中澳兩國(guó)建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策及啟示

劉天子 曾曉東

[摘 ? 要]近年來，中國(guó)和澳大利亞兩國(guó)政府均認(rèn)識(shí)到建設(shè)一支穩(wěn)定且高質(zhì)量的學(xué)前教師隊(duì)伍對(duì)于整體提升學(xué)前教育服務(wù)水平的重要性，兩國(guó)也都出臺(tái)了關(guān)于改革與發(fā)展學(xué)前教師隊(duì)伍的政策文件。通過對(duì)兩國(guó)主要的政策文件及其出臺(tái)部門、政策的主要內(nèi)容、政策出臺(tái)后的執(zhí)行實(shí)施三個(gè)層面的研究，發(fā)現(xiàn)其對(duì)完善學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)有如下啟示：加快學(xué)前教育立法是當(dāng)務(wù)之急，設(shè)立全國(guó)性的學(xué)前教育監(jiān)管與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是重要保障，注重學(xué)前教師的協(xié)作能力并接受教師行業(yè)外部評(píng)價(jià)是未來趨勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]中澳兩國(guó);學(xué)前教師;政策剖析

近年來，世界各國(guó)普遍意識(shí)到對(duì)兒童進(jìn)行早期投資的重要性，各國(guó)政府也都在兒童早期教育質(zhì)量的提高上投入了巨大的精力與物力，而其政策著力點(diǎn)之一便是建設(shè)一支高質(zhì)量的學(xué)前教師隊(duì)伍[1]。早在2012年，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《啟動(dòng)強(qiáng)項(xiàng)》（Starting Strong 2012）中即把幼兒教師確定為發(fā)展高質(zhì)量?jī)和逃?wù)的主要政策杠桿[2]。

2018年底，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)提出了明確且具體的要求。而澳大利亞一直有著重視學(xué)前教育的傳統(tǒng)，近年來更是堅(jiān)持致力于建立一支質(zhì)量上乘且數(shù)量穩(wěn)定的學(xué)前教師隊(duì)伍。在此，希望通過對(duì)中澳兩國(guó)近年來建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍政策的剖析，提煉出可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、中澳兩國(guó)建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策概況

在此，將從以下三個(gè)方面對(duì)中澳兩國(guó)建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策展開分析：一是主要的政策文件及其出臺(tái)部門;二是政策的主要內(nèi)容;三是政策出臺(tái)后的執(zhí)行部門及如何實(shí)施。

1.澳大利亞《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》

澳大利亞全國(guó)由六個(gè)州和兩個(gè)領(lǐng)地構(gòu)成，各州對(duì)于本州內(nèi)的教育事務(wù)具有一定的自主權(quán)。澳大利亞的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)非常多樣，不僅包括正規(guī)意義上的幼兒園，還包括長(zhǎng)日托、家庭日托、上門托管、放學(xué)托管、不定時(shí)托管、假期托管等六大靈活的看護(hù)形式[3]。對(duì)于如此種類眾多、形式各異的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)在監(jiān)管上與各州政府之間多有重疊，出現(xiàn)了管理混亂、權(quán)責(zé)不清的情況。于是，澳大利亞政府從2007年開始著手對(duì)學(xué)前教育系統(tǒng)進(jìn)行改革，并于2012年出臺(tái)了《國(guó)家質(zhì)量框架》（National Quality Framework）這一系統(tǒng)性的政策文件，包括五個(gè)方面：一是學(xué)前教育的國(guó)家法律與法規(guī);二是學(xué)前教育的《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（National Quality Standard）;三是學(xué)前教育的國(guó)家質(zhì)量等級(jí)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);四是各州及領(lǐng)地的學(xué)前教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管與評(píng)級(jí)流程;五是確定學(xué)前教育的國(guó)家性監(jiān)管機(jī)構(gòu)“兒童保育質(zhì)量管理局（The Australian Childrens Education and Care Quality Authority）”[4]。而澳大利亞關(guān)于建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的文件《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》（Early Years Workforce Strategy）便在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。

《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》是由澳大利亞政府的教育與培訓(xùn)部于2012年通過下屬部門“學(xué)校教育和早期兒童常務(wù)委員會(huì)”發(fā)布出臺(tái)的[5]。這份政策文件從五個(gè)方面對(duì)學(xué)前教師隊(duì)伍提出了具體目標(biāo)和發(fā)展方向：專業(yè)性的教師隊(duì)伍、穩(wěn)增長(zhǎng)的教師隊(duì)伍、保質(zhì)量的教師隊(duì)伍、有回應(yīng)的教師隊(duì)伍、能協(xié)作的教師隊(duì)伍[6]。

（1）專業(yè)性的教師隊(duì)伍。具體目標(biāo)是提高學(xué)前教師隊(duì)伍的專業(yè)性和領(lǐng)導(dǎo)力。學(xué)前教師的專業(yè)發(fā)展和持續(xù)培訓(xùn)對(duì)其專業(yè)技能與工作環(huán)境的匹配起到至關(guān)重要的作用，學(xué)前教師隊(duì)伍的專業(yè)性通過其專業(yè)能力、領(lǐng)導(dǎo)力、教學(xué)與學(xué)習(xí)能力而納入《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》之中。

（2）穩(wěn)增長(zhǎng)的教師隊(duì)伍。具體目標(biāo)是促使學(xué)前教育行業(yè)吸引并留住多元化的教師勞動(dòng)力。隨著本國(guó)出生率的上升以及女性就業(yè)者的增長(zhǎng)，對(duì)教育工作者的需求也會(huì)持續(xù)增加，所以學(xué)前教育行業(yè)必須建立起一支技術(shù)熟練且穩(wěn)定增長(zhǎng)的教師隊(duì)伍，減少教師流動(dòng)率并滿足兒童與家庭的不同需求。

（3）保質(zhì)量的教師隊(duì)伍。具體目標(biāo)是提高學(xué)前教師的準(zhǔn)入資格。高質(zhì)量的學(xué)前教師對(duì)學(xué)前兒童的發(fā)展起著重要作用，為此，《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了最低的任職資格。從職前培養(yǎng)三級(jí)證書與碩士學(xué)位的獲取，到職后培訓(xùn)增加實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以獲取正式教師資格，全部嵌入《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的架構(gòu)之中。

（4）有回應(yīng)的教師隊(duì)伍。具體目標(biāo)是提高學(xué)前教師滿足來自學(xué)前兒童、家庭以及社區(qū)的需求的能力。澳大利亞政府認(rèn)為社會(huì)將會(huì)越來越多樣化，學(xué)前教師必須進(jìn)一步發(fā)展職業(yè)技能，同時(shí)為家庭和社區(qū)賦權(quán)，提高其參與度，做好回應(yīng)并滿足來自不同種族背景與社會(huì)階層的需求的能力。

（5）能協(xié)作的教師隊(duì)伍。具體目標(biāo)是提高學(xué)前教師與其他學(xué)前教育工作者有效合作的能力。更廣泛的學(xué)前教育工作者包括兒童和家庭健康保健員、社區(qū)工作者、兒童保護(hù)官員、言語(yǔ)治療師、物理治療師、家庭咨詢師等，為此，需要提高學(xué)前教師與其他學(xué)前教育工作者有效合作的技能，建立跨學(xué)科、跨組織的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以更好地滿足兒童和家庭的多元需求。

《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》由澳大利亞聯(lián)邦政府聯(lián)合各州政府與領(lǐng)地政府一同執(zhí)行，各州與領(lǐng)地可以提出本區(qū)域建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的計(jì)劃，但這些計(jì)劃必須符合《早期兒童戰(zhàn)略》的要求，并由兒童保育質(zhì)量管理局進(jìn)行國(guó)家層面的監(jiān)管。

2.中國(guó)“大力加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見”

自中華人民共和國(guó)成立以來，學(xué)前教育經(jīng)歷了從政府、集體部門供給占主導(dǎo)到私人市場(chǎng)供給占主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變[7]，但“入園難”與“入園貴”問題卻愈發(fā)凸顯。2018年底，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），共包括九個(gè)方面，其中第五個(gè)方面提出了關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的意見，即大力加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，并從“教師數(shù)量、教師待遇、教師培養(yǎng)、教師培訓(xùn)、教師管理”五個(gè)層面對(duì)建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍進(jìn)行了全面規(guī)劃與布局。

（1）教師數(shù)量。主要措施包括：公辦幼兒園依編配備教師;民辦幼兒園按照國(guó)家規(guī)定配足教師;各類幼兒園均需按照規(guī)定配備衛(wèi)生保健人員。

（2）教師待遇。主要措施包括：公辦幼兒園教師工資按政策發(fā)放;鄉(xiāng)村公辦幼兒園給予生活補(bǔ)貼;公辦幼兒園的保育員等其他人員納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍;民辦幼兒園參照公辦園教師確定工資水平;為各類幼兒園教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金;完善各類幼兒園教師職稱評(píng)定制度;對(duì)優(yōu)秀的教師予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）教師培養(yǎng)。主要措施包括：辦好一批幼兒師范?？茖W(xué)校和師范學(xué)院;中等職業(yè)學(xué)校重點(diǎn)培養(yǎng)保育員;擴(kuò)大本專科培養(yǎng)規(guī)模及公費(fèi)師范生規(guī)模;前移培養(yǎng)起點(diǎn)，大力培養(yǎng)?？茖W(xué)歷教師;擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教師供給，提高培養(yǎng)的專業(yè)化水平;啟動(dòng)師范院校學(xué)前教育專業(yè)國(guó)家認(rèn)證工作。

（4）教師培訓(xùn)。主要措施包括：實(shí)行園長(zhǎng)、教師定期培訓(xùn)和全員輪訓(xùn)制度;制定幼兒園教師培訓(xùn)方案，加大培訓(xùn)力度;創(chuàng)新培訓(xùn)模式，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和時(shí)效性。

（5）教師管理。主要措施包括：落實(shí)教師資格準(zhǔn)入和注冊(cè)制度;非學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生經(jīng)培訓(xùn)后需持證上崗;強(qiáng)化師德師風(fēng)建設(shè)，提高教師職業(yè)素養(yǎng);違反行為規(guī)范者終身不得從教。

此《意見》由于涉及面廣，出臺(tái)后將由各個(gè)職能部門協(xié)同執(zhí)行：教育部制定學(xué)前教師培養(yǎng)與培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)，編制部門制定教師編制配額，財(cái)政部完善財(cái)政支持，人社部保障教師待遇，衛(wèi)生健康部門監(jiān)督教師的保健工作。同時(shí)，各省、自治區(qū)及直轄市按照《意見》規(guī)定制定符合本地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策并跟進(jìn)實(shí)施，而且要接受相關(guān)職能部門的監(jiān)管。

二、中澳兩國(guó)建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策剖析

通過回顧中澳兩國(guó)近年來建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)在學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)方面有著很多相似的政策邏輯，同時(shí)也存在不少差異。

1.兩國(guó)政策的共性

兩國(guó)政策皆由政府的最高行政部門牽頭，然后授權(quán)各地方政府執(zhí)行與實(shí)施。澳大利亞是由聯(lián)邦政府出臺(tái)了《國(guó)家質(zhì)量框架》并催生了建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的具體文件，中國(guó)是由國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《意見》并在文件中指明了建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的具體方向。相應(yīng)地，具體執(zhí)行全部劃歸到各地方政府，依照最高政府出臺(tái)的政策制定本地區(qū)屬地化的發(fā)展規(guī)劃。

兩國(guó)政策全部嵌入更宏觀的學(xué)前教育發(fā)展與質(zhì)量管控的框架之中。澳大利亞的政策文件《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》配合于更宏觀的《國(guó)家質(zhì)量框架》的總體要求，而中國(guó)的“大力加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)”作為第五個(gè)方面嵌入《意見》之中。這其實(shí)體現(xiàn)出兩國(guó)相似的政策邏輯，即都希望把建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍作為最終提升學(xué)前教育質(zhì)量的重要抓手。

兩國(guó)政策中都出現(xiàn)了對(duì)學(xué)前教師數(shù)量的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。澳大利亞多年來移民的持續(xù)遷入，中國(guó)近年來“二孩”政策的放開，使得兩國(guó)都不同程度地出現(xiàn)了對(duì)學(xué)前教育的旺盛需求，所以兩國(guó)政府都認(rèn)識(shí)到于長(zhǎng)期內(nèi)建設(shè)一支數(shù)量穩(wěn)定的學(xué)前教師隊(duì)伍的重要性。

2.兩國(guó)政策的差異

澳大利亞建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍政策的出臺(tái)形式不僅體現(xiàn)在政策文本上，更有相應(yīng)法律文本的支撐;而我國(guó)相應(yīng)政策的出臺(tái)形式僅僅是政策文本，并沒有上升到法律層面。此外，澳大利亞政府為學(xué)前教育設(shè)計(jì)了一整套“政策包”，這個(gè)“政策包”既有政策文件也有法律法規(guī)，學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)的政策嵌入其中的一個(gè)方面;而我國(guó)相應(yīng)政策文件雖涉及面較廣，但沒有相關(guān)配套的法律支撐。

澳大利亞的兒童保育質(zhì)量管理局是一個(gè)專門的學(xué)前教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體實(shí)施、協(xié)調(diào)并監(jiān)管《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的運(yùn)行，其存在也為教師有效利益的訴求提供了歸宿。我國(guó)在《意見》中也提到相關(guān)職能部門需協(xié)同工作，但是部門間職能的越位、失位與錯(cuò)位現(xiàn)象在所難免，而我國(guó)并不存在這樣一個(gè)能夠在出現(xiàn)問題時(shí)糾偏的專門的統(tǒng)領(lǐng)性的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

澳大利亞政府對(duì)于學(xué)前教師質(zhì)量評(píng)價(jià)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)作性，體現(xiàn)了與我國(guó)學(xué)前教師質(zhì)量評(píng)價(jià)的不同邏輯。澳大利亞政府強(qiáng)調(diào)學(xué)前教師們?cè)诎蜒酃馔断騼和耐瑫r(shí)，還要與不同的人群、組織展開合作，共建學(xué)前教育生態(tài)，并需要與家長(zhǎng)、社區(qū)高度互動(dòng);對(duì)教師的專業(yè)性評(píng)價(jià)不僅來自于行業(yè)內(nèi)部的共識(shí)，還要來自于社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)知，接受來自社會(huì)的監(jiān)督。而我國(guó)的教師評(píng)價(jià)基本來自行業(yè)內(nèi)部，很少與行業(yè)外部建立聯(lián)系。

三、啟示

1.加快學(xué)前教育立法的步伐

澳大利亞關(guān)于建設(shè)學(xué)前教師隊(duì)伍的政策是嵌入一整套“政策包”中，而這套“政策包”是《國(guó)家質(zhì)量框架》，其首要部分就是學(xué)前教育法律與法規(guī)。只有學(xué)前教育領(lǐng)域存在專門的最上位、最根本的法律時(shí)，學(xué)前教育的性質(zhì)與定位、政府責(zé)任，管理體制、辦園體制以及教師政策等關(guān)鍵性問題才有更明確的索引，從而更好地保障學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。

而在中國(guó)四個(gè)獨(dú)立的學(xué)段中，唯獨(dú)學(xué)前教育還沒有專門的立法，這是制約中國(guó)現(xiàn)階段學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展的瓶頸[8]。對(duì)于學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)而言，雖然國(guó)家在教師的培養(yǎng)培訓(xùn)與職稱評(píng)定上有了明顯的進(jìn)步，但制約教師隊(duì)伍建設(shè)的一些根本問題仍沒有解決，特別是教師的身份、地位及待遇問題，比如很多公辦園非在編教師干著同樣的工作卻無法享受與在編教師一樣的待遇，這與沒有上位法律保障有很大的關(guān)系[9]。

2.設(shè)立全國(guó)性的學(xué)前教育監(jiān)管與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

學(xué)前教育是四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中最獨(dú)特的階段，因?yàn)榇穗A段的教育與保育并重，學(xué)前教師不僅承擔(dān)“育”的工作，也承擔(dān)“養(yǎng)”的工作。這就意味著學(xué)前教育不只是教育部門的工作職責(zé)，更需要衛(wèi)生保健部門、食品安全部門、質(zhì)量檢測(cè)部門等多部門之間協(xié)同工作，同時(shí)教師隊(duì)伍建設(shè)又涉及編制管理部門、人力資源與社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、婦聯(lián)和殘聯(lián)等眾多部門[10]。

中國(guó)目前對(duì)學(xué)前教育的管理以教育部門為主，多部門協(xié)作管理，而不同部門之間難免會(huì)由于信息溝通不暢導(dǎo)致管理缺位以及由于機(jī)構(gòu)管理重疊產(chǎn)生管理錯(cuò)位，這就需要一個(gè)全國(guó)性的協(xié)調(diào)組織，如同澳大利亞的兒童保育質(zhì)量管理局，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)管學(xué)前教育政策的落實(shí)與實(shí)施。

3.注重學(xué)前教師的協(xié)作能力并接受教師行業(yè)外部評(píng)價(jià)

為了能夠提供更為優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)，需要學(xué)前教師嫻熟地與家長(zhǎng)和所在社區(qū)展開合作共育，在合作中充分滿足入園家庭個(gè)性化、差異化的學(xué)前教育需求，接受來自家庭與社區(qū)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)[11]。同時(shí)，要培養(yǎng)學(xué)前教師與其他學(xué)前教育工作者展開合作的能力。當(dāng)教師無法解決兒童成長(zhǎng)中的某些特殊問題的時(shí)候，可以推薦其他更為專業(yè)的社會(huì)組織參與其中，共同幫助兒童順利度過成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)期。

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（責(zé)任編輯 ? 張慧籽）