基于模糊一致矩陣優(yōu)選模型的河長制績效評估

張志國

(新賓滿族自治縣水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督站，遼寧 撫順 113200)

遼河流域作為遼寧省最大的河流，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和稀有魚類資源等方面發(fā)揮著重要作用，近年來遼河水環(huán)境污染問題突出進(jìn)一步加劇了城市飲用水和生活用水的供需矛盾，引起遼寧省和水文學(xué)者的廣泛關(guān)注。自全面推行河長制的相關(guān)文件正式發(fā)布以來，全國各地區(qū)積極開展了河長制的推行，遼寧省政府為境內(nèi)的近千條河流分別設(shè)立“河長”。同期，遼寧省辦公廳頒布的河長制實行的通知明確規(guī)定了“河長”的主要職責(zé)有確保責(zé)任、資金、項目與規(guī)劃的落實，對所負(fù)責(zé)的水環(huán)境綜合整治規(guī)劃承擔(dān)組織編制和領(lǐng)導(dǎo)實施責(zé)任，抓好督促檢查和協(xié)調(diào)工作中的矛盾，帶頭深入開展水污染治理工作。截至2018年，遼寧省境內(nèi)的近3000條河流“河長”基本落實到位，各地區(qū)關(guān)于河長制的建章立制相關(guān)工作基本趨于尾聲，未來推行河長制的重點工作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵嵏黜椇娱L制的切實有效的推進(jìn)。遼寧省政府結(jié)合具體情況和中央發(fā)文，明確了進(jìn)一步強化河長職能的五大保障措施和八項主要任務(wù)。

河長制的推行引起了學(xué)術(shù)界的重點關(guān)注，如任敏等[5]通過分析河長制影響因素、協(xié)作過程和責(zé)任機(jī)制，明確提出了跨部門協(xié)同為河長制推行的典型特征；王樹明等[6]對河長制從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度作了詳細(xì)分析，并指出仍需要進(jìn)一步加強河長制的問責(zé)、監(jiān)管等方面問題；左其亭等[7]提出了支撐河長制理論的三大體系，結(jié)合實際案例給出了有效的建議；李美存等[8]通過分析河長制實施過程中存在的主要問題，從社會力量和法律層面提出了完善長效治污考核方法。

1 河長制目標(biāo)分析

遼寧省發(fā)布的河長制實施意見明確了提升河流綜合功能，強化河流執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)河流長效管護(hù)，實施生態(tài)修復(fù)，開展水環(huán)境治理、水污染治理、水資源保護(hù)以及水資源管理八大任務(wù)，進(jìn)一步解讀和分析河長制實施意見可將主要任務(wù)概括為法律監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理和水污染防治四大目標(biāo)，不僅明確了水資源保護(hù)、節(jié)約與優(yōu)化配置的任務(wù)要求和工作中心，而且體現(xiàn)了水資源管理的各個方面。

1.1 水污染防治

可從整治受污染河湖和減少入河污染物兩個方面防治水污染問題，其中減少入河污染物需要嚴(yán)格治理農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)生活污染和工礦企業(yè)污染等。實踐表明，處于陸地與水生生態(tài)系統(tǒng)之間的濕地能夠最大限度地發(fā)揮凈化水體的功能，從而達(dá)到水環(huán)境的凈化與保護(hù)。可利用水陸交錯帶以及天然或人工多水塘系統(tǒng)的生態(tài)自然凈化功能，實現(xiàn)對降雨徑流中的有機(jī)物、氮磷的截流凈化，加強陸地生態(tài)系統(tǒng)中氮磷等物質(zhì)的循環(huán)并將底泥還田，降低水體環(huán)境受農(nóng)業(yè)面源污染的影響[9]。對已經(jīng)污染的河流整治應(yīng)首先了解綜合治理的主要目標(biāo)，貫徹落實水環(huán)境治理計劃各項要求，統(tǒng)籌規(guī)劃多方面治理措施。

1.2 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)就是要加強水域資源保護(hù)，有效保護(hù)自然河流、湖泊以及濕地等水源涵養(yǎng)空間，強化對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，需要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目占用水域等效替代、補償辦法。為增大并恢復(fù)水域面積可加強退田換湖和水庫工程建設(shè)[10]。為實現(xiàn)河道的景觀美化和保護(hù)可采取植物與工程相輔相成的設(shè)計理念，還應(yīng)綜合考慮植物措施與工程措施設(shè)計護(hù)岸形式。對于存在較大洪量的河道，有必要考慮徑流的分散作用，將防洪排導(dǎo)設(shè)施設(shè)置在下游區(qū)域，從而開發(fā)漁業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

1.3 水環(huán)境治理

加強污水治理能力和水源地保護(hù)是河湖水環(huán)境綜合治理的重要基礎(chǔ)，為保障飲用水水源安全要切實排查各種環(huán)境隱患，實施規(guī)范化管理和水源地指標(biāo)達(dá)標(biāo)建設(shè)。建立健全水環(huán)境問題預(yù)警機(jī)制和水環(huán)境綜合整治體系，加快水環(huán)境治理信息化與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的快速推進(jìn)。對于城鎮(zhèn)要快速推進(jìn)污水處理設(shè)施與城鎮(zhèn)雨污水分流管建設(shè)，在農(nóng)村應(yīng)以河道疏浚整治、生活垃圾處理和生活污水治理為重點，不斷提升污水集中處理覆蓋率，促進(jìn)水生態(tài)文明和水美鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.4 法律監(jiān)管

加強河湖水庫管理的執(zhí)法能力對于推進(jìn)河長制的實行具有重要作用。因此，需要統(tǒng)籌多部門的行政執(zhí)法職能力，建立健全水資源執(zhí)法體系和管理機(jī)構(gòu)，確定落實各項保護(hù)政策與制度的有效開展，從而為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和提供優(yōu)質(zhì)水源提供可靠依據(jù)[11]。另外，對于重點保護(hù)區(qū)域和水質(zhì)敏感區(qū)，應(yīng)加強執(zhí)法巡查力度和監(jiān)管能力，對于違法社會活動采取掛牌督辦措施。只有這樣才能確保各項政策發(fā)揮應(yīng)用的功能作用，尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)更要加強串講和教育工作，從而確保各項地下水防治工作的積極、順利的開展和實施。

2 構(gòu)建河長制績效評估模型

2.1 選取指標(biāo)

河長制實行效果的考核是績效評估的主要內(nèi)容，針對當(dāng)前水體污染嚴(yán)重、粗放型水資源利用以及過度開發(fā)等突出問題，中央一號文件提出了最嚴(yán)格水資源管理制度，其基本內(nèi)涵是基于“四項制度”與“三條紅線”監(jiān)理管理體系，為嚴(yán)格控制入河排污總量、遏制用水浪費以及用水總量控制建立相應(yīng)的控制紅線。根據(jù)法律監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理、水污染防治4類目標(biāo)和河長制推行的有關(guān)要求，可從水污染排放、水資源利用以及水資源供給3個方面建立河長制績效評估體系，各指標(biāo)數(shù)據(jù)及內(nèi)涵見表1。水質(zhì)與水量為水資源供給的兩個主要方面，因此可將其進(jìn)一步分為三級以上水質(zhì)占總水域比X2和總供水量指標(biāo)X1，提升區(qū)域水環(huán)境和供水能力為河長制推行的一個重要目標(biāo)，而這兩項指標(biāo)能夠較好地反映目標(biāo)的要求；反映水資源利用效率的重要參數(shù)是用水效率，這也是河長制推行的基本要求，為更好地反映當(dāng)?shù)赜盟士刹捎萌f元工業(yè)增加用水X4和萬元GDP耗水X3兩項指標(biāo)；另外，根據(jù)河長制推行實施意見中從源頭上控制水污染防治和減少入河湖污染物要求，可選擇水污染排放指標(biāo)X5考量區(qū)域污水治理狀況。

表1 遼寧省河長制績效評估體系與指標(biāo)數(shù)據(jù)

2.2 基于模糊一致矩陣優(yōu)選的數(shù)據(jù)處理

在廣泛征求了河長制推行有關(guān)學(xué)者與專家意見的基礎(chǔ)上，利用德爾菲法確定河長制績效評估X1～X5指標(biāo)權(quán)重依次為0.20、0.25、0.20、0.20、0.15。由于各指標(biāo)的量綱不同而無法直接用于績效評估，因此需要歸一化處理各指標(biāo)數(shù)據(jù)。根據(jù)各指標(biāo)所包含的信息與內(nèi)涵可將其分為正向、負(fù)向兩類，其中正向指標(biāo)有X1、X2指標(biāo)，負(fù)向指標(biāo)為X3、X4、X5。優(yōu)屬度矩陣根據(jù)Zald公式建立，正向與負(fù)向指標(biāo)歸一化處理公式如下：

(1)

(2)

(3)

據(jù)此，可得到河長制績效評估最優(yōu)與最劣方案分別如下：

g=(1.0，1.0，1.0，1.0，1.0)、b=(0，0，0，0，0)、指標(biāo)權(quán)重w=(0.20，0.25，0.20，0.20，0.15)。

3 遼寧省河長制績效評估

3.1 河長制發(fā)展趨勢

根據(jù)歸一化處理公式和各指標(biāo)初始數(shù)據(jù)，并利用基于模糊一致矩陣的績效評估模型最終得到遼寧省2005—2018年水資源管理效果見表1，為更好地揭示其變化規(guī)律將其繪制成如圖1所示的形式。

圖1 遼寧省2005—2018年水資源管理績效評估變化趨勢

根據(jù)圖1變化趨勢可知，遼寧省2005—2018年水資源管理評估值總體表現(xiàn)出波動上升趨勢，特別是在2012年河長制實行以來績效評估值呈顯著的增長趨勢，然而在具體的實施過程中存在一定的波動，例如2014—2016年績效評估存在下降趨勢，而在2018年重新達(dá)到峰值。根據(jù)遼寧省境內(nèi)主要河流治理狀況可知，在2012年河長制開始實施時并未取得較為顯著的效果，隨著各項措施的不斷推行與落實，管理效果逐漸得到明顯提升并在2015年達(dá)到峰值。

3.2 效果波動分析

根據(jù)績效管理變化趨勢可將河長制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動期與2018年至今再發(fā)展期，具體分析如下：

遼寧省政府在2009—2014年期間對遼河流域大力推廣河長制的實行，從而推動了各市、縣級政府積極開展河長制的建章立制相關(guān)工作，促進(jìn)了河流水生態(tài)文明與水美鄉(xiāng)村的建設(shè)，因此績效管理評估處于較高水平。河長制的推行在2015—2017年期間表現(xiàn)為各區(qū)域的自發(fā)行為和效仿活動，因此對保障制度和相應(yīng)的法律依據(jù)比較缺乏。河長制在實際過程中發(fā)揮著積極作用，而在構(gòu)建法治體系方面還存在著很多非法治影響因素，其主要原因為建立的河長制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和體系框架。值得注意的是考核當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參數(shù)還是以GDP為主，還未將綠色GDP納入考核的范圍。因此，行政部門主要責(zé)任人在河長制實行一定時期后的熱情有所下降，從而使得河長制效果存在波動。自2018年至今，隨著河長制實施效果不斷得到各方的認(rèn)可和國家更加注重生態(tài)文明建設(shè)，政府部門再次開啟河長制的推廣實施，所以河長制再次進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。

3.3 決策建議

(1)完善專項政策法規(guī)、明確權(quán)責(zé)義務(wù)。關(guān)于法治的論述在河長制推行意見中主要體現(xiàn)在如下方面：加強法治監(jiān)管、對飲水水源保護(hù)區(qū)的排污口及違法建筑依法清理、依法劃定水資源管理范圍等，這類論述是從現(xiàn)有環(huán)境法的角度提出法規(guī)政策，因此在實際應(yīng)用中限制了治理行為的主觀能動性和客觀治理對象，并且體現(xiàn)了目前解決的協(xié)同失靈、主體權(quán)責(zé)不等的問題，因此法律依據(jù)還不夠完善。各級政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況，制定符合自身情況的河長制推行法規(guī)[12]。

(2)完善河長制考核體系。在政府主要責(zé)任人考核中納入河湖管理效果指標(biāo)，為確保河長制的長期有效運行應(yīng)對任內(nèi)造成的生態(tài)損害實行終身追責(zé)。將涉及水系統(tǒng)的排水、用水、取水等各個環(huán)節(jié)納入考核體系，全面考慮各因素作用。另外，要堅持橫向評價和實事求是的原則，為避免出現(xiàn)單方面依據(jù)上級評價考核應(yīng)建立一套能夠具體化、定量化的全面性考核體系。

(3)加大宣傳力度，引導(dǎo)民間力量參與。由政府主導(dǎo)的河長制模式不可忽視群眾的力量，為更好地發(fā)揮管理作用還要積極引導(dǎo)群眾的參與。社會力量作為現(xiàn)代化治理體系的重要主體，在提高河湖管理工作效率和完善治理結(jié)構(gòu)方面具有重要作用。根據(jù)PPP模式吸納民間技術(shù)、資本的投入，對促進(jìn)河湖治理工作的順利開展十分重要。

4 結(jié)論

本研究結(jié)合前期的數(shù)據(jù)資料，對遼寧省2005—2018年水資源管理水平運用模糊矩陣優(yōu)選模型進(jìn)行評價，根據(jù)績效管理變化趨勢可將河長制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動期與2018年至今再發(fā)展期。隨著河長制實施效果不斷得到各方的認(rèn)可和國家更加注重生態(tài)文明建設(shè)，政府部門再次開啟河長制的推廣實施，所以河長制再次進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。