地方人大工作蓬勃發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

今年是地方人大常委會(huì)設(shè)立40周年。地方人大常委會(huì)的設(shè)立，使人大的運(yùn)轉(zhuǎn)更加制度化規(guī)范化，使人大各項(xiàng)職權(quán)常態(tài)化地行使。地方人大常委會(huì)設(shè)立以來，在立法、監(jiān)督、代表工作等各個(gè)領(lǐng)域取得了非凡成就，為法治中國的建設(shè)貢獻(xiàn)良多?；仡櫟胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)40年來的發(fā)展，筆者認(rèn)為，地方人大蓬勃發(fā)展的動(dòng)力至少來自三個(gè)方面。首先是中央的頂層設(shè)計(jì)，其次是地方人大常委會(huì)自身的開拓探索，再次是社會(huì)公眾的參與支持。

首先，地方人大常委會(huì)的設(shè)立，是中央的領(lǐng)導(dǎo)層為了社會(huì)主義民主與法治的價(jià)值追求，通過國家立法從上而下地啟動(dòng)的。所以說中央的立法，是地方人大制度發(fā)展的第一個(gè)推動(dòng)力。1979年的五屆全國人大二次會(huì)議上通過了新的選舉法和地方組織法。這兩部法律賦予了地方人大更大的權(quán)力和活力。1979年地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人大設(shè)立常委會(huì)。1979年之后，中央繼續(xù)用國家立法規(guī)范地方人大的產(chǎn)生和運(yùn)行。至今選舉法和地方組織法已經(jīng)分別經(jīng)歷了六次和五次修改。1992年七屆全國人大五次會(huì)議通過的代表法也經(jīng)歷了修改完善。2006年十屆全國人大常委會(huì)通過監(jiān)督法，該法于2007年施行。這些法律的制定和修改，為人大代表和選民等地方人大制度的參與者提供了制度空間與機(jī)會(huì)之窗。這些法律的制定是出于社會(huì)主義民主和法治的價(jià)值追求，是以憲法對(duì)人大的推崇為依據(jù)，重新設(shè)計(jì)地方人大的組織架構(gòu)和權(quán)力界限。

其次，作為政策制定者和制度設(shè)計(jì)者的國家，很多時(shí)候并不直接參與制度的運(yùn)作和政策的執(zhí)行，制度的執(zhí)行者是另一群行動(dòng)者。他們自身也會(huì)形成對(duì)制度的理解和認(rèn)同，而且會(huì)按照自己在制度體系中的地位來設(shè)計(jì)自己的行為方式，推進(jìn)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。地方人大的常委會(huì)，自成立之日起，就在組織機(jī)構(gòu)和人員配備上逐漸地完善，人大內(nèi)部的常委會(huì)組成人員和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員自發(fā)地探索人大權(quán)力的具體行使方式，力圖落實(shí)人大在理論上的立法、監(jiān)督和民主的功能。地方人大常委會(huì)自發(fā)自覺的探索，這是人大制度發(fā)展的第二個(gè)動(dòng)力。監(jiān)督法出臺(tái)以前，1979年的地方組織法和1982年憲法雖然賦予了地方人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)，但是并沒有提出具體的地方人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的方式形式和步驟程序。各地的地方人大常委會(huì)積極探索人大職權(quán)行使的具體方式，有許多理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新。例如，地方組織法規(guī)定了地方人大審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域預(yù)算的權(quán)力。預(yù)算法也規(guī)定了地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。但這些法律沒有規(guī)定人大預(yù)算審查的具體步驟。這方面法律的實(shí)施細(xì)則由地方人大自己摸索制定。早在上世紀(jì)80年代，安徽、四川、河北等地的人大及其常委會(huì)就制定了人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范性文件。1995年深圳市人大率先成立了深圳市人大常委會(huì)計(jì)劃預(yù)算審查工作委員會(huì)，2000年將該工委會(huì)升格為專門委員會(huì)。繼深圳之后，北京、上海、重慶、天津、四川、安徽、云南等20多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)立了預(yù)算工委會(huì)或?qū)Ｎ瘯?huì)。2004年廣東省人大與省財(cái)政廳國庫實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)政府財(cái)政支付實(shí)時(shí)監(jiān)督。再如，代表評(píng)議是指人大及其常委會(huì)組織代表對(duì)本級(jí)國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行評(píng)議。有據(jù)可查的最早的代表評(píng)議是1982年黑龍江省某縣人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行的代表評(píng)議。直至今日，這種監(jiān)督方式還在一些地方人大推行。

第三，改革開放以來社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，法治理念的普及，使社會(huì)中的群體和個(gè)人有了新的訴求和目標(biāo)，這種變遷也激發(fā)促使這些群體和個(gè)人利用現(xiàn)存制度去實(shí)現(xiàn)其新生訴求和目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)利益日益分化和多元化，不同社會(huì)群體之間的利益還會(huì)發(fā)生沖突。人們迫切需要制度化的利益表達(dá)機(jī)制和博弈平臺(tái)，需要通過法治的渠道來尋求自身經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。人大就是這樣一個(gè)渠道和平臺(tái)。所以我們看到歷次的人大選舉中，有不同社會(huì)階層的人站出來參選人大代表。在選舉結(jié)束后，選民也會(huì)積極地去找人大代表反映問題，希望代表把自己的訴求帶到政府決策中去。在人大舉行的立法聽證會(huì)，法律草案向社會(huì)公布征求意見等場(chǎng)合，許多公民積極地參與，表達(dá)心聲。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分層所帶來的權(quán)利意識(shí)的蘇醒和公民的政治參與，是人大制度發(fā)展的第三個(gè)動(dòng)力。

地方人大常委會(huì)四十年來的發(fā)展，首先體現(xiàn)為中央的立法設(shè)定了地方人大常委會(huì)的組織和權(quán)力；其次，是地方人大常委會(huì)在中央立法提供的制度框架內(nèi)，通過地方法規(guī)和實(shí)踐對(duì)中央立法細(xì)化，落實(shí)了中央立法所規(guī)定的人大權(quán)力；最后，是社會(huì)各階層成員積極參與人大的選舉與運(yùn)作。在《發(fā)展民主：走向鞏固》一書中，戴蒙德指出，民主制度的鞏固有三個(gè)指標(biāo)，依次是精英層、組織層和大眾層面對(duì)本國民主制度的信念和擁護(hù)。我國地方人大常委會(huì)的發(fā)展史印證了這個(gè)說法。地方人大常委會(huì)未來的蓬勃發(fā)展，依然需要這三個(gè)動(dòng)力的共同推進(jìn)?！?/p>