淺析農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

吳國(guó)香 郝兆國(guó) 趙麗萍

（1.山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 山東 濟(jì)南250100；2.山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院玉米研究所 山東 濟(jì)南250100）

隨著創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不斷增加，農(nóng)業(yè)科研財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的支持多以農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的形式體現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。從審計(jì)角度來(lái)說，除開展農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的合規(guī)性、合法性審計(jì)外，開展科研項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)成為一種趨勢(shì)，以適應(yīng)國(guó)家提出“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的績(jī)效管理理念要求。在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)過程中，如何建立一套符合農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是重點(diǎn)和難點(diǎn)，作者結(jié)合本單位開展績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐，探索建立一套適合農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的量化考核指標(biāo)體系，對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了創(chuàng)新性嘗試，供讀者參考。

1.農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)的必要性

1.1 審計(jì)職能發(fā)展的要求

隨著時(shí)代的變化，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)職能從原來(lái)的查錯(cuò)防弊，發(fā)展到內(nèi)部控制評(píng)審，到現(xiàn)在流行的管理審計(jì)，對(duì)科研項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)就是管理審計(jì)的一種形式，通過開展績(jī)效評(píng)審，不僅可以發(fā)現(xiàn)科研項(xiàng)目執(zhí)行過程中財(cái)務(wù)管理問題，而且對(duì)科研項(xiàng)目的投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，體現(xiàn)著管理審計(jì)的思想，是現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)中比較先進(jìn)、適應(yīng)新時(shí)代要求的審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 政府預(yù)算管理的要求

政府預(yù)算中將績(jī)效管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求在編制預(yù)算中必須編制績(jī)效預(yù)算，體現(xiàn)著“花錢必有效”的預(yù)算管理理念，特別是現(xiàn)在人大監(jiān)督、政府審計(jì)監(jiān)督也將績(jī)效考核作為對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，財(cái)政部門對(duì)績(jī)效管理也越來(lái)越嚴(yán)格。對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金來(lái)說，其本身就是財(cái)政預(yù)算支出的重要組成部分，必須要做好績(jī)效管理來(lái)適應(yīng)政府預(yù)算管理的要求。

1.3 農(nóng)業(yè)科研單位自身管理的要求

對(duì)于農(nóng)業(yè)科研單位而言，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)特別是對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不斷增加，明確要求財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入要高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比例，而對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的支持多以農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的形式體現(xiàn)。在資金規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)下，績(jī)效管理成為科研經(jīng)費(fèi)管理中越來(lái)越受關(guān)注的問題。2016年山東省出臺(tái)了《關(guān)于完善財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理政策的實(shí)施意見》（魯辦發(fā)[2016]71號(hào)），明確提出“取消績(jī)效支出比例限制。這一意見的出臺(tái)，如何保證在發(fā)放績(jī)效支出時(shí)不出現(xiàn)問題，就要求農(nóng)業(yè)科研單位制定相關(guān)績(jī)效管理制度，加強(qiáng)績(jī)效考核，審計(jì)部門加大績(jī)效審計(jì)的力度。

1.4 提高政府績(jī)效的必然要求

近幾年來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)義務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，國(guó)家可應(yīng)用的資源壓力也日漸增加。我國(guó)政府急需解決的問題，就是通過何種方式既能使有限的資源來(lái)滿足公共產(chǎn)品不斷擴(kuò)張的需求，又能緩解日漸增加的財(cái)政壓力。而績(jī)效審計(jì)作為一種檢測(cè)和評(píng)價(jià)我國(guó)政府財(cái)政專項(xiàng)資金支出效益、促進(jìn)政府提升支出績(jī)效，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)壓力具有很大的緩解能力。

2.開展農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的局限性

2.1 績(jī)效意識(shí)審計(jì)淡薄

項(xiàng)目承擔(dān)單位一般會(huì)將更多的關(guān)注點(diǎn)放在如何申請(qǐng)項(xiàng)目資金上，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展和資金效益的重視不夠，有些單位制定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中都將爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金作為重要指標(biāo)，與個(gè)人待遇相關(guān)，崗位聘用、職稱評(píng)定等也與爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)額度存在關(guān)聯(lián)，從單位到個(gè)人仍然存在重申請(qǐng)輕執(zhí)行的問題，績(jī)效意識(shí)淡薄。項(xiàng)目承擔(dān)單位和個(gè)人也不同程度的存在認(rèn)為項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收就完成任務(wù)了，審計(jì)部門開展績(jī)效審計(jì)是多余的，甚至有的認(rèn)為制約了科研人員的積極性。

2.2 缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)借鑒

績(jī)效審計(jì)的概念提出的較早，目前財(cái)政部門或項(xiàng)目主管部門在擬定績(jī)效審計(jì)規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范上，沒有專門對(duì)科研項(xiàng)目合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更別說是農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目了，況且農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目有其特殊性，產(chǎn)出指標(biāo)受自然條件的限制，不好確定，另外，也沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在一定程度上制約了績(jī)效審計(jì)的推行。

2.3 缺乏了解農(nóng)業(yè)行業(yè)的績(jī)效審計(jì)專業(yè)人才

對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金的績(jī)效審計(jì)要突出農(nóng)業(yè)科研的專業(yè)化管理特點(diǎn)，因此績(jī)效審計(jì)人才不僅要具備相關(guān)的管理知識(shí)，而且要具備農(nóng)業(yè)科研專業(yè)的知識(shí)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是現(xiàn)在缺少這方面的復(fù)合型人才，在一定程度上制約了績(jī)效審計(jì)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2.4 量化評(píng)價(jià)指標(biāo)難以確定

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間較長(zhǎng)，研究成果需經(jīng)過長(zhǎng)期觀察才能做出公允客觀的評(píng)價(jià)，且受到諸如天氣、災(zāi)害、政策等不可控因素的影響，審計(jì)過程中許多方面無(wú)法采用量化手段做出衡量，為績(jī)效審計(jì)帶來(lái)了不小的困難，單純的量化考核，無(wú)法將研究過程與科研價(jià)值體現(xiàn)出來(lái)。

2.5 績(jī)效審計(jì)結(jié)果的利用有待加強(qiáng)

當(dāng)前情況下，績(jī)效審計(jì)結(jié)果存在分析不足的局限，也沒有建立起績(jī)效審計(jì)結(jié)果利用的長(zhǎng)效機(jī)制，部分結(jié)果的利用也多帶有主觀色彩。績(jī)效審計(jì)結(jié)果利用的聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有建立起來(lái)，往往是審計(jì)部門審計(jì)完成了，形成的審計(jì)結(jié)果就束之高閣，沒能形成應(yīng)有的效果。應(yīng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、科研管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等部門的責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期研究科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的問題，各個(gè)部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)利用好審計(jì)結(jié)果。

3.如何開展農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

要想使農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)取得良好成效，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下四個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：

3.1 構(gòu)建績(jī)效審計(jì)制度體系

制定制度是開展績(jī)效審計(jì)工作的依據(jù)，因此，農(nóng)業(yè)科研單位的項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)一方面要立足科研院所實(shí)際，充分考慮農(nóng)業(yè)科研的特性，分類建立績(jī)效審計(jì)制度，并不斷修正完善。制度中要具體規(guī)定實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)思想、評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)體系、方法和運(yùn)用規(guī)則等內(nèi)容,使項(xiàng)目績(jī)效管理有據(jù)可依。另一方面統(tǒng)籌已建立的分類制度，制定責(zé)任追究的規(guī)范性文件，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)科研單位績(jī)效審計(jì)制度體系?？?jī)效審計(jì)結(jié)果出來(lái)后,要建立一套完整的績(jī)效審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，利用好績(jī)效審計(jì)結(jié)果,做到獎(jiǎng)勤罰懶。

3.2 建立有效的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

開展績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是如何建立一套切實(shí)可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。作者在總結(jié)本單位開展績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，參考了國(guó)外先進(jìn)績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及國(guó)家已出臺(tái)的兩個(gè)指標(biāo)體系（發(fā)改委出臺(tái)的指標(biāo)體系和財(cái)政部出臺(tái)的績(jī)效管理指標(biāo)體系），并通過對(duì)政府部門、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等相關(guān)農(nóng)業(yè)專家學(xué)者的訪談、匯總、歸納，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，剔除一些不合理的指標(biāo)，選取了以下適合農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目特點(diǎn)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目按照其功能和性質(zhì)主要包括科研類和基建投資類兩種類型，本文主要以科研類項(xiàng)目為例進(jìn)行介紹和分析。

3.2.1 建立績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

將科研類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括投入、過程、產(chǎn)出、效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等六個(gè)二級(jí)指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性等19個(gè)三級(jí)指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)條件的合理性等42個(gè)四級(jí)指標(biāo)。具體見下表：

?

經(jīng)濟(jì)效益效果 項(xiàng)目效益直接經(jīng)濟(jì)效益間接經(jīng)濟(jì)效益社會(huì)效益 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的作用生態(tài)效益 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善的作用可持續(xù)影響 長(zhǎng)期影響情況

3.2.2 確定各審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重

我們采用層次分析法，將科研類項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重分值確定情況見下表：

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重分值

果30項(xiàng)目效益30效直接經(jīng)濟(jì)效益 2間接經(jīng)濟(jì)效益 7社會(huì)效益 9 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的作用 9生態(tài)效益 6 項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善的作用 6可持續(xù)影響6 長(zhǎng)期影響情況 6經(jīng)濟(jì)效益 9

3.2.3 計(jì)算科研項(xiàng)目審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分

為了使審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)更加科學(xué)性，我們制定了相應(yīng)的調(diào)查問卷，對(duì)每一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性分別設(shè)計(jì)20%-100%五個(gè)檔次，20%為完全不適合，40%為不適合，60%為一般，80%為適合，100%為非常適合。以收回的有效調(diào)查問卷中每一項(xiàng)指標(biāo)不同檔次段被調(diào)查人的數(shù)量和總調(diào)查人數(shù)的比率乘以該分值段對(duì)的檔次系數(shù),作為此檔次的權(quán)重，每個(gè)指標(biāo)所有檔次權(quán)重的總和為該指標(biāo)的權(quán)重,三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重是對(duì)應(yīng)每類四級(jí)指標(biāo)的權(quán)值之和，以此類推確定二級(jí)和一級(jí)指標(biāo)的權(quán)值。所有指標(biāo)權(quán)值之和就是該科研類項(xiàng)目的最終得分。最終得分對(duì)應(yīng)的科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)檔次為40分以下為完全不合格，40-60分為不合格，60-80分為一般，80-90分為良好，90-100分為優(yōu)秀。

3.3 規(guī)范項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)流程

農(nóng)業(yè)科由項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作一般可以按照準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告和整改階段進(jìn)行。

審計(jì)準(zhǔn)備階段，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)制定年度績(jī)效審計(jì)計(jì)劃，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實(shí)施；開展審前調(diào)查；確定審計(jì)人員組成，審計(jì)組成員應(yīng)包含財(cái)務(wù)審計(jì)以及農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目專家等人員；結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，對(duì)已制定的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)績(jī)效補(bǔ)充和完善，以便更能使用項(xiàng)目的需要；在審計(jì)工作開始前三個(gè)工作日，向被審計(jì)單位下達(dá)審計(jì)通知書等。

審計(jì)實(shí)施階段，審計(jì)組成員應(yīng)收集收集相關(guān)資料并審核、核查項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，制作形成審計(jì)證明材料和審計(jì)工作底稿。

審計(jì)報(bào)告及整改階段，審計(jì)組成員根據(jù)審計(jì)證明材料和審計(jì)工作底稿，形成審計(jì)結(jié)論，撰寫績(jī)效審計(jì)報(bào)告，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后簽發(fā)審計(jì)報(bào)告及審計(jì)決定，并督促被審計(jì)單位完成審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題的整改。

3.4 完善項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)保障措施

3.4.1 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高管理能力

加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，需要不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)。一是加強(qiáng)政策宣傳，通過擴(kuò)大宣傳范圍，召開座談交流研討等形式，提高單位對(duì)于科研績(jī)效審計(jì)的意識(shí)，優(yōu)化項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)環(huán)境。二是以提高業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德為重點(diǎn)，以財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度、項(xiàng)目管理制度為抓手，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。分層次、分類別、分階段地培訓(xùn)內(nèi)控管理、績(jī)效管理、信息化管理等業(yè)務(wù)知識(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),提高審計(jì)人員職業(yè)判斷能力、溝通協(xié)調(diào)能力和開拓創(chuàng)新能力,提高績(jī)效管理能力。

3.4.2 加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用

應(yīng)建立績(jī)效審計(jì)結(jié)果利用機(jī)制，提高審計(jì)的權(quán)威性和效果性。對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果較好的，可予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持。對(duì)績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，可予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)項(xiàng)目。

3.4.3 加大項(xiàng)目信息公開力度

將績(jī)效審計(jì)結(jié)果按規(guī)定在一定范圍內(nèi)以適當(dāng)方式公開，使科研項(xiàng)目支出置于廣泛監(jiān)督之下，在一定程度上規(guī)范科研項(xiàng)目支出管理工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算管理和項(xiàng)目管理水平的提高。