軍民融合科技創(chuàng)新應堅持政府主導

黨的十八屆三中全會強調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。但是，在具體的經(jīng)濟生活中，市場如何發(fā)揮決定性作用，政府如何發(fā)揮更好作用，很難用量化的方式劃分清楚。這也是軍民融合科技創(chuàng)新發(fā)展需要面對的實踐考驗。政府在軍民融合科技創(chuàng)新發(fā)展中如何發(fā)揮作用成為關鍵問題。

借鑒發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，分析我國科技創(chuàng)新發(fā)展所面臨的各種特殊因素，我國的軍民融合科技創(chuàng)新體系建設必須堅持政府主導。只有政府主導，才能使科技創(chuàng)新發(fā)揮最大的效率。

以美國和英國為例：

1.政府主導的第一個特點是在產(chǎn)業(yè)政策上對科技創(chuàng)新成果實行嚴格的控制。

美國總統(tǒng)科技顧問委員會每年給總統(tǒng)提交報告，國家安全是此類報告的核心內(nèi)容，重點是提醒總統(tǒng)哪些科技領域關系國家安全，不能完全由市場來決定。該類報告通常能夠影響到政府制定的產(chǎn)業(yè)政策。

比如，美國政府專門制定了“出口管制條例”，特別是對科技對外交流制定了嚴格的限制性措施。

2.政府主導的第二個特點是對核心軍用技術研發(fā)進行投入支持，并對研發(fā)成果實施市場控制。

例如美國國家航空航天局NASA控制著美國核技術和太空技術的資源；美國國防部對波音公司的軍用飛機新技術研發(fā)進行投入，并嚴格控制著該公司軍用飛機銷售訂貨；美國國防部曾以取消軍用飛機訂貨相威脅，迫使麥道公司的股東同意與波音公司合并。

美國國防部DAPAR利用所掌握的、僅占國防預算3%的經(jīng)費，支持了軍用互聯(lián)網(wǎng)通信技術、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)等項目的研發(fā)，并決定著這類技術投入市場的時間和開放程度。

英國政府在1977年收購了即將破產(chǎn)的羅羅公司，使其國有化；以此保證了RB211發(fā)動機的研發(fā)和生產(chǎn)。羅羅公司不僅是民用航空發(fā)動機的主要提供商，還為所有的英國皇家海軍潛艇艦隊生產(chǎn)核動力裝置，為核潛艇提供核反應堆。目前英國政府僅持有羅羅公司一股的股份，但是這一股被稱為“金股”，可以對羅羅公司的重大決策行使否決權；同時英國政府限制外資企業(yè)對羅羅公司的持股比例不能超過15%。

3.政府主導的第三個特點是營造了一個在最大程度上激勵科技創(chuàng)新的市場環(huán)境。

首先，美國政府通過實施研發(fā)稅收抵免、加速固定資產(chǎn)折舊等政策分擔了企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的成本和風險。據(jù)沃頓公共政策研究中心提供的數(shù)據(jù)，美國企業(yè)因研發(fā)稅收抵免而節(jié)省的經(jīng)費占整體應納稅額的6%—7%。在特朗普政府通過的稅改方案中，美國政府明確規(guī)定，除建筑類以外的固定資產(chǎn)投入允許全部計入當年折舊。這無疑將加速企業(yè)資本投入的回收，減少企業(yè)應納稅額。無論是研發(fā)稅收抵免，還是允許固定資產(chǎn)一次性折舊，均降低了企業(yè)在創(chuàng)新研發(fā)活動中的稅收負擔，本質上是美國政府為企業(yè)購置設備提供無息貸款，分擔了企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的成本和風險。

其次，美國政府為基礎研究提供了非常寬松的制度環(huán)境，鼓勵在相當長一段時間內(nèi)難以實現(xiàn)市場價值的純理論基礎研究。例如，美國國家科學基金對待基礎研究項目“重申請，輕完成”，將80%的精力花在研究項目的申請批準上，20%的精力用于管理，以營造基礎科學研究的寬松環(huán)境。同時，為了使科學家全身心投入科學研究，美國政府提供的科研經(jīng)費加大了用于科研人員工資和福利的比重，極大地鼓勵了科學家不斷進行探索和創(chuàng)新。

第三，明確由公共資金支持的研發(fā)知識產(chǎn)權可以歸屬于項目承擔者。20世紀80年代美國國會通過的《拜杜法案》規(guī)定，由政府公共資金支持的企業(yè)和大學研發(fā)項目，無論是全額資助還是部分資助，所產(chǎn)生的知識產(chǎn)權可以在其向政府申請通過后歸屬于項目承擔者。英國國防部2005年發(fā)布的《國防部知識產(chǎn)權指南》明確規(guī)定，國防部資助私有機構開展技術研究產(chǎn)生的知識產(chǎn)權歸私有機構所有，國防部保留免費使用權。這些規(guī)定保障了項目承擔者的利益，大大刺激了企業(yè)、大學和個人參與到有較大不確定性的科技創(chuàng)新活動中去。

第四，充分保護發(fā)明創(chuàng)造者的技術專利，讓其從研發(fā)成果中獲益。美國政府歷來重視知識產(chǎn)權法制建設，在感受到新型工業(yè)國家經(jīng)濟崛起的競爭壓力后，更是將知識產(chǎn)權保護上升到國家戰(zhàn)略層面。美國至今已形成了包括《專利法》、《商標法》、《版權法》、《反不正當競爭法》在內(nèi)的完善的國內(nèi)知識產(chǎn)權法律體系，并且還強化了境外知識產(chǎn)權保護的特別條款，包括“特別301條款”、“337條款”等。美國完善的知識產(chǎn)權制度保護了發(fā)明創(chuàng)造者的利益，同時也激發(fā)了發(fā)明創(chuàng)造者的積極性。

第五，注重創(chuàng)新成果轉化與運用的法律保護，建立了高效的創(chuàng)新成果轉化機制。美國聯(lián)邦政府先后制定了包括《拜杜法案》、《聯(lián)邦技術轉移法》、《國家技術轉移與促進法》在內(nèi)的多項法律法規(guī)，以鼓勵美國大學和各類實驗室將研究成果向企業(yè)的轉移活動，并鼓勵大學、科研機構和企業(yè)的科研技術合作。同時還通過法律及規(guī)章明確成果轉化收入的分配，充分調(diào)動科研人員的積極性。例如《聯(lián)邦技術轉移法》規(guī)定，任何年度研發(fā)經(jīng)費預算超過5000萬美元的聯(lián)邦機構，應當制定該機構的現(xiàn)金獎勵制度，并將所獲得的專利許可權利金或其他技術轉讓收入的15%以上獎勵給發(fā)明者本人。

任何重大科技成果在研發(fā)時期都需要足夠的資源投入，而企業(yè)和個人所掌握的資源往往是不夠的。即使政府提供支持，有時也仍然無法滿足需要。因此能否引進社會資源，成為研發(fā)成功與否的關鍵，對于一些重大科技創(chuàng)新項目尤其如此。美國政府通過上述一系列制度，極大地減輕了科技創(chuàng)新決策的成本和風險，提高了這些科技創(chuàng)新項目成功的概率；因此，美國眾多的金融機構也愿意為企業(yè)和個人的創(chuàng)新決策提供以市場資金為主的多種形式的支持，進一步分擔研發(fā)成本和風險。

綜上所述，美、英政府一方面實施其主導的產(chǎn)業(yè)政策、資源投入與成果管控，另一方面建設市場環(huán)境和制度體系，鼓勵眾多企業(yè)、個人和金融機構根據(jù)市場情況投入資源，開展科技研發(fā)活動，形成了一個高效率的科技創(chuàng)新體系。在這個體系中，突破性、顛覆性的科技創(chuàng)新成果層出不窮，取得了巨大的成功。

特別需要強調(diào)的是，美國政府在軍民融合科技創(chuàng)新活動中的主導絕不意味著對市場在資源配置中起決定性作用的否定。在美國，企業(yè)和個人的研發(fā)投入均由企業(yè)和個人根據(jù)市場決定。政府在某些領域的投入和產(chǎn)業(yè)政策，僅僅是引導而不是代替企業(yè)和個人進行研發(fā)投入的決策，這反映了市場經(jīng)濟的本質特征。重要的是企業(yè)和個人無論做出了任何的研發(fā)投入決策，政府都無差別地分擔他們的研發(fā)成本和研發(fā)風險。當前特朗普的稅制改革又大大地擴大了在科技創(chuàng)新方面政府分擔成本和風險的比重。

美國的成功經(jīng)驗告訴我們，那些認為國家制定了產(chǎn)業(yè)政策、選擇科研方向就是違背市場經(jīng)濟原則的觀點是片面的。同樣，如果政府集中了過多的研發(fā)資源，絕大多數(shù)的研發(fā)投入由政府決策，或者絕大多數(shù)的研發(fā)資源由政府分配，也不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟原則。

我國軍民融合科技創(chuàng)新體系建設堅持政府主導，首先應該盡快改革相關體制機制，加快建立一個鼓勵企業(yè)和個人自主決策科技創(chuàng)新的投入方向，并在取得科技創(chuàng)新成果后能從中獲利的外部市場環(huán)境；加快建立一個政府分擔企業(yè)和個人的研發(fā)成本和研發(fā)風險的制度環(huán)境。

其次，由于我國科技創(chuàng)新存在特殊的制約因素，因此，在軍民融合科技創(chuàng)新領域，政府必須集中一定數(shù)量的研發(fā)資源，優(yōu)先投入到被外國封殺或者跨國集團公司壟斷、而國內(nèi)民間資本不愿意投入、對我國國家安全有直接影響且我國必須掌握的科研項目中。在當前形勢下，這部分政府投入的資源在全社會科技創(chuàng)新資源投入中所占的比重應當高于發(fā)達國家的平均水平。

再次，特別應該提出的是，我們政府需要或不得不集中的科技資源數(shù)量之大，僅僅依靠政府的一般預算是無法滿足的。政府應當通過國有資本調(diào)整，把從非國計民生領域退出的國有資本投入到這些項目中，推動軍民融合科技創(chuàng)新的快速發(fā)展。