論全球氣候治理中FAO援助機(jī)制的嬗變及中國應(yīng)對(duì)

周鈺穎

摘要：《巴黎協(xié)定》明確了“自下而上”型的溫室氣體貢獻(xiàn)目標(biāo)，因此，應(yīng)對(duì)氣候變化更需包括FAO在內(nèi)的多元主體予以共同治理。事實(shí)上，F(xiàn)AO已將援助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)糧食安全的傳統(tǒng)工作范圍延伸至應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，但客觀而言，其仍存在國際合作模式僵化、機(jī)構(gòu)設(shè)置與整體目標(biāo)不匹配、行動(dòng)能力不強(qiáng)、工作透明度不高等一系列問題。對(duì)此，F(xiàn)AO宜在自身改革和治理中更突出應(yīng)對(duì)氣候變化工作的重要地位，加強(qiáng)與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系的互動(dòng)與銜接，創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，作為最大的發(fā)展中國家、農(nóng)業(yè)大國和溫室氣體排放大國，中國亦應(yīng)積極參與全球氣候治理進(jìn)程，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制的完善，并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案。

關(guān)鍵詞：FAO;全球氣候治理;援助機(jī)制;發(fā)展中國家;《巴黎協(xié)定》

中圖分類號(hào)：D996.9?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1008-5831（2019）06-0109-09

全球化是人類社會(huì)發(fā)展的必然階段，它將世界各國人民更加緊密地聯(lián)系在一起。著名學(xué)者詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，為回應(yīng)全球性的更加緊密的相互關(guān)系，需要一套管理人類活動(dòng)的有效機(jī)制——全球治理[1]。近年來，氣候變化問題日益威脅到人類生存與發(fā)展，已被公認(rèn)為是當(dāng)今全球公共問題領(lǐng)域中最緊要和最具時(shí)代特征的話題。全球氣候治理也已成為全球治理的重要領(lǐng)域之一，需要國際社會(huì)的共同參與[2]。目前，全球氣候治理的行為主體逐漸呈現(xiàn)多元化，既有主權(quán)國家、政府間國際組織、非政府間國際組織，也有公司和個(gè)人。作為最具權(quán)威的全球性政府間國際組織，聯(lián)合國在應(yīng)對(duì)氣候變化中具有不可替代的作用，包括建立與完善全球氣候治理的主體網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)設(shè)全球氣候治理的規(guī)則和制度、推動(dòng)全球氣候治理的深入等。經(jīng)過多年努力，國際社會(huì)已逐漸形成了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為核心的全球氣候治理機(jī)制。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）作為世界上最大的致力于糧食和農(nóng)業(yè)問題的國際組織，其根本宗旨是通過加強(qiáng)世界各國和國際社會(huì)的行動(dòng)，提高各成員國人民的營養(yǎng)水平和生活標(biāo)準(zhǔn);改進(jìn)一切糧農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配效率、改善農(nóng)村人口狀況;促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并保證人類免于饑餓。氣候變化通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響直接威脅著全球糧食安全，作為聯(lián)合國氣候變化合作伙伴之一，F(xiàn)AO成為了全球氣候治理的積極參與者。由于所處的地理位置、地質(zhì)條件、生態(tài)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更易受到氣候變化不利影響的傷害。有研究指出，年平均溫度每增加1℃，低緯度的發(fā)展中國家的谷物類將減產(chǎn)5%～10%[3]。此外，有數(shù)據(jù)顯示，全球溫室氣體的1/5來自農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化上作出更多努力。2016年10月14日，F(xiàn)AO呼吁全球共同努力，以發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)為契機(jī)，來應(yīng)對(duì)氣候變化，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。與此同時(shí)，F(xiàn)AO總干事格拉齊亞諾亦表示，在《巴黎協(xié)定》和2030年的可持續(xù)發(fā)展議程中，F(xiàn)AO在應(yīng)對(duì)氣候變化方面甚至發(fā)揮著根本性的作用。為此，F(xiàn)AO將“氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)的影響”作為一項(xiàng)重要課題在全世界范圍內(nèi)展開討論和研究，逐步形成了以發(fā)展中國家為工作重點(diǎn)的應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制。該機(jī)制通過協(xié)調(diào)和優(yōu)化與受援助國政府之間的合作，將應(yīng)對(duì)氣候變化有關(guān)的政策、物質(zhì)、技術(shù)和人員等資源引入發(fā)展中國家，幫助發(fā)展中國家將應(yīng)對(duì)氣候變化納入農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和戰(zhàn)略之中。從具體實(shí)踐和知識(shí)脈絡(luò)來看，目前FAO的援助機(jī)制以被動(dòng)適應(yīng)性為主，主動(dòng)緩解性為輔。

一、全球氣候治理中FAO援助機(jī)制的拓展：從糧食安全到應(yīng)對(duì)氣候變化

（一）FAO援助機(jī)制的傳統(tǒng)重心是糧食安全

20世紀(jì)70年代初，全球性糧食減產(chǎn)危機(jī)使國際社會(huì)對(duì)糧食問題的重視程度大幅提升。1974年11月，F(xiàn)AO在羅馬召開世界糧食大會(huì)，正式提出了糧食安全的概念，即“保證世界基本食物供應(yīng)的充足性，以維持不斷擴(kuò)張的糧食消費(fèi)需求，以及糧食生產(chǎn)和價(jià)格的穩(wěn)定”[4]。20世紀(jì)70年代中期之后，隨著饑荒和貧困問題的日益突出，糧食安全的內(nèi)涵被重新審視，糧食需求得以重視。人們發(fā)現(xiàn)，隨著科技的發(fā)展，全球糧食供應(yīng)保持持續(xù)快速增長的勢(shì)頭，但人類饑荒問題不但沒有解決，反而越來越嚴(yán)重。1983年4月，F(xiàn)AO進(jìn)一步提出要盡力確保每人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他所需的基本食物。20世紀(jì)90年代中期以來，國際上對(duì)糧食安全問題的探討不斷深入，在廣度和深度上均達(dá)到新階段。一是引入食品安全概念，將食物的營養(yǎng)平衡、衛(wèi)生和健康標(biāo)準(zhǔn)等納入糧食安全的內(nèi)涵。二是引入社會(huì)和文化安全等因素。三是將糧食安全概念細(xì)化和分層化，糧食安全被分成個(gè)人、家庭、國家、地區(qū)，以及全球等多個(gè)層面，不同層面的側(cè)重點(diǎn)不同。在這段時(shí)期，F(xiàn)AO面向發(fā)展中國家的援助機(jī)制主要圍繞糧食安全而展開，主要包括：（1）關(guān)于糧農(nóng)生產(chǎn)和貿(mào)易方面的信息援助;（2）關(guān)于促進(jìn)糧農(nóng)生產(chǎn)的技術(shù)援助;（3）關(guān)于在制定糧農(nóng)發(fā)展政策、計(jì)劃、項(xiàng)目等方面的專家咨詢、人員培訓(xùn)等服務(wù)援助;（4）關(guān)于支持發(fā)展中國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的投資援助。

（二）FAO援助機(jī)制的內(nèi)容逐漸拓展至應(yīng)對(duì)氣候變化

由于農(nóng)業(yè)部門具有天然的弱質(zhì)性，極易受到氣候變化的影響。氣溫升高、海平面上升、冰川融化、極端天氣頻發(fā)等氣候變化現(xiàn)象正在改變農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的基本組成部分，并給糧食安全造成了巨大威脅，F(xiàn)AO基于傳統(tǒng)糧食安全對(duì)發(fā)展中國家的援助遠(yuǎn)不能滿足“促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并保證人類免于饑餓”的要求，因此，F(xiàn)AO將協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)糧食安全的傳統(tǒng)工作范圍延伸到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域。它將氣候變化問題納入了所有部門的糧食安全和發(fā)展計(jì)劃之中，并積極與國際社會(huì)、成員國政府，以及其他伙伴，就氣候變化談判、氣候融資機(jī)制、妥善治理、氣候友好型信息技術(shù)、氣候變化適應(yīng)和減緩能力建設(shè)、對(duì)發(fā)展中國家氣候援助等內(nèi)容展開合作。

FAO在1968年同世界氣象組織和聯(lián)合國教科文組織建立起了機(jī)構(gòu)間農(nóng)業(yè)生物氣象學(xué)小組，正式開始了與氣候有關(guān)的工作。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議和1974年世界糧食會(huì)議后，F(xiàn)AO發(fā)起了兩項(xiàng)與氣候密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展行動(dòng)：一是旨在評(píng)估發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)潛力的農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域項(xiàng)目;二是旨在檢測(cè)糧食安全的全球糧食和農(nóng)業(yè)信息及預(yù)警系統(tǒng)。1988年，F(xiàn)AO建立了一個(gè)關(guān)于氣候變化與糧食安全的特設(shè)工作組。1996年，《21世紀(jì)議程》提出之后，F(xiàn)AO又建立了機(jī)構(gòu)間氣候議程委員會(huì)，協(xié)調(diào)開展相關(guān)的與氣候相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展活動(dòng)。在有關(guān)氣候問題的工作方面，F(xiàn)AO還經(jīng)常與世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署開展合作，定期參加世界氣象組織農(nóng)業(yè)氣象委員會(huì)的活動(dòng)，它還組織并參加了把氣候變化和可持續(xù)發(fā)展作為核心問題的一系列國際論壇和會(huì)議。2003年，F(xiàn)AO總干事宣布正式建立部門間氣候變化工作組，由所有與氣候變化問題有關(guān)的部門指定的成員組成。氣候變化工作組的職責(zé)范圍包括制定規(guī)范方法和措施，把氣候變化的影響、減緩和適應(yīng)方面納入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、社會(huì)，以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并且在與氣候變化有關(guān)的一些問題上對(duì)成員國提供技術(shù)支持。工作組還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)FAO參與實(shí)施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，并在該領(lǐng)域與其他伙伴開展合作。此外，2015年6月18日，F(xiàn)AO在《氣候變化與糧食系統(tǒng)》中指出，各國應(yīng)就氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)及糧食的影響進(jìn)行評(píng)估，并將其納入本國的政策制定中。

二、全球氣候治理中FAO援助機(jī)制的基本原則與主要內(nèi)容

（一）全球氣候治理中FAO援助機(jī)制的基本原則

1. 遵守國際氣候立法原則

全球氣候治理是以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等國際氣候立法文件為基礎(chǔ)，而在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)嵭械娜蛑卫怼Ｒ虼?，這些國際氣候立法文件所確立的共同但有區(qū)別責(zé)任原則、資金援助規(guī)則、技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則和能力建設(shè)規(guī)則等[5]亦是全球氣候治理的主要內(nèi)容。由于FAO的應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制應(yīng)是實(shí)現(xiàn)全球氣候治理的過程和方式之一，因此，在援助行動(dòng)中，F(xiàn)AO也應(yīng)當(dāng)遵守全球氣候治理這一宏觀框架下的國際氣候立法文件之規(guī)則體系，并將其視為援助行動(dòng)的指標(biāo)和主要法律依據(jù)。

2.聯(lián)合國組織引領(lǐng)原則

一般而言，在國際層面，作為全球氣候談判的號(hào)召者與全球氣候治理的積極推動(dòng)者和價(jià)值引領(lǐng)者，聯(lián)合國發(fā)揮著重要作用，其通過設(shè)立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和政府間氣候變化專門委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，為全球氣候治理提供權(quán)威可靠的科學(xué)依據(jù)。再加上聯(lián)合國在信息整合與輿論影響方面具有無可比擬的地位，它在氣候變化問題上更容易憑借自身影響力與號(hào)召力來促使各方達(dá)成共識(shí)[6]，這也正是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》等得以達(dá)成的主要原因。盡管應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的相關(guān)機(jī)構(gòu)與FAO并無包含與被包含的關(guān)系，但由于同屬于聯(lián)合國，因此它們?cè)诮徊孀h題上更容易引起共鳴，有利于推動(dòng)全球氣候治理多邊機(jī)制的不斷發(fā)展。此外，F(xiàn)AO的成立宗旨即為加強(qiáng)世界糧食安全和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并通過“技術(shù)合作計(jì)劃”，對(duì)發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)施以援助，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均離不開聯(lián)合國的支持和引導(dǎo)。

3.“氣候智能型”農(nóng)業(yè)發(fā)展原則

在2010年《“氣候智能型”農(nóng)業(yè)：有關(guān)糧食安全、適應(yīng)和減緩問題的政策、規(guī)范和融資》中，F(xiàn)AO指出，部分糧食嚴(yán)重短缺地區(qū)受氣候變化影響，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和人均收入等方面均有進(jìn)一步下降的趨勢(shì)，若想改變這一現(xiàn)狀，必須大力發(fā)展“氣候智能型”農(nóng)業(yè)，也即在增加森林面積、發(fā)揮其固碳減排作用的同時(shí)，不影響大幅度增加糧食生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式[7]。從報(bào)告的內(nèi)容來看，“氣候智能型”農(nóng)業(yè)要求不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的管理，并降低氣候?yàn)?zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)的危害程度，與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)地區(qū)也應(yīng)減少其對(duì)環(huán)境的不利影響，降低農(nóng)業(yè)溫室氣體排放量。而這亦與全球氣候治理進(jìn)程中的能力建設(shè)議題具有異曲同工之妙，即通過加強(qiáng)某些地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力來實(shí)現(xiàn)全球氣候治理的目標(biāo)[8]。此外，報(bào)告還建議各國建立相應(yīng)的機(jī)制，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各國農(nóng)業(yè)及糧食安全與氣候變化方面的決策。

（二）全球氣候治理中FAO援助機(jī)制的主要內(nèi)容

1.將設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦事處作為主要方式

為便于與聯(lián)合國系統(tǒng)各組織和其他國際、政府間或非政府團(tuán)體或組織進(jìn)行溝通，F(xiàn)AO建立了許多聯(lián)絡(luò)處?，F(xiàn)今，F(xiàn)AO將全球劃分為不同地理區(qū)域、分區(qū)域，設(shè)立區(qū)域、分區(qū)域辦事處，實(shí)行有區(qū)別的援助方案。區(qū)域辦事處主要負(fù)責(zé)FAO在該區(qū)域援助活動(dòng)的整體確定、規(guī)劃和實(shí)施，并確保采用多學(xué)科方法執(zhí)行計(jì)劃;確定FAO在該地區(qū)的援助行動(dòng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，并與總部的各部和各司合作，對(duì)有關(guān)將這些優(yōu)先事項(xiàng)納入本組織的工作計(jì)劃和預(yù)算提供咨詢意見。作為所在區(qū)域辦事處的組成部分，各分區(qū)域辦事處主要負(fù)責(zé)為FAO在該分區(qū)域開展的援助活動(dòng)制定總體規(guī)劃。在區(qū)域辦事處的指導(dǎo)和支持下，他們確保采用多學(xué)科方法實(shí)施計(jì)劃，確定援助行動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域，執(zhí)行獲準(zhǔn)的分區(qū)域計(jì)劃和監(jiān)測(cè)計(jì)劃執(zhí)行情況。與此同時(shí)，F(xiàn)AO在眾多發(fā)展中國家亦設(shè)有駐國家代表處，其主要職責(zé)是協(xié)助政府制定政策、計(jì)劃和項(xiàng)目來解決導(dǎo)致饑餓和營養(yǎng)不良的根源性問題，幫助他們發(fā)展自己的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部門，以可持續(xù)發(fā)展的方式利用其環(huán)境和自然資源。因此，可以說，F(xiàn)AO的援助更側(cè)重于技術(shù)層面的扶持和幫助。

2. 將發(fā)展中國家作為主要援助對(duì)象

相較于發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力更弱。由此，考慮到發(fā)展中國家的具體需求，F(xiàn)AO為發(fā)展中國家參與氣候變化談判提供技術(shù)支持，協(xié)助發(fā)展中國家在氣候變化中應(yīng)對(duì)糧食安全的影響，以及為農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)在適應(yīng)和減緩氣候變化方面開展對(duì)話、提高認(rèn)識(shí)，推動(dòng)發(fā)展中國家將氣候變化問題納入糧食安全與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)政策。目前，為了對(duì)發(fā)展中國家予以援助，F(xiàn)AO已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施的項(xiàng)目有：在孟加拉國實(shí)施的農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力提升項(xiàng)目、在中國青海省實(shí)施的牧區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目、在約旦實(shí)施的緩解干旱戰(zhàn)略項(xiàng)目、在尼泊爾實(shí)施的加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門災(zāi)害防范能力和氣候風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目、在菲律賓實(shí)施的適應(yīng)氣候變化制度能力提升項(xiàng)目等。根據(jù)FAO的宗旨，其在發(fā)展中國家開展的活動(dòng)主要包括：通過與有關(guān)聯(lián)絡(luò)處的溝通識(shí)別并制訂新的項(xiàng)目促進(jìn)援助項(xiàng)目的完善;幫助政府預(yù)防災(zāi)害，評(píng)估災(zāi)害造成的損失，并協(xié)助他們重建和恢復(fù)農(nóng)業(yè)部門;從FAO總部和區(qū)域或分區(qū)域辦事處，獲得對(duì)政府的技術(shù)支持和資金援助;向FAO通報(bào)所駐國家的重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，并對(duì)該國農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè);代表FAO與東道國政府和所有的合作伙伴一道參與FAO的相關(guān)活動(dòng)等。

3.將相關(guān)會(huì)議及會(huì)議成果作為主要平臺(tái)

在FAO的推動(dòng)下，全球已開展的有關(guān)氣候變化的重要活動(dòng)包括2008 年“世界糧食安全高級(jí)別會(huì)議：氣候變化和生物能源的挑戰(zhàn)”以及2009 年“世界糧食安全首腦會(huì)議”。根據(jù)受氣候變化影響的程度和應(yīng)對(duì)氣候變化措施的不同，2011年6月，F(xiàn)AO啟動(dòng)了《適應(yīng)氣候變化框架計(jì)劃》，明確將氣候變化適應(yīng)工作納入FAO所有部門的未來活動(dòng)之中，促成各部門就消除不利氣候影響的方式達(dá)成初步共識(shí)，要求匯總FAO、下屬技術(shù)部門、下放辦事處和區(qū)域機(jī)構(gòu)完成的氣候變化適應(yīng)工作。在2014年5月7日，F(xiàn)AO在進(jìn)一步關(guān)注氣候變化對(duì)糧食影響的基礎(chǔ)上公開指出，作為“世界糧倉的”南美洲，其經(jīng)歷的氣候變化已經(jīng)導(dǎo)致干旱及氣溫升高等問題，使得全球糧食安全面臨較大危機(jī)。此外，2016年10月17日，F(xiàn)AO發(fā)布《2016年世界農(nóng)業(yè)及糧食發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)和氣候變化的影響進(jìn)行了分析，并提出了若干農(nóng)業(yè)改革措施。在該報(bào)告中，F(xiàn)AO認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)溫室氣體排放，在應(yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí)改善氣候變化。這些活動(dòng)和法律文件大都與應(yīng)對(duì)氣候變化的國際公約相銜接，不僅有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化工作，也有利于全球氣候變化應(yīng)對(duì)總體性方案的深化。

三、全球氣候治理中FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制的困境與局限

（一）與其他國際組織的合作模式較為單一

開展國際合作是FAO推進(jìn)援助機(jī)制的重要方式之一。最初，F(xiàn)AO在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的國際合作對(duì)象是世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。隨著氣候變化問題日益突出，F(xiàn)AO進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)既是氣候變化的受害部門之一，也是溫室氣體排放的來源之一。這就意味著農(nóng)業(yè)必須承擔(dān)起應(yīng)對(duì)氣候變化的客觀責(zé)任。也決定了FAO的氣候應(yīng)對(duì)變化工作必須與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》對(duì)設(shè)定的制度體系相契合。但從實(shí)踐來看，世界氣象組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》三者應(yīng)對(duì)氣候變化的方案具有很大的差異性。作為討論和解決糧食和農(nóng)業(yè)問題的專門性國際組織，F(xiàn)AO在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域具有不可替代的比較優(yōu)勢(shì)，但它在實(shí)踐中并未就“如何與其他國際組織開展合作”“在哪些方面開展合作”“開展合作的具體方式”等問題上進(jìn)行類型化的區(qū)分。而是采取單一的傳統(tǒng)的國際合作模式，在協(xié)助應(yīng)對(duì)氣候變化方面取得的成績實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國際機(jī)構(gòu)。

（二）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與整體目標(biāo)不相匹配

氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)的影響是全面的、系統(tǒng)性的，無論是農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展、漁業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖、林業(yè)還是技術(shù)合作等都需要將氣候變化作為重要的因素進(jìn)行全面考慮。雖然FAO認(rèn)識(shí)到氣候變化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有密切聯(lián)系，但應(yīng)對(duì)氣候變化并未在FAO的機(jī)構(gòu)設(shè)置中獲得足夠的重視。在FAO的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，環(huán)境、氣候變化及生物能源司僅僅是其自然資源管理及環(huán)境部的下屬部門之一。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的較低層次，導(dǎo)致各部門在工作中對(duì)氣候變化問題重視不夠，甚至在工作分工中形成部門主義，涉及氣候變化問題時(shí)互相推諉。此外，在FAO的援助機(jī)制下，大多數(shù)的辦事處官員，甚至總部的部分官員，不愿意協(xié)助發(fā)展中國家制定、磋商、通過各項(xiàng)政策和進(jìn)行必要的投資，以實(shí)施各項(xiàng)氣候變化政策。而在強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化的執(zhí)行力方面，只有在整體方案實(shí)施的各個(gè)階段加強(qiáng)內(nèi)部合作，才能形成應(yīng)對(duì)氣候變化的強(qiáng)大合力。否則，F(xiàn)AO應(yīng)對(duì)氣候變化的整體方案將因?yàn)閮?nèi)部的分散怠惰而整體失效。

（三）援助機(jī)制的行動(dòng)能力亟待加強(qiáng)

2003年FAO正式建立部門間氣候變化工作組，把氣候變化的影響、減緩和適應(yīng)方面納入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、社會(huì)，以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并且在與氣候變化有關(guān)的一些問題上對(duì)成員國提供技術(shù)支持。但實(shí)踐表明，該機(jī)構(gòu)的行動(dòng)遲緩，與公眾期待仍有很大差距。2005年上半年，F(xiàn)AO秘書處發(fā)布文件，請(qǐng)成員國就FAO在為成員努力實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)提供支持方面的作用提出意見，以幫助其提高工作能力。廣大成員在答復(fù)中，希望FAO能夠協(xié)助解決與跨部門資源有關(guān)的氣候變化問題。在2012年1月發(fā)布的《關(guān)于FAO在糧食和農(nóng)業(yè)政策方面作用和工作的評(píng)價(jià)》中，氣候變化問題更加突出，被列為新出現(xiàn)的“重大問題”之首。有的政府工作人員明確要求FAO在《糧食和農(nóng)業(yè)狀況》《世界糧食不安全狀況》《森林資源評(píng)估》《世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》等報(bào)告中提供更多關(guān)于氣候變化的資料。在氣候變化相關(guān)政策工作方面，所有國家都請(qǐng)求FAO幫助其制定、磋商和通過政策并進(jìn)行投資。在這些新的需求上，F(xiàn)AO投入的關(guān)注和援助表明其行動(dòng)能力仍較為孱弱。

（四）援助行動(dòng)的透明度有待提高

FAO分為七大主要部門，除了綜合服務(wù)、人力資源和財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)FAO的行政管理外，農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、林業(yè)、自然資源管理和環(huán)境以及技術(shù)合作6個(gè)部門都側(cè)重于技術(shù)性和實(shí)質(zhì)性事務(wù)。FAO的辦事處遍及130多個(gè)國家，通過權(quán)力下放改革構(gòu)建了一張全球性網(wǎng)絡(luò)，包括5個(gè)區(qū)域辦事處，10個(gè)分區(qū)域辦事處，5個(gè)聯(lián)絡(luò)處，2個(gè)跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)，74個(gè)完整的國家辦公室，以及8個(gè)配有技術(shù)官員或FAO代表的辦事處。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，使FAO應(yīng)對(duì)氣候變化的援助工作呈現(xiàn)顯著的知識(shí)特征，加之龐大的機(jī)構(gòu)體系，客觀上又會(huì)對(duì)外界理解和支持其援助工作造成困難，降低了援助工作的透明度和效率。透明度不高往往導(dǎo)致誤解或者質(zhì)疑。塞內(nèi)加爾前總統(tǒng)阿卜杜拉耶·瓦德在2008年5月便提到FAO的工作實(shí)際上是重復(fù)其他一些機(jī)構(gòu)的工作，他甚至呼吁解散FAO。

四、全球氣候治理下FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制的未來走向與中國作為

氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)廣泛而深遠(yuǎn)的影響，尤其是對(duì)耕地面積、耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)作物、農(nóng)業(yè)用水量的影響，制約了未來糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民福祉，極端的氣候變化不利于世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全球糧食安全，也不利于消除貧困和饑餓以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年，F(xiàn)AO已逐漸呈現(xiàn)出了一些新的動(dòng)向。

（一）全球氣候治理下FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制的未來走向

1.突出應(yīng)對(duì)氣候變化在FAO的組織改革和治理轉(zhuǎn)型中的地位

2009年，F(xiàn)AO通過了《2010—2019年戰(zhàn)略框架》，為各成員國描繪了共同遠(yuǎn)景，即“建成一個(gè)無饑餓、無營養(yǎng)不良的世界，糧食和農(nóng)業(yè)在其中以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)方式促進(jìn)提高所有人，特別是最貧困人口的生活水平”。其中，將“為了當(dāng)代和子孫后代的利益，可持續(xù)管理和利用自然資源，包括土地、水、空氣、氣候和遺傳資源”設(shè)定為成員國的三大全球性目標(biāo)之一。當(dāng)前，F(xiàn)AO正按照《2010—2019年戰(zhàn)略框架》的要求致力于行政和業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化和精簡，力圖改進(jìn)內(nèi)部協(xié)作和加強(qiáng)外部伙伴關(guān)系;并通過信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)和賦予FAO辦事處更多自主權(quán)等措施，確保對(duì)最迫切的需求作出快速響應(yīng)?！?010—2019年戰(zhàn)略框架》的出臺(tái)表明了FAO對(duì)氣候變化問題的重視。由于氣候變化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的聯(lián)系且其影響具有系統(tǒng)性、整體性和不可逆性等特點(diǎn)[9]，因此，未來FAO將進(jìn)一步突出應(yīng)對(duì)氣候變化在其組織改革和治理轉(zhuǎn)型中的地位，并在組織活動(dòng)宗旨、機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門分工、內(nèi)部治理、項(xiàng)目實(shí)施、國際合作等方面進(jìn)行全面重塑。

2.加強(qiáng)FAO與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系的互動(dòng)和銜接

作為國際社會(huì)保護(hù)全球氣候系統(tǒng)法律系統(tǒng)中最重要的文件，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化提供了制度和組織基礎(chǔ)。雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的內(nèi)容并非專門針對(duì)農(nóng)業(yè)，但該公約，特別是其《京都議定書》對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食安全高度重視。在過去幾年聯(lián)合國氣候變化框架公約的談判中，農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化和通過農(nóng)業(yè)緩解氣候變化的必要性顯得更為突出。在2011年第27屆德班締約方會(huì)議上，談判代表就請(qǐng)求成員國和觀察員就農(nóng)業(yè)相關(guān)問題發(fā)表看法，目的是在第18屆多哈締約方會(huì)議上達(dá)成一項(xiàng)決定?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》中“科學(xué)和技術(shù)咨詢下屬機(jī)構(gòu)”的工作方案甚至明確闡述了各種適應(yīng)和緩解措施及其可能對(duì)糧食安全的正反兩方面影響。可見，這些工作方案宜作為FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制的重要基礎(chǔ)，加快其推動(dòng)實(shí)施。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系中的發(fā)達(dá)國家承諾向發(fā)展中國家的氣候變化適應(yīng)活動(dòng)提供資金支持的義務(wù)，F(xiàn)AO將持續(xù)推動(dòng)和鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國家設(shè)計(jì)各自的支持措施，使之切實(shí)地對(duì)發(fā)展中國家的糧食安全給予幫助。同時(shí)，F(xiàn)AO亦將利用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系，鼓勵(lì)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國尤其是發(fā)展中成員國在發(fā)布“國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃”和“國家適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)，充分說明有關(guān)政策和措施對(duì)糧食安全的影響。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，F(xiàn)AO在實(shí)施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所需的數(shù)據(jù)收集、核實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化和傳播等幾個(gè)方面將發(fā)揮積極作用。

3.創(chuàng)建發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化和保障糧食安全的數(shù)據(jù)庫

FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的重要任務(wù)之一就是創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)庫，以便及時(shí)掌握關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)資料。目前，各國數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，數(shù)據(jù)采集和發(fā)布工作水平存在差異，F(xiàn)AO應(yīng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集方案、數(shù)據(jù)分析流程和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范科學(xué)的數(shù)據(jù)采集和分析方法，定期和實(shí)時(shí)公布發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)，并向有關(guān)國際組織和國家在制定氣候政策與糧食政策時(shí)提供數(shù)據(jù)服務(wù)，也為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間以及發(fā)展中國家與發(fā)展中國家之間的氣候友好型糧食合作提供數(shù)據(jù)支持。正如學(xué)者所言，只有采用公認(rèn)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)采集工作進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，才能切實(shí)有效地應(yīng)對(duì)氣候變化[10]。未來，F(xiàn)AO將在現(xiàn)有援助發(fā)展中國家的機(jī)制上，逐步改進(jìn)傳統(tǒng)糧食安全數(shù)據(jù)采集工作，創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的二元數(shù)據(jù)庫，并在對(duì)發(fā)展中國家氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)采集、分析和發(fā)布中發(fā)揮積極作用。

（二）FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制未來走向下的中國作為

全球化為中國有效利用國內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)提供了有利條件，也要求中國以更加主動(dòng)的姿態(tài)融入世界。中國是FAO的創(chuàng)始國之一。自1973年恢復(fù)在FAO的合法席位以來，中國與FAO之間展開積極合作，目前已由以往的單向合作逐步升級(jí)為雙向合作，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)政策戰(zhàn)略、糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)、消除貧困與饑餓、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)等。一方面，F(xiàn)AO支持和幫助中國農(nóng)業(yè)發(fā)展，向中國提供了400多個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項(xiàng)目，見證并促成了中國在農(nóng)業(yè)方面取得的巨大成就。另一方面，中國參與和支持FAO舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)幫助其他國家提高農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，已成為FAO最大的“南南”合作伙伴[11]。筆者認(rèn)為，在FAO應(yīng)對(duì)氣候變化援助機(jī)制未來走向的情勢(shì)下，中國還應(yīng)從以下方面積極作為。

1.推進(jìn)氣候變化國際機(jī)制的動(dòng)態(tài)發(fā)展

新形勢(shì)下中國應(yīng)堅(jiān)持“共同分享發(fā)展機(jī)遇，共同應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)”這一基本立場(chǎng)，更加積極和主動(dòng)地參與全球氣候治理，從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度，把握FAO援助機(jī)制的流變，認(rèn)識(shí)援助機(jī)制存在的客觀問題，參與和推動(dòng)援助機(jī)制的升級(jí)。這也意味著，中國需以“利益攸關(guān)方”“參與者” “構(gòu)建者”的身份推動(dòng)和促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化國際機(jī)制的發(fā)展[12]，為FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化提供一個(gè)更加科學(xué)、合理的氣候應(yīng)對(duì)政策框架。這既有利于提高FAO對(duì)發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)援助的實(shí)效，在更高程度上實(shí)現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全球性糧食安全，也有利于中國與FAO形成更合理的合作關(guān)系，借助FAO將國際資源引入國內(nèi)，提升中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全戰(zhàn)略。

2. 提高中國在FAO援助機(jī)制中的參與程度

FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化，應(yīng)積極鼓勵(lì)糧食部門、私營部門以及各國和國際公共部門、民間社會(huì)和非政府組織的參與。尤其應(yīng)重視農(nóng)業(yè)型發(fā)展中國家、糧食部門、糧食生產(chǎn)者的參與度。由于糧食生產(chǎn)者、糧食部門、私營部門，以及各國和國際公共部門、民間社會(huì)和非政府組織在塑造糧食安全和氣候格局方面發(fā)揮著各自不同的作用，他們?cè)趨⑴cFAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)制中，有利于促進(jìn)FAO的援助工作在糧食安全和氣候變化之間達(dá)成更高程度上的制度平衡和制度創(chuàng)新。目前，中國在農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和農(nóng)民福祉方面積累的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，未來中國可以通過FAO這一平臺(tái)進(jìn)行對(duì)外輸出，將農(nóng)業(yè)安全作為事關(guān)國家安全大局的系統(tǒng)工程予以考量[13]，協(xié)助廣大發(fā)展中國家在應(yīng)對(duì)氣候變化中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3. 創(chuàng)新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案

中國應(yīng)對(duì)好氣候變化，發(fā)展好自己的農(nóng)業(yè)，保障好自己的糧食安全，就是對(duì)世界糧食安全和全球氣候治理最大的貢獻(xiàn)。應(yīng)對(duì)氣候變化與農(nóng)業(yè)發(fā)展，糧食安全具有內(nèi)在統(tǒng)一性[14]。未來中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須實(shí)施“氣候智能型”戰(zhàn)略。它將糧食安全置于更高的地位，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境，尤其是對(duì)氣候的適應(yīng)性和減緩性。正如FAO在《“氣候智能型”農(nóng)業(yè)：有關(guān)糧食安全、適應(yīng)和減緩問題的政策、規(guī)范和融資》中所指出的，“氣候智能型”農(nóng)業(yè)能夠可持續(xù)地提高工作效率、增強(qiáng)適應(yīng)性、減少溫室氣體排放，并可以更高目標(biāo)地實(shí)現(xiàn)國家糧食生產(chǎn)和安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展模式。同時(shí)，還應(yīng)加快創(chuàng)新金融市場(chǎng)、金融工具、金融政策，發(fā)掘更加靈活的碳融資方案[15]。尤其針對(duì)小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的實(shí)際情況，在各種市場(chǎng)和非市場(chǎng)的金融工具中給予政策上的鼓勵(lì)、刺激、優(yōu)惠和扶持，提高糧食系統(tǒng)的總體效率并對(duì)涉及溫室氣體排放和碳匯的外部性進(jìn)行內(nèi)化。

五、結(jié)論

近年來，隨著全球氣候治理進(jìn)程的持續(xù)深入，F(xiàn)AO援助機(jī)制的內(nèi)容已逐步實(shí)現(xiàn)從確保糧食安全向共同應(yīng)對(duì)氣候變化的轉(zhuǎn)變，其在遵守國際氣候立法、聯(lián)合國組織引領(lǐng)和“氣候智能型”農(nóng)業(yè)發(fā)展等主要原則之基礎(chǔ)上，將設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦事處作為主要活動(dòng)方式、將發(fā)展中國家作為主要援助對(duì)象，并將相關(guān)會(huì)議及會(huì)議成果作為主要平臺(tái)。然而，客觀而言，F(xiàn)AO援助機(jī)制仍然存在一系列問題尚有待完善，筆者認(rèn)為，這些問題已開始受到國際社會(huì)的關(guān)注，并將進(jìn)一步予以完善。在此過程中，中國宜推進(jìn)氣候變化國際機(jī)制的動(dòng)態(tài)發(fā)展，提高中國在FAO援助機(jī)制中的參與程度，并創(chuàng)新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案，進(jìn)而提升中國在全球氣候治理中的貢獻(xiàn)程度。

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