“五年規(guī)劃”如何凸顯治理優(yōu)勢？

鄢一龍

評估中國國家目標(biāo)實現(xiàn)情況，五年規(guī)劃是很好的對象，它體現(xiàn)了國家量化目標(biāo)，同時又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個新中國的歷史。

中國從1953年開始實行第一個五年計劃，現(xiàn)在是第13個五年規(guī)劃。我們對歷次五年計劃（規(guī)劃）目標(biāo)實現(xiàn)情況進行評估，發(fā)現(xiàn)兩個突出特點：第一，中國具有很強的國家目標(biāo)實現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但總體實現(xiàn)了目標(biāo)。第二，改革開放后總體上比改革開放前完成情況要好，且完成率趨于上升。

那么，五年規(guī)劃如何集中凸顯中國獨特的治理優(yōu)勢？本文從目標(biāo)治理的角度切入分析。

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“集思廣益”，廣泛動員形成共識

目標(biāo)治理最重要的機制是目標(biāo)匹配機制，目標(biāo)匹配主要通過信息交流，影響參與者認(rèn)知來實現(xiàn)。

首先，中國已形成了五年規(guī)劃編制“集思廣益”型決策，在長達(dá)近兩年的規(guī)劃編制過程中，不同系統(tǒng)、層面的工作人員都參與其中，通過共同思考未來五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，達(dá)成未來發(fā)展方向的共識。

其次是政治引導(dǎo)。中央通過政治引導(dǎo)，將地方的積極性有效引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來。同時，五年規(guī)劃制定后會在全社會廣泛宣講、動員組織學(xué)習(xí)，這本身就是信息傳遞機制。

再次是規(guī)劃銜接機制。地方五年規(guī)劃需要和國家五年規(guī)劃相銜接。例如，“十二五”期間中國推動快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央主動降低了經(jīng)濟增長目標(biāo)，但不少地方政府仍追求高增長。2011年1月，國家發(fā)改委特別要求地方降低GDP指標(biāo)。最后，大部分提出過高GDP增長指標(biāo)的省份調(diào)低了指標(biāo)。

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責(zé)任與激勵，對機關(guān)和企業(yè)都奏效

目標(biāo)實施主要依靠調(diào)整利益來推動目標(biāo)實現(xiàn)，主要有以下幾方面：

目標(biāo)責(zé)任制。五年規(guī)劃實施是目標(biāo)責(zé)任制運作的典型。我國在“十一五”規(guī)劃中引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)。即五年規(guī)劃制定后再制定工作分工，條條塊塊上按照部門、層級進行分解，時間上逐年分解。分解后進行跟蹤與督促，建立約束性指標(biāo)考核制度，將其納入各地區(qū)、部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核，將若干重點指標(biāo)納入各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核。“十三五”規(guī)劃專門出臺文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節(jié)指標(biāo)納入工作分工、監(jiān)測評估、督查考核范圍”。

目標(biāo)責(zé)任制還能影響到企業(yè)。如“十一五”規(guī)劃提出節(jié)能目標(biāo)，后來開展了“千家企業(yè)節(jié)能行動”，入選的千家企業(yè)占全國能源消費總數(shù)的33%。僅這項行動，預(yù)計就能實現(xiàn)節(jié)能1億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤。此外，地方政府也都向本區(qū)域重點耗能企業(yè)下達(dá)了節(jié)能考核指標(biāo)。

綜合激勵機制。規(guī)劃實施激勵機制，是政治、法律、行政、經(jīng)濟手段綜合運用的結(jié)果。對企業(yè)主要是經(jīng)濟激勵。從投入要素來看，不符合國家的目標(biāo)導(dǎo)向，就無法獲得國家的土地審批，同時也很難獲得銀行貸款，或其他方式的融資。同時，是否符合國家目標(biāo)還會影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財政補貼、價格政策等。

項目制。社會主義集中力量辦大事的重要體現(xiàn)，就是人財物等資源集中向規(guī)劃確定的重點項目和工程配置。每年有大量中央專項資金以“項目制”分配給地方，除了財政“專項轉(zhuǎn)移支付”外，還有通過中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級采取項目制方式分配資金。此外，土地等要素也和項目掛鉤，項目也是整合社會資源的平臺。

例如，“十三五”規(guī)劃確定了165項重大工程項目，既包括工程建設(shè)類的硬工程，也包括環(huán)境類的軟工程項目，這些項目確定后，除確定責(zé)任分工、建立任務(wù)清單、建立實施臺賬、進行在線監(jiān)測外，還成為整合政府、企業(yè)、社會多元資源的平臺。政府通過創(chuàng)新投融資機制，引導(dǎo)社會資本與社會力量參與。

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國家層面上的“干中學(xué)”

目標(biāo)治理為自發(fā)適應(yīng)性保留了充分空間。五年規(guī)劃不介入微觀經(jīng)濟活動，不干預(yù)市場主體自由選擇，規(guī)劃與市場主體的關(guān)系類似于物理學(xué)上的順磁性概念：規(guī)劃如同外部的磁場，而市場中的企業(yè)就如同磁鐵中的無數(shù)小磁針;這些小磁針會指向四面八方，只不過在統(tǒng)計概率上更多地指向外部磁場的方向，外部磁場越強，概率就越高。

強大的實施能力本身構(gòu)成了體制適應(yīng)性關(guān)鍵的一環(huán)。如果缺乏執(zhí)行力，再多的意見表達(dá)也只會淪于空談。例如，美國每隔一段時間都會出現(xiàn)校園等公共場所槍擊案，都引起全社會廣泛討論，但是熱點一過，又一切如舊，什么改變也沒發(fā)生。

目標(biāo)調(diào)適更深層次的邏輯在于，只有嘗試去改變世界，才能更好地認(rèn)知世界。在國家層面也存在“干中學(xué)”，通過實踐來學(xué)習(xí)是理解中國模式的關(guān)鍵。而規(guī)劃，就是一種宏觀層面的通過實踐進行學(xué)習(xí)的機制。

因而，以規(guī)劃的制定、落實等為代表的中國目標(biāo)治理，是一種雙向調(diào)適機制，通過規(guī)劃實施實現(xiàn)認(rèn)知對現(xiàn)實的調(diào)適，同時根據(jù)實施結(jié)果的反饋，修正認(rèn)知與目標(biāo)，實現(xiàn)現(xiàn)實對于認(rèn)知的調(diào)適?；凇澳繕?biāo)—實施—新目標(biāo)—再實施”持續(xù)的政策循環(huán)，方能縮小認(rèn)知與現(xiàn)實的差距。

以五年為周期的規(guī)劃編制與實施的循環(huán)，也是政策學(xué)習(xí)的循環(huán)。制定五年計劃（規(guī)劃）時都會回顧前一個五年計劃（規(guī)劃）的實現(xiàn)情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并分析國內(nèi)外形勢變化，重新思考未來五年的發(fā)展方向與思路，進行戰(zhàn)略設(shè)計。我國于“十五”計劃首次引入中期評估，一方面調(diào)整目標(biāo)實施的偏差;另一方面如果出現(xiàn)了重大的偏離，可以根據(jù)評估情況調(diào)整規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃則引入年度監(jiān)測，動態(tài)掌握規(guī)劃實施情況。

五年規(guī)劃的調(diào)適性也表現(xiàn)在目標(biāo)的延續(xù)性與創(chuàng)新性結(jié)合上。從“六五”以來的五年規(guī)劃指標(biāo)演變情況可以看出，五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)具有明顯的延續(xù)性，平均有43%的指標(biāo)來源于上一個五年計劃（規(guī)劃）。同時，五年規(guī)劃的指標(biāo)平均有62%的指標(biāo)為更新指標(biāo)，其中52%為新增指標(biāo)，這表現(xiàn)出創(chuàng)新性。

當(dāng)然，目標(biāo)治理并非所有領(lǐng)域都適用，且需與其他治理方式配合。其之所以能有效運行，首先是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政與實事求是的傳統(tǒng)，使得我們能規(guī)劃長遠(yuǎn)目標(biāo)，并根據(jù)實施情況對目標(biāo)進行自覺調(diào)適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專制”問題。（作者為清華大學(xué)國情研究院副院長）