西安市夜市餐飲業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、困境及破解策略

李晨悅 方筱濱 熊琪凱

(1.西安理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710054；2.西安理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710054)

一、引言

夜市作為西安人民飲食生活的重要組成部分，已經(jīng)成為西安文化不可或缺的特色項(xiàng)目。夜市餐飲業(yè)在豐富人民生活、提升城市魅力的同時，也產(chǎn)生了諸如油煙污染、噪聲擾民、食品安全、消防隱患等問題。城市環(huán)境關(guān)系到每位居民的身體健康與生活質(zhì)量，如何解決夜市餐飲業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，推動夜市餐飲業(yè)良性、健康、有序地發(fā)展，就成為了目前亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。本文以西安市城六區(qū)夜市區(qū)域內(nèi)的攤位作為調(diào)查對象，通過文獻(xiàn)研究、調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研等方式，收集了城區(qū)內(nèi)夜市發(fā)展的現(xiàn)狀資料與相關(guān)數(shù)據(jù)，探究西安夜市餐飲業(yè)發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其成因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策，為政府及有關(guān)部門的管理工作提供有益啟示與新的思路。

二、西安市夜市餐飲業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，西安市著力推進(jìn)夜市餐飲業(yè)的規(guī)范化管理，出臺了一系列政策性文件，推動西安夜市餐飲業(yè)的健康發(fā)展。為有效規(guī)范管理夜市，西安市城管執(zhí)法局正在起草《西安市夜市管理辦法》，目前推出了6個夜市試點(diǎn)：分別為蓮湖區(qū)豐登路2個，經(jīng)開區(qū)鳳城二路1個，未央?yún)^(qū)大明宮附近1個，雁塔區(qū)明德門1個，航天基地1個[1]。這些試點(diǎn)夜市被視為西安未來的夜市樣板。而2012年8月6日通過的《西安市全面提升環(huán)境空氣質(zhì)量工作規(guī)劃(2012年-2020年)》則明確要求深化餐飲油煙污染防治，取締無油煙凈化設(shè)施的露天、夜市燒烤，這也意味著無油煙凈化器設(shè)備的燒烤攤位將會被取締。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，正規(guī)夜市區(qū)域的流動攤販都有正規(guī)的營業(yè)執(zhí)照，操作人員衣著統(tǒng)一，相關(guān)部門工作人員不定時檢查，為西安市夜市餐飲業(yè)的正規(guī)化提供了保障。西安市夜市餐飲業(yè)整體發(fā)展良好，政府及相關(guān)部門也對夜市的管理工作十分重視，但部分燒烤夜市及城中村餐飲攤位仍有待改進(jìn)，管理工作中也暴露出一些問題。

本次調(diào)研實(shí)地走訪了西安市84處區(qū)域的燒烤夜市及城中村餐飲攤位，其中，蓮湖區(qū)調(diào)研范圍主要分布于興中路、大慶路等15處；雁塔區(qū)調(diào)研范圍分布于西影路、青龍寺等12處；碑林區(qū)調(diào)研范圍分布于粉巷、北沙路等13處；未央?yún)^(qū)調(diào)研范圍分布于八佳路、武警路等30處；灞橋區(qū)和新城區(qū)拍攝區(qū)域分布于紡科路、紡三路、紡四路等14處?？傆?81家，其中符合夜市規(guī)范化經(jīng)營的合格攤位93家，占總體比例的33.1%；未合理凈化處理油煙及使用清潔爐具和清潔燃料的攤位182家，占總體比例64.8%；未按劃定區(qū)域集中經(jīng)營的攤位6家，占總體比例的2.1%。整體調(diào)研情況如圖所示：

圖1 夜市攤位調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計圖

夜市餐飲業(yè)集中分布于繁華的商業(yè)街周邊，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，夜市店鋪多采用露天經(jīng)營的形式，在戶外進(jìn)行食物制作以此吸引顧客進(jìn)行消費(fèi)。而在戶外進(jìn)行烹飪的方式最直接的影響是會產(chǎn)生大量的含油廢水與噪聲污染，并伴隨著嚴(yán)重的食品安全隱患，而大部分商家未按照規(guī)定使用特定的排煙系統(tǒng)，產(chǎn)生了大量的油煙，這也是城區(qū)霧霾產(chǎn)生的一個重要原因。以下針對我們走訪過的西安市主要城區(qū)的具體情況分別進(jìn)行論述。

蓮湖區(qū)范圍內(nèi)的回民街是我省的重點(diǎn)旅游景點(diǎn)，回民街雖然促進(jìn)了西安市旅游業(yè)的發(fā)展，但也暴露出許多的問題?；孛窠譄緮偽坏脑S多商戶未使用正規(guī)的燒烤系統(tǒng)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)露天燒烤泛濫，燒烤量巨大，產(chǎn)生的煙霧也多，造成的污染更加嚴(yán)重，且回民街常年人聲鼎沸，噪聲使得附近的居民苦不堪言，大量的夜市攤位使用的一次性制品造成了嚴(yán)重的白色污染，追求銷量制作的食品難以保障其衛(wèi)生安全。

雁塔區(qū)的城區(qū)面積較大，夜市主要集中于流動人口較多的城中村地區(qū)。例如流動人口聚集的觀音廟夜市，占道擺攤經(jīng)營已成常態(tài)，而在其道路兩邊的燒烤攤更是條件簡陋，制作時濃煙滾滾，食物加工沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很多攤位更是無證經(jīng)營，食品安全無從談起。而在流動人口集中的夜市區(qū)域，時常有扒手出沒，治安問題頻發(fā)，難以保障居民們的生命財產(chǎn)安全。

新城區(qū)、灞橋區(qū)與未央?yún)^(qū)距離市中心較遠(yuǎn)，城中村較多，打工一族的人群往往聚集于此，形成了許多年輕人喜愛的商業(yè)步行街。雖在商業(yè)步行街上的攤位大多采用機(jī)械化的烹飪制作設(shè)備，但多數(shù)沒有安裝配套的排煙系統(tǒng)，導(dǎo)致烹飪過程中產(chǎn)生的部分煙霧直接排入空中，對空氣造成了嚴(yán)重污染。且流動經(jīng)營的路邊攤存在使用蜂窩煤經(jīng)營燒烤的情況，此類攤販流動性強(qiáng)，處理難度大。

碑林區(qū)經(jīng)濟(jì)情況較為發(fā)達(dá)，夜市管理比較規(guī)范，合格率高，燒烤攤位使用的多為電燒烤爐，并安裝有合格的排煙系統(tǒng)，衛(wèi)生情況也較為理想，夜市攤位也都進(jìn)行了統(tǒng)一的管理登記。但仍有部分店面占道經(jīng)營，并存在使用煤炭燒烤吸引顧客的現(xiàn)象，且其制作點(diǎn)通常隱藏在店鋪后廚，位置極為隱蔽，難以抓拍取證。

三、西安市夜市餐飲業(yè)存在的問題

(一)生態(tài)環(huán)境維度

1.油煙氣體污染

中華民族在歷史長河中逐漸形成了其以炒、煎、炸、烤等高溫烹調(diào)方式為主的獨(dú)特飲食文化。烹飪中產(chǎn)生的PM10、PM2.5、VOCs(揮發(fā)性有機(jī)物)、BC(黑碳)、OC(有機(jī)碳)等排放物嚴(yán)重破壞了大氣環(huán)境的平衡[2]，而餐飲行業(yè)特殊的經(jīng)營性質(zhì)使其產(chǎn)生的油煙對大氣環(huán)境的平衡狀態(tài)更具破壞性。我們通過走訪城中村及夜市集中區(qū)，發(fā)現(xiàn)西安市大部分地區(qū)都已更換為清潔能源，并配套安裝有排煙裝置，但對油煙凈化裝置的閑置與不正確使用導(dǎo)致油煙排放量不能在較長時間段內(nèi)被持續(xù)控制。

2.廢水排放污染

餐飲廢水主要包括食物原材料和餐具的清洗廢水，以及員工和就餐人員的生活污水。淀粉類、食物纖維類、動物脂肪類等有機(jī)物為其主要成分，且具有營養(yǎng)成分高、含水率高、油脂和鹽分含量高、易腐發(fā)酵發(fā)臭等特點(diǎn)[3]。不徹底的餐具清洗與消毒還可能存在病原菌污染的問題。在走訪調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)部分餐飲單位直接將污水排放至路面，進(jìn)而進(jìn)入城市下水道系統(tǒng)，有的甚至?xí)ㄟ^雨水管道直接排入附近河流，對河流生態(tài)造成負(fù)面影響。

3.固態(tài)垃圾污染

餐廚垃圾包括餐飲垃圾(熟料)和廚余垃圾(生料)。餐廚垃圾所含有的有機(jī)物、油脂、鹽分等含量較高，易酸化腐爛變質(zhì)，且易發(fā)酵、發(fā)臭。對餐廚垃圾的不當(dāng)處理易滋長寄生蟲、卵及病原微生物和霉菌毒素等有害物質(zhì)[4]。雖然大部分改造過的城中村和夜市集中區(qū)的餐飲單位對餐飲垃圾和廚余垃圾的處理較為妥當(dāng)，但經(jīng)營者缺少對垃圾的分類，使得廚余垃圾大部分由混合垃圾構(gòu)成，未經(jīng)過無害化處理。當(dāng)夜市過后，路面總會留下大量的垃圾，不僅嚴(yán)重影響了市容，還擾亂了附近居民的正常生活。

(二)社會安全維度

1.用電安全存在隱患

夜市的經(jīng)營時間通常在下午六點(diǎn)至次日凌晨之間，能見度較低。大部分?jǐn)傌湺紩x擇通過附近的門店接通電源，幾個插線板和幾根電線就能“完美”解決一個攤位的用電問題。然而在用電的過程中不僅存在違規(guī)接線的問題，更重要的是電線沒有任何的遮掩體保護(hù)，來往的顧客或店員在行走途中踩踏、觸及電線的情況時有發(fā)生，極有可能引發(fā)因絕緣橡膠脫落或反復(fù)踩踏、磕絆而導(dǎo)致的人身安全事件。

2.食品安全難以保障

食品安全涉及餐飲從業(yè)人員是否健康，食材原料采購是否衛(wèi)生，工作場所的是否清潔，制作流程是否規(guī)范等問題。潛在食品安全問題主要集中在流動攤販這一部分。經(jīng)過走訪和暗中調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)部分固定攤位是以家庭為經(jīng)營單位，部分從業(yè)者沒有辦理健康證明。食物加工環(huán)境較為隨機(jī)，缺少必要衛(wèi)生保障。[5]另外部分熟食的操作規(guī)范缺乏標(biāo)準(zhǔn)，人員主觀的操作經(jīng)驗(yàn)在操作流程中占據(jù)主導(dǎo)地位。

3.財物安全面臨風(fēng)險

夜市里往往人頭攢動，摩肩接踵。在部分夜市集中區(qū)，如蓮湖區(qū)的回民街在節(jié)假日每天要接待數(shù)萬名游客，在此期間難免會有錢財盜竊事件的出現(xiàn)。游客在游覽過程中警惕性較低，發(fā)現(xiàn)財物被盜時往往為時已晚。而通過對各地區(qū)盜竊案件的數(shù)量和抓獲小偷的數(shù)量的比較，我們發(fā)現(xiàn)挽回群眾損失存在很大的難度，這樣的環(huán)境也使得人民群眾的財產(chǎn)安全面臨著巨大風(fēng)險。

(三)政府管理維度

1.公眾安全隱患嚴(yán)重

使用液化氣瓶在夜市攤位十分常見。液化氣瓶雖然使用方便，但稍有不慎很容易產(chǎn)生燃燒、爆炸等危險后果，夜市屬于人流密集區(qū)域，一旦發(fā)生安全事故，后果不堪設(shè)想。許多小型夜市攤位的液化氣瓶隨意暴露在人流量大的公共場所中，甚至有的攤主就在液化氣瓶旁使用明火，西安的夏季十分炎熱，違規(guī)操作加上高溫天氣，極容易發(fā)生危險，危及到社會公眾的安全。

2.執(zhí)法部門監(jiān)管缺失

無論在學(xué)校外、醫(yī)院周邊、又或是居民區(qū)都不乏流動攤販，而面對如此眾多夜市餐飲區(qū)，城管執(zhí)法部門顯得力不從心，流動攤販也與城管執(zhí)法部門玩起了“貓捉耗子”的游戲——“你查我就跑，你走我繼續(xù)”[6]。盡管城管執(zhí)法部門按照規(guī)定巡查，但由于區(qū)域過多、流動攤販數(shù)量龐大等原因，巡查次數(shù)相對偏少，巡查過去后，不規(guī)范的擺攤現(xiàn)象又會出現(xiàn)。

3.占道經(jīng)營破壞秩序

夜市攤位中大多數(shù)是大型燒烤攤或大排檔，也存在不少的小型流動夜市攤位，在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這些流動夜市攤位絕大部分沒有營業(yè)執(zhí)照，有的夜市攤主全然不顧周圍居民的生活環(huán)境，在不宜開辦餐飲的居民住宅區(qū)進(jìn)行經(jīng)營活動，將桌椅擺到屋外占道經(jīng)營，以此來獲得更多的收益。不僅會影響到附近居民的正常生活，還會侵占人行橫道，破壞基本的公共秩序。

四、西安市夜市餐飲業(yè)監(jiān)管對策

(一)生態(tài)環(huán)境維度

1.完善法律法規(guī)，加大監(jiān)管力度

我市對于夜市環(huán)境污染監(jiān)管采取的是由環(huán)保部門制定文件要求，其他相關(guān)政府部門在職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)法、監(jiān)管的管理模式。文件審批工作則由工商管理部門負(fù)責(zé)，環(huán)保部門在審批流程中并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。西安市政府可以通過將夜市監(jiān)督由單一的政府環(huán)保部門監(jiān)督變?yōu)槎嗖块T聯(lián)動監(jiān)督，進(jìn)一步加大日常監(jiān)管力度，確保夜市及燒烤攤環(huán)境污染問題得到有效治理。

2.培養(yǎng)第三方力量，用好“無形的手”

監(jiān)管部門人力、物力、財力匱乏的問題很難在短時間內(nèi)解決，當(dāng)務(wù)之急可以考慮借助來自外部的監(jiān)督力量：第三方檢測機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督。加大對第三方檢測機(jī)構(gòu)的政策支持力度和財政支持力度，利用他們專業(yè)的油煙檢測、廢水檢測和噪聲檢測能力彌補(bǔ)監(jiān)管力量的不足。同時，鼓勵公眾參與到日常監(jiān)督、舉報的活動中來，也可以考慮借助媒體曝光途徑加大負(fù)反饋效應(yīng)。通過多種途徑彌補(bǔ)監(jiān)管部門和第三方檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管時效性差的問題。

3.推進(jìn)清潔燃料爐具的廣泛使用

清潔燃料爐具可以從源頭上解決油煙污染的問題，是最為有效的治理手段。推進(jìn)清潔燃料爐具的安裝可以由政府牽頭，進(jìn)行宣傳與動員，并對安裝商家給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助，推動清潔燃料爐具的廣泛使用。西安市政府要聯(lián)合環(huán)保部門定期實(shí)地查看環(huán)保爐具、清潔能源使用情況，對于不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的攤位進(jìn)行整改，徹底解決由源頭產(chǎn)生的油煙污染問題。

(二)社會安全維度

1.提高安全意識，加強(qiáng)安全教育

通過宣傳和組織培訓(xùn)等方式增加經(jīng)營者的安全知識儲備，如安全用電、火災(zāi)應(yīng)急措施等，通過具體實(shí)例向他們展示夜市安全的重要性以及安全問題發(fā)生將導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，并通過數(shù)據(jù)等事實(shí)讓他們相信安全防范不是杞人憂天，而是未雨綢繆。利用社會網(wǎng)站或新聞媒體的宣傳增加夜市食客的安全防范意識，使他們遠(yuǎn)離違規(guī)接電或進(jìn)行違規(guī)操作的攤販，發(fā)現(xiàn)問題及時舉報。

2.完善夜市區(qū)域的安全預(yù)防措施

嚴(yán)格規(guī)劃夜市經(jīng)營的地理范圍和活動區(qū)域，考慮附近的消防、醫(yī)療等條件，并對交通路線進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計，避免在安全事件發(fā)生時，相關(guān)人員車輛不能在第一時間趕赴現(xiàn)場而造成巨大損失。同時，在夜市的建設(shè)和完善過程中，要放眼全局，保證足夠的公共設(shè)施，充分考慮所需消防栓的安裝數(shù)量，所需路燈的數(shù)量和照明亮度等夜市運(yùn)營條件?？梢杂靡恍└挥袆?chuàng)意的方式吸引食客的注意力，在此基礎(chǔ)上傳達(dá)警示信息，及時提醒食客注意錢財物的安全和人身安全。

3.逐步推行夜市試點(diǎn)的建設(shè)工作

目前西安市政府在全市范圍內(nèi)建立了6個夜市試點(diǎn)區(qū)域，均取得比較理想的成果，規(guī)范經(jīng)營效果顯著。試點(diǎn)建設(shè)能讓食客接觸到新一代的夜市文化，讓他們體驗(yàn)良好的夜市用餐環(huán)境，摒棄夜市臟、亂、差的刻板印象。提高經(jīng)營者的經(jīng)營理念與食客對夜市用餐環(huán)境的期望值有助于改善傳統(tǒng)夜市存在的弊病，為西安市夜市餐飲業(yè)的發(fā)展提供新的思路。

(三)政府管理維度

1.引導(dǎo)正確消費(fèi)行為，減少流動攤販數(shù)量

流動攤販的盛行很難通過監(jiān)管、處罰等措施根除，但其對夜市管理、污染和安全方面帶來的問題又是不可忽視的。政府可以通過對消費(fèi)者購買行為進(jìn)行引導(dǎo)，使其了解到占道經(jīng)營與無證經(jīng)營的社會危害性，減少其購買流動攤販?zhǔn)澄锎螖?shù)和數(shù)量，從消費(fèi)源頭減少流動攤販的平均收入，迫使經(jīng)營者更換行業(yè)或經(jīng)營方式，減少街頭流動攤販的數(shù)量與規(guī)模。

2.開展監(jiān)督檢查工作，杜絕無證經(jīng)營現(xiàn)象

衛(wèi)生安全監(jiān)督檢驗(yàn)部門應(yīng)加大檢查頻率和覆蓋范圍。對健康證持有情況的檢查要涉及所有夜市餐飲單位工作人員，這就需要相關(guān)部門設(shè)計相應(yīng)方案，力求全面覆蓋被檢查對象，并要求各夜市餐飲經(jīng)營單位對食材來源進(jìn)行記錄，方便問題食品的溯源。也可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等途徑增加社會對執(zhí)法人員的正面評價，減輕其執(zhí)法過程的心理壓力，提高其執(zhí)法監(jiān)管的積極性。

3.加大違法違規(guī)處罰力度，維護(hù)穩(wěn)定社會秩序

在政策層面加大違法違規(guī)處罰力度，提高“責(zé)令整改”之類處罰的滿足條件，有必要時可以考慮刑法的引入。提高處罰決策的批準(zhǔn)效率，可以給予執(zhí)法人員更多的現(xiàn)場決策權(quán)力，采用事后問責(zé)機(jī)制，先及早解決安全隱患。在市場層面則可以通過與媒體合作有針對性地曝光一系列危害社會安全的經(jīng)營單位，發(fā)揮市場機(jī)制的放大懲戒作用，對其施加政府和市場的雙重壓力，以儆效尤，提升其他經(jīng)營單位的安全意識。

五、結(jié)論

西安市的夜市餐飲文化是西安特色的縮影，夜市經(jīng)濟(jì)有效地拉動了西安市的消費(fèi)需求，提高了人民的消費(fèi)熱情與生活幸福感。夜市的經(jīng)營秩序也從側(cè)面反映出城市管理者的施政理念與水平。通過調(diào)研可知，雖然現(xiàn)有的夜市經(jīng)營仍存在著污染嚴(yán)重、秩序混亂、管理缺失等弊病，但夜市早已融入西安市民的生活中，成為了不可或缺的一部分。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起監(jiān)管重任，積極聽取各方主體的訴求與建議，順應(yīng)時代的發(fā)展方向與人民的利益訴求，從各個角度綜合考量，制訂最適合西安發(fā)展的管理模式，將夜市餐飲業(yè)打造成西安城市發(fā)展的新名片。