

4.1 總體目標(biāo)

通過全面落實河長制，加快推進(jìn)扁擔(dān)河的治理力度，以問題為導(dǎo)向，因河施策，系統(tǒng)治理，到2020年扁擔(dān)河管理體系基本建立，在現(xiàn)有管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革形成新的管理模式，相關(guān)部門互聯(lián)互通、合作共治，通過控源截污、岸線整治、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等綜合措施，保護(hù)水資源、管護(hù)河道資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)，有效提升河道綜合功能，實現(xiàn)“水暢、河清、岸潔、景美”的總體治理目標(biāo)。

4.2 目標(biāo)清單

2019年底，歷史存在的非法侵占的河道岸線行為下降50%，2020年底基本消除各類非法占用河道岸線現(xiàn)象。全面治理侵占水域現(xiàn)象，消除違法向河道排放廢污水、傾倒廢棄物行為，恢復(fù)岸線整潔，水域面積只增不減。修復(fù)存在沖刷、侵蝕、坍塌等問題的駁岸，加固不穩(wěn)定駁岸，到2020年河道岸線穩(wěn)定率提高到80%。

到2020年，基本完成撤并鄉(xiāng)集鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)全覆蓋，沿線規(guī)劃發(fā)展村莊生活污水處理設(shè)施覆蓋率達(dá)90%以上，已建村莊生活污水處理設(shè)施運(yùn)行率達(dá)到80%～90%。區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從現(xiàn)狀的0.65左右提升到0.68。

到2020年，扁擔(dān)河武進(jìn)過渡區(qū)穩(wěn)定達(dá)到水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)，沿線支流(支浜)消除黑臭水體、劣V類水體，水質(zhì)提升一到兩個等級。全面治理沿線河岸帶垃圾亂堆亂放現(xiàn)象，規(guī)范建筑材料存放，治理率達(dá)到100%。

對土壤裸露的岸坡、荒地進(jìn)行生態(tài)復(fù)綠和補(bǔ)植復(fù)綠，恢復(fù)岸坡植被，植被覆蓋率提高到70%～80%，部分河段護(hù)岸新建或改建成生態(tài)護(hù)岸，生態(tài)護(hù)岸比例提高10%左右。

實施扁擔(dān)河干河及沿線支河疏浚整治淤，到2020年，與扁擔(dān)河直接連通的支流或支浜至少完成一次清淤輪浚，完成其余河段沿線農(nóng)村河道(塘)治理。實施局部薄弱駁岸加高與加固工程，滿足片區(qū)防洪要求，到2020年沿線村莊消除內(nèi)澇現(xiàn)象，防洪達(dá)到100年一遇標(biāo)準(zhǔn)。

規(guī)范河道日常巡查，河道保潔覆蓋率達(dá)到100%，實現(xiàn)河道通暢、水面清潔、堤岸整潔。

5 治理措施與任務(wù)

5.1 水資源保護(hù)

落實用水效率控制紅線，重點(diǎn)開展節(jié)水型載體創(chuàng)建，年用水量20萬t以上的企業(yè)全部創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)；發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，推進(jìn)規(guī)模化高效節(jié)水灌溉；強(qiáng)化對用水大戶的監(jiān)管，建立重點(diǎn)用水戶監(jiān)控制度，加強(qiáng)用水過程監(jiān)控管理。加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理，制定、落實《入河排污口監(jiān)督管理辦法》；加強(qiáng)入河排污口監(jiān)測，緊扣水功能區(qū)限制排污總量要求。加快推進(jìn)實施《扁擔(dān)河武進(jìn)過渡區(qū)達(dá)標(biāo)整治方案》，按計劃完成重點(diǎn)工程。

5.2 河道水域岸線管理保護(hù)

編制《扁擔(dān)河岸線利用管理規(guī)劃》，劃分岸線功能分區(qū)，合理確定開發(fā)利用布局，提高岸線利用管理水平。拆除沿線未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的企業(yè)、民房、非碼頭裝卸點(diǎn)、非法堆場；清理岸線亂墾亂種行為。清理兩岸廠礦企業(yè)或居民隨意堆放的砂石、泥土、廢礦、建材等生產(chǎn)垃圾，生活垃圾及其他廢棄物。治理船舶亂停亂靠，清理非法靠泊點(diǎn)，打撈沉船、清理廢棄船只；治理侵占航道的基樁圍網(wǎng)、魚籪、圍堰、漁網(wǎng)等。加高加固局部不穩(wěn)定駁岸，配套實施重要口門建筑物加固改造，緊靠河岸的農(nóng)田采取加高田埂培護(hù)。

5.3 水污染防治

摸清工業(yè)企業(yè)污水排放情況。污染嚴(yán)重、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的企業(yè)立即停產(chǎn)并限期整改，整改后仍達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)堅決關(guān)閉和淘汰。未納污接管的企業(yè)進(jìn)行接管改造，全面實現(xiàn)工業(yè)污水集中處理，不具備接管改造條件的企業(yè)實施搬遷改造，推動工業(yè)企業(yè)入園進(jìn)區(qū)。

加快扁擔(dān)河沿線鎮(zhèn)、村生活污水治理進(jìn)度，采取集中處理與分散處理相結(jié)合的治理模式。完成沿線集鎮(zhèn)、農(nóng)村生活污水收集主管網(wǎng)建設(shè)，配套完善支網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)規(guī)劃發(fā)展村分散式農(nóng)村生活污水處理設(shè)施及運(yùn)行保障機(jī)制。

大力推廣測土配方施肥技術(shù)，提高肥料利用率，比2015年削減5%。推行高效低毒低殘留農(nóng)藥使用，實行專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治，確保農(nóng)藥施用量零增長。在河灣村、夏莊溝利用秸稈開展新型肥料的試點(diǎn)工作。

5.4 水環(huán)境治理

實施扁擔(dān)河干流及沿線支流疏浚整治，對淤積嚴(yán)重的河道進(jìn)行生態(tài)疏浚。對清理出的淤泥進(jìn)行綜合利用或安全處置。落實相關(guān)黑臭水體治理規(guī)劃、農(nóng)村河道整治等規(guī)劃，清除沿岸垃圾和排污口，加強(qiáng)水系溝通，清淤輪浚黑臭支浜，完成沿線農(nóng)村河道(塘)治理。

全面清理扁擔(dān)河沿線河岸帶堆放的生活垃圾，規(guī)范建筑垃圾臨時堆放和處置。建立“戶分類投放、村分揀收集、鎮(zhèn)回收清運(yùn)、有機(jī)垃圾還田”的鎮(zhèn)村生活垃圾收集處理體系，開展鎮(zhèn)村生活垃圾分類試點(diǎn)工作。

5.5 水生態(tài)修復(fù)

對土壤裸露的岸坡、荒地進(jìn)行生態(tài)復(fù)綠，恢復(fù)岸坡植被。河岸帶兩側(cè)建設(shè)生態(tài)防護(hù)林帶。對橋東橋至新華橋、近扁擔(dān)河橋處、近章籪橋處、厚余橋至孟津河交叉處土質(zhì)護(hù)坡進(jìn)行加固和養(yǎng)護(hù)，構(gòu)建生態(tài)駁岸。

5.6 河道長效管護(hù)

加強(qiáng)河道巡查、日常管護(hù)，打撈水生雜草、水面漂浮物、清理河面垃圾。整合扁擔(dān)河日常巡查、管護(hù)綜合監(jiān)測信息，統(tǒng)一納入河長制信息平臺。

5.7 執(zhí)法監(jiān)督

統(tǒng)籌水利、環(huán)保、國土、交通運(yùn)輸、漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、公安等部門執(zhí)法職能，構(gòu)建各部門職能分工明確、協(xié)作緊密的河道生態(tài)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法與協(xié)作機(jī)制。優(yōu)化巡測機(jī)制，制定聯(lián)合執(zhí)法巡查、定期執(zhí)法巡查和日常執(zhí)法巡查的相關(guān)制度；建成行政執(zhí)法巡查與社會輔助巡查監(jiān)督相結(jié)合的立體巡查機(jī)制。構(gòu)建問責(zé)追責(zé)機(jī)制，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督情況，各級河長激勵獎勵、問責(zé)追責(zé)機(jī)制。

5.8 河道綜合功能提升

加高加固不穩(wěn)定駁岸，實施扁擔(dān)河疏浚整治、易淹易澇地區(qū)排水設(shè)施改造工程，配套實施重要口門建筑物加固改造，提高區(qū)域防洪除澇和河道通航能力。

6 結(jié)語

“河長制”是在我國嚴(yán)峻的水環(huán)境問題背景下河道管理模式的創(chuàng)新[8]，“一河一策”通過對河道存在的問題進(jìn)行剖析、診斷和梳理，針對性提出專項治理保護(hù)措施，為落實“河長制”提供依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)[9- 10]。扁擔(dān)河是太湖流域湖西片區(qū)“一湖六橫三縱”骨干水系中一條重要的引水排澇通航河道，河道目前存在非法占用岸線資源、企業(yè)廢水直排、支浜水質(zhì)較差、河岸帶環(huán)境差等突出問題，通過八大方面治理措施的實施，將有助于河道恢復(fù)健康，重現(xiàn)“水暢、河清、岸潔、景美”，實現(xiàn)人水和諧、科學(xué)發(fā)展[11]。