政治性是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的首要屬性

◆朱殿驊/ 中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視審計(jì)工作，審計(jì)監(jiān)督在揭示和查處財(cái)經(jīng)違紀(jì)行為、查找經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患、促進(jìn)制度機(jī)制完善和反腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。針對(duì)當(dāng)前審計(jì)制度中存在的一系列制約審計(jì)監(jiān)督效果的體制性、機(jī)制性和制度性問(wèn)題，黨中央作出了審計(jì)管理體制改革的重大決策部署，建立了中央審計(jì)委員會(huì)這個(gè)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了原本分散于國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委等部門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的有效整合。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，必須始終準(zhǔn)確把握政治性是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的首要屬性。

一、準(zhǔn)確理解政治性是審計(jì)權(quán)的首要屬性

（一）審計(jì)權(quán)是由黨創(chuàng)立和領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)

黨從成立開(kāi)始就高度重視審計(jì)工作，注重加強(qiáng)對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。1932 年2 月，中央革命軍事委員會(huì)制定了《經(jīng)濟(jì)公開(kāi)條例》，在紅軍各級(jí)部隊(duì)中建立了審查委員會(huì)，履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，是最早成立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。1932 年8 月，根據(jù)中央人民委員會(huì)的決定，中央政府財(cái)政處下設(shè)立審計(jì)處，1933 年9 月中華蘇維埃政府成立審計(jì)委員會(huì)，歸中央人民委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于財(cái)政委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查各項(xiàng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的執(zhí)行情況。1934 年2 月，中華蘇維埃第二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》再次對(duì)審計(jì)體制進(jìn)行改革，規(guī)定中央審計(jì)委員會(huì)直接由中央執(zhí)行委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，與中央人民委員會(huì)、中央革命軍事委員會(huì)、臨時(shí)最高法院并列，其成員由中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)委任，顯著提高了審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性。從中國(guó)審計(jì)史中可以看出，我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)是由黨創(chuàng)立和領(lǐng)導(dǎo)的，審計(jì)監(jiān)督在黨領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)和建立與鞏固紅色政權(quán)中發(fā)揮了重要作用。

（二）審計(jì)權(quán)本身是國(guó)家政治權(quán)力的重要構(gòu)成

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)所行使的立法權(quán)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中居于統(tǒng)攝地位。八二憲法第九十一條和第一百零九條明確了審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，即確立了行政型審計(jì)體制。在這一體制下，審計(jì)權(quán)是行政權(quán)的有機(jī)組成部分，而“一府兩院”在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)都是國(guó)家政治權(quán)力的組成部分，可以說(shuō)審計(jì)權(quán)本身是國(guó)家政治權(quán)力的重要構(gòu)成。從權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的角度看，國(guó)家政治權(quán)力又可以劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計(jì)權(quán)是監(jiān)督權(quán)的一部分，雖然審計(jì)權(quán)隸屬于行政權(quán)，但其監(jiān)督對(duì)象覆蓋了“廣義政府”中的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)（包括當(dāng)前從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)的監(jiān)察機(jī)關(guān)）中的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，審計(jì)權(quán)不僅僅是行政權(quán)的構(gòu)成部分，而且是黨領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，是行政機(jī)關(guān)受立法機(jī)關(guān)委托所行使的一項(xiàng)重要國(guó)家權(quán)力。

（三）黨治國(guó)理政的需要決定了審計(jì)權(quán)的發(fā)展

從改革開(kāi)放后國(guó)家審計(jì)制度恢復(fù)建立的歷史實(shí)踐中可以看出，黨治國(guó)理政的需要決定了審計(jì)制度和審計(jì)權(quán)的發(fā)展。在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期，國(guó)家審計(jì)在規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮了重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的尋租、腐敗現(xiàn)象呈多發(fā)趨勢(shì)，國(guó)家審計(jì)在管黨治黨、規(guī)范經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中的作用凸顯，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的產(chǎn)生及制度化更是將其推向高潮。隨著綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等發(fā)展理念的提出和深化，黨和國(guó)家對(duì)自然資源資產(chǎn)合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的重視不斷提升，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)又成為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)全新業(yè)務(wù)類型，標(biāo)志著今后對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核不僅要算經(jīng)濟(jì)賬，更要算生態(tài)賬，審計(jì)將成為自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的一項(xiàng)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。作為審計(jì)權(quán)載體的審計(jì)制度永遠(yuǎn)是歷史的、實(shí)踐的，三十多年來(lái)，國(guó)家審計(jì)的權(quán)力邊界隨著黨治國(guó)理政的需要而不斷拓展。

二、牢牢把握審計(jì)權(quán)運(yùn)行中的政治性要求

（一）充分發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組織的堡壘作用，筑牢為黨執(zhí)審的思想根基

黨組制度是黨從國(guó)情出發(fā)創(chuàng)造的一項(xiàng)重要制度，于黨的七大正式確立，在黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的各個(gè)歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。2015年5月，中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范了黨組制度，完善了黨執(zhí)政治國(guó)的組織基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是同級(jí)政府的組成部門(mén)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹民主集中制的政治原則，在黨組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組承擔(dān)著對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的基本職能，確保審計(jì)工作始終堅(jiān)持正確的政治方向、始終貫徹執(zhí)行黨的路線，確保在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下選拔、培養(yǎng)和保持一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)審計(jì)干部隊(duì)伍。從2018年開(kāi)始，審計(jì)署還建立了省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人每年向?qū)徲?jì)署黨組述職報(bào)告工作制度，并要求地方審計(jì)機(jī)關(guān)也建立相應(yīng)制度，以加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。政治性是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的首要屬性，這就必然要求充分發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)黨史和黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作歷史的學(xué)習(xí)，正確認(rèn)識(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的客觀規(guī)律性和歷史必然性，筑牢為黨執(zhí)審的思想根基。

（二）始終把握審計(jì)機(jī)關(guān)既是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)又是黨的工作機(jī)關(guān)這一基本定位

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中明確提出，要加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并具體明確了要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確了審計(jì)工作是涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的定位?！稕Q定》第四部分中還明確要合理配置宏觀管理部門(mén)職能，其中明確提出要“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”，從而確立了新時(shí)代審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家宏觀管理部門(mén)的基本定位。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）進(jìn)一步明確，組建中央審計(jì)委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署。2018 年5 月23日，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著中央審計(jì)委員會(huì)正式運(yùn)行，國(guó)家審計(jì)事業(yè)邁入黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的新時(shí)代。從以上黨中央的決策部署中可以看出，新時(shí)代審計(jì)機(jī)關(guān)既是業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)又是政治機(jī)關(guān)，既是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)又是黨的工作機(jī)關(guān)。

（三）充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的功能作用，確保黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)《方案》的部署要求，中央審計(jì)委員會(huì)正式成立并投入運(yùn)行，與此同時(shí)，省一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)也相繼成立和運(yùn)轉(zhuǎn)。中央審計(jì)委員會(huì)是黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，《方案》中明確了中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)包括，研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等，體現(xiàn)了其作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)功能作用。在地方層面，省一級(jí)黨委也設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)作為其決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。新體制下，要充分發(fā)揮兩級(jí)審計(jì)委員會(huì)的功能作用，確保黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。

（四）緊緊圍繞黨和國(guó)家的重大決策部署開(kāi)展監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能

與監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督相比，審計(jì)監(jiān)督更具主動(dòng)性，這在客觀上決定了審計(jì)在國(guó)家治理體系當(dāng)中發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。審計(jì)不僅是為了揭示和查處財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為，更是為了發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)、堵塞制度漏洞、健全體制機(jī)制。新形勢(shì)下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，圍繞黨和國(guó)家重大決策部署開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，在實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的同時(shí)更加突出對(duì)重大措施、重要領(lǐng)域和重點(diǎn)方向的監(jiān)督，為黨治國(guó)理政做好服務(wù)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能。

三、正確處理政治性與獨(dú)立性的辯證關(guān)系

（一）準(zhǔn)確理解政治性和獨(dú)立性的辯證統(tǒng)一關(guān)系

政治性是新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的首要屬性，而獨(dú)立性則是國(guó)家審計(jì)權(quán)的本質(zhì)屬性，審計(jì)權(quán)的政治性和獨(dú)立性之間并非相互對(duì)立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的有機(jī)整體。審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)權(quán)的本質(zhì)屬性，是審計(jì)制度的靈魂，但需要注意的是審計(jì)獨(dú)立性并非絕對(duì)概念，而是相對(duì)而言的。如果脫離了制度和環(huán)境背景而討論審計(jì)獨(dú)立性，則會(huì)陷入教條主義、本本主義。新的時(shí)代背景下，改革審計(jì)管理體制，不能直接照搬西方國(guó)家的立法型抑或獨(dú)立性審計(jì)體制，而是要構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的審計(jì)體制，從提升審計(jì)的治理效能出發(fā)實(shí)施增量改革。新形勢(shì)下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要準(zhǔn)確理解審計(jì)權(quán)政治性和獨(dú)立性的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法施審，既圍繞黨的治國(guó)理政需要開(kāi)展監(jiān)督，同時(shí)又要客觀公正地開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督、作出審計(jì)評(píng)價(jià)和出具審計(jì)結(jié)果，確保審計(jì)工作經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。

（二）推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的制度化規(guī)范化建設(shè)

堅(jiān)持黨的審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)。當(dāng)前，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》和《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》，省一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)也相應(yīng)制定了工作規(guī)則和辦公室工作細(xì)則，為黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作奠定了制度基礎(chǔ)。需要注意的是，當(dāng)前關(guān)于中央審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定還較為籠統(tǒng)，關(guān)于省一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)職權(quán)還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，一定程度上制約了黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的規(guī)范化水平。下一步，可以考慮在《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》和各省級(jí)黨委《審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》的基礎(chǔ)上，從黨內(nèi)法規(guī)的層面制定《中國(guó)共產(chǎn)黨審計(jì)委員會(huì)工作條例》，對(duì)設(shè)立幾級(jí)審計(jì)委員會(huì)、各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)范圍等作出制度化規(guī)范，確保黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的制度化和規(guī)范化。

（三）正確把握審計(jì)監(jiān)督邊界，做到到位不越位

審計(jì)權(quán)作為一項(xiàng)行政權(quán)力，其行使過(guò)程必須遵循公權(quán)力運(yùn)行的一般原則，即“法無(wú)授權(quán)不可為”。審計(jì)權(quán)的政治性意味著審計(jì)機(jī)關(guān)要圍繞國(guó)家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向主動(dòng)地開(kāi)展監(jiān)督，但這并不意味著審計(jì)權(quán)是萬(wàn)能的。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，一切行政權(quán)力的運(yùn)行都必須遵循法治思維和法治方式，在憲法和法律授權(quán)范圍內(nèi)行使。新形勢(shì)下，開(kāi)展審計(jì)工作要做到“到位”，確保審計(jì)監(jiān)督能夠跟得上，又要做到“不越位”，嚴(yán)格在審計(jì)職權(quán)邊界范圍內(nèi)開(kāi)展監(jiān)督。

（四）健全審計(jì)法規(guī)，保障審計(jì)權(quán)依法獨(dú)立行使

審計(jì)法規(guī)體系是審計(jì)權(quán)運(yùn)行的制度保障。新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)管理體制改革進(jìn)展情況，適時(shí)推動(dòng)審計(jì)法律法規(guī)的立、廢、釋、改，為審計(jì)權(quán)的依法獨(dú)立行使提供法制保證。當(dāng)前，《審計(jì)法》的修改已被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但還存在著一些基本理論問(wèn)題沒(méi)有廓清并形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，《審計(jì)法》的修改被列入第二類項(xiàng)目即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案中。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下抓緊推進(jìn)立法論證，適時(shí)啟動(dòng)立法程序，及時(shí)通過(guò)法律來(lái)固化審計(jì)管理體制改革所取得的成果，保障審計(jì)權(quán)的依法獨(dú)立行使。