中國社會(huì)保障的制度變遷
——以1997、2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的考察

林閩鋼 霍 萱

東亞國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，是一種典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家的“彎道超車”現(xiàn)象。韓國張慶燮（Chang Kyung-Sup）基于美國哈維（David Harvey）提出的“時(shí)空壓縮”論，認(rèn)為韓國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程屬于“壓縮現(xiàn)代性”（compressed modernity）[1]（P30-55）。后來這被泛指東亞國家在社會(huì)轉(zhuǎn)型上走了一個(gè)時(shí)間和空間十分壓縮的發(fā)展過程，由于多種因素的相互作用，從而形成了復(fù)雜多元的社會(huì)體系這一特殊現(xiàn)象，其中急速性是其主要特征。

回顧中國近40多年來的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長被譽(yù)為“中國奇跡”。與此同時(shí)，中國還用了更短的時(shí)間，創(chuàng)造了世界社會(huì)保障史上的發(fā)展奇跡。1986年中國首次提出“社會(huì)保障”概念，到2010年覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的形成。在20多年的時(shí)間里，中國建立起全球規(guī)模最大的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障的制度變遷速度之快，惠及民生之廣，成為中國改革成果的又一張“名片”。

聚焦中國社會(huì)保障的制度變遷，本文以歷史制度主義為理論視角，對(duì)中國社會(huì)保障的急速性做制度變遷的考察，選擇1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分析中國社會(huì)保障的制度變遷過程和發(fā)展趨勢。

一、沖擊—回應(yīng)型：歷史制度主義、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和變遷機(jī)制

歷史制度主義興起于20世紀(jì)80年代，其最大的特征就是將歷史分析和制度研究結(jié)合起來，注重特殊歷史過程和環(huán)境要素的綜合作用。在歷史制度主義看來，制度變遷就是把制度作為因變量，由此分析制度產(chǎn)生、維系、轉(zhuǎn)變和消亡的條件和情境[2]（P6-7）。歷史制度主義從其制度觀和歷史觀出發(fā)，形成了獨(dú)具特色的概念與分析框架。在制度產(chǎn)生方面，通過研究特定歷史環(huán)境下舊制度對(duì)新制度的影響，強(qiáng)調(diào)舊制度體系中相關(guān)行動(dòng)者之間的沖突與斗爭[3]（P57）。但制度變遷并不是簡單的新舊交替，而可能會(huì)因?yàn)榍昂箜樠雨P(guān)系使舊制度陷入難以改變的境地，即歷史制度主義強(qiáng)調(diào)的“路徑依賴”[4]（P6）。作為制度的自我強(qiáng)化機(jī)制，“路徑依賴”在很大程度上闡釋了制度如何維系和持續(xù)的問題。對(duì)于制度突變，歷史制度主義則借鑒了生物進(jìn)化的“間斷平衡”（punctuated equilibrium）學(xué)說①“間斷平衡”是由美國古生物學(xué)家古爾德（Stephen Jay Gould）提出的一種有關(guān)生物進(jìn)化模式的學(xué)說。該學(xué)說認(rèn)為，生物的進(jìn)化不像達(dá)爾文所言是一個(gè)緩慢的、連續(xù)漸變的過程，而是長期穩(wěn)定與短暫劇變交替的過程，也就是說，物種進(jìn)化在很大程度上源于一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境的急劇變化，之后進(jìn)化速度會(huì)變慢，直到再次面臨環(huán)境的挑戰(zhàn)。這里將制度演變分成了制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)兩個(gè)階段。，克拉斯納（S.Krasner）進(jìn)一步提出了制度的“間斷平衡”理論，該理論認(rèn)為，在經(jīng)歷長時(shí)期的穩(wěn)定發(fā)展后，制度會(huì)在某一時(shí)刻被外部環(huán)境變化導(dǎo)致的危機(jī)打斷，從而產(chǎn)生突發(fā)性制度變遷，此后制度會(huì)再次進(jìn)入穩(wěn)定平衡期。

歷史制度主義的分析重點(diǎn)之一是聚焦于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（critical juncture）。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)制度變遷具有重大意義，其間發(fā)生的重大事件和決策直接決定了下一階段的制度發(fā)展方向。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)具有時(shí)間和空間的雙重概念意涵，是時(shí)間序列和事件序列邏輯排列的結(jié)果。為此，本文把關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的大事件對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的沖擊，社會(huì)保障制度由此進(jìn)行的及時(shí)回應(yīng)和所導(dǎo)致的變化，稱為沖擊—回應(yīng)型。

葉崇揚(yáng)、古允文通過分析韓國受到1997年亞洲金融危機(jī)沖擊出現(xiàn)的結(jié)果，認(rèn)為韓國從生產(chǎn)主義福利體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)投資福利體制[5]（P122-130），但他們的研究主要聚焦于外部因素分析。本文提出的社會(huì)保障制度變遷的“沖擊—回應(yīng)”型，在強(qiáng)調(diào)制度變遷的外生性因素作用的同時(shí)，更注重從制度變遷的內(nèi)生性出發(fā)，考察行動(dòng)者選擇及其互動(dòng)對(duì)制度變遷產(chǎn)生的影響。在這一視野下，由于行動(dòng)者被賦予了自主選擇的能力，能夠突破結(jié)構(gòu)性因素制約，從而促成制度變遷。本文基于哈克（J.Hacker）在西倫（K.Thelen）、施特雷克（W.Streek）和馬霍尼（J.Mahoney）等人研究上的突破所提出的四種制度變遷機(jī)制，作為“沖擊—回應(yīng)”型內(nèi)生性變化過程的分析框架。

1.疊加（additive）。由于既定的制度內(nèi)部阻礙變遷的障礙很大，如要實(shí)現(xiàn)改變現(xiàn)狀，只能在保持原有制度不變的情況下通過添加新的制度，或?qū)⒅贫葦U(kuò)展到新的群體。在社會(huì)保障的制度變遷中，通常是通過對(duì)原有制度的修訂或補(bǔ)充來完成，其過程和結(jié)果類似“增量改革”。

2.轉(zhuǎn)換（conversion）。指在沒有發(fā)生制度變革的情況下，制度內(nèi)部執(zhí)行情況的轉(zhuǎn)化，即用新的方式來部署既存的制度杠桿以在不改變制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上改變制度的目標(biāo)。在社會(huì)保障的制度變遷中，不同的制度對(duì)功能轉(zhuǎn)換的敏感度不同，對(duì)一些操作步驟和目標(biāo)都被明確規(guī)定、實(shí)際操作者裁量空間很小的制度來說，功能轉(zhuǎn)換是不容易出現(xiàn)的；反之，對(duì)一些地方性項(xiàng)目或只有指導(dǎo)性原則且規(guī)定較為模糊的制度，則很容易實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)化。

3.漂流（drift）。由于制度環(huán)境的改變而改變了該制度所具有的功能，在社會(huì)保障的制度變遷中，例如失業(yè)保險(xiǎn)將服務(wù)業(yè)就業(yè)人員排除在外，此時(shí)，即使制度本身沒有變化，但當(dāng)大批就業(yè)者從制造業(yè)轉(zhuǎn)到服務(wù)業(yè)時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施效果實(shí)際上降低了。

表1 制度變遷的四種機(jī)制

4.消除（elimination）或替代（replacement）。消除和替代的制度變遷才接近于傳統(tǒng)上的路徑偏離。然而與傳統(tǒng)的路徑偏離不同，這種消除或替代可以在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)生時(shí)突然出現(xiàn)，也可以是隨著時(shí)間的推移逐步發(fā)生的。這種變遷也許很早就在緩慢出現(xiàn)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)則會(huì)加速推動(dòng)其變換。然而，由于制度慣性的存在，在社會(huì)保障的制度變遷中，通常只有當(dāng)制度內(nèi)部變遷的阻礙和制度環(huán)境維持制度現(xiàn)狀的傾向這兩個(gè)維度都較低時(shí)才可實(shí)現(xiàn)（參見表 1）[6]（P40-82）。哈克利用制度變遷的四種機(jī)制對(duì)美國的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)變遷過程進(jìn)行了分析，認(rèn)為這兩項(xiàng)制度變遷發(fā)生的是漂流、轉(zhuǎn)化和疊加作用過程，在正式制度結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)換的情況下，這兩項(xiàng)制度的功能和目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。除此以外，葉崇揚(yáng)和施世駿運(yùn)用該框架對(duì)德國和英國的年金改革過程進(jìn)行了研究[7]（P6-13）。

為此，本文利用制度變遷四種機(jī)制來分析1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，社會(huì)保障是如何及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)致中國社會(huì)保障制度的加速變化。

二、加速轉(zhuǎn)型：1997年亞洲金融危機(jī)后中國社會(huì)保障的制度變遷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國建立了以單位保障為主體的體制和運(yùn)行機(jī)制。在城市，實(shí)施了以身份制為基礎(chǔ)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老和醫(yī)療制度，農(nóng)村居民主要依托于集體經(jīng)濟(jì)的保障。20世紀(jì)80年代中期，勞動(dòng)合同制的實(shí)行和企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施，促進(jìn)國有企業(yè)開始向自負(fù)盈虧的企業(yè)管理轉(zhuǎn)變。這個(gè)時(shí)期，國有企業(yè)的改革重點(diǎn)是圍繞放權(quán)讓利展開，從1993年開始進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革新階段。

1997年7月爆發(fā)了亞洲金融危機(jī)。在1997年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出國有企業(yè)改革目標(biāo)為：用三年左右時(shí)間，通過改革、改組與改造和加強(qiáng)管理，幫助大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境。為此，在深化改革中大量企業(yè)的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”產(chǎn)生了大批下崗失業(yè)人員，同時(shí)遭遇到亞洲金融危機(jī)的沖擊，可謂是“漏雨偏逢連夜雨”。1997-1998年這兩年國有企業(yè)、集體企業(yè)共減少3239萬人（職工3139萬人），被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化最劇烈的兩年[8]（P22）。

（一）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)：基于制度參數(shù)的“轉(zhuǎn)換”①

① 從1986年到1997年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位保障轉(zhuǎn)化到社會(huì)統(tǒng)籌，第二階段是從社會(huì)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化到統(tǒng)賬結(jié)合。

經(jīng)過一系列的制度試點(diǎn)和建設(shè)，1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)、待遇計(jì)發(fā)等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。這表明在亞洲金融危機(jī)前，新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架得以確立。然而，新制度存在很多問題，例如對(duì)行業(yè)統(tǒng)籌的保留導(dǎo)致制度分割和不公平、養(yǎng)老金實(shí)行差額發(fā)放導(dǎo)致實(shí)行社會(huì)化發(fā)放的比例很低②據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1998年第一季度，全國養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放的比例很低，只占全部離退休人數(shù)的10%，其余全部由企業(yè)直接發(fā)放。企業(yè)一旦遇到經(jīng)營困難及資金緊張，養(yǎng)老金就發(fā)不出去。[9]（P139），養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍依然狹小和統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致了調(diào)劑能力差，這些問題在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后集中爆發(fā)出來。

1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了很大變化，國有企業(yè)改革深化帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度加大，很多企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳率連年下降，而退休人員卻不斷增加，養(yǎng)老金拖欠問題嚴(yán)重[10]（P40）。為了鞏固建立不久的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保證在金融危機(jī)和國企深化改革的背景下，企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金能夠得到按時(shí)足額發(fā)放，1998年8月，國務(wù)院提出要深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理能力和調(diào)控力，將11個(gè)部門的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，并于1998年底以前，實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑機(jī)制，至此改變了養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)分割的局面。同時(shí)，明確提出從1998年9月1日起對(duì)企業(yè)離退休人員全額支付基本養(yǎng)老金，由此完全實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放[11]。2000年底，為了對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行進(jìn)一步改進(jìn)，國務(wù)院明確以統(tǒng)賬結(jié)合作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，并且社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶基金實(shí)行分開管理，通過調(diào)整比例調(diào)整了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍并注入更多多繳多得的激勵(lì)因素。

在亞洲金融危機(jī)后，盡管對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的可持續(xù)性問題一直有質(zhì)疑，但對(duì)新型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的改革還是保留原有制度框架，采取制度內(nèi)部的參數(shù)調(diào)整達(dá)到了新目標(biāo)，即通過“轉(zhuǎn)換”機(jī)制完成了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)：“取代”促進(jìn)了制度的定型與完善

1997年亞洲金融危機(jī)后，伴隨國有企業(yè)改革深化，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)化的改革步伐明顯加快。在總結(jié)各地醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，特別是“兩江”改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1998年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，要求城鎮(zhèn)所有用人單位和職工都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行屬地管理，保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方共同負(fù)擔(dān)，保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，并規(guī)定了企業(yè)和職工的繳費(fèi)比例，同時(shí)提出了建立職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、多層次醫(yī)療保障體系和醫(yī)藥管理體制配套改革的任務(wù)和原則[12]。這一決定的出臺(tái)使得醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)賬結(jié)合的保險(xiǎn)機(jī)制最終確立，并突破了部門分割，從起初的小范圍試點(diǎn)到亞洲金融危機(jī)后全國正式制度的建立，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)正式實(shí)現(xiàn)了從勞保醫(yī)療到統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，通過“取代”完成制度變遷。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)：通過“取代”發(fā)生變化①

① 我國失業(yè)保險(xiǎn)制度始于1986年，并在1993年進(jìn)行了調(diào)整。當(dāng)時(shí)稱為待業(yè)保險(xiǎn)，主要是為了完善國有企業(yè)的勞動(dòng)制度，保障待業(yè)職工的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定所制定，并確立了待業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌制度。

1997年亞洲金融危機(jī)對(duì)國有企業(yè)改革的沖擊，出現(xiàn)了大批下崗失業(yè)工人。在這樣的背景下，1999年國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》并同時(shí)廢止原來有關(guān)待業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，第一次在法規(guī)中明確以“失業(yè)保險(xiǎn)”取代“待業(yè)保險(xiǎn)”，擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)的使用范圍，明確了勞資雙方共同負(fù)擔(dān)繳費(fèi)，重新調(diào)整了失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平和基金使用范圍等[13]。在此基礎(chǔ)上，2000年10月26日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金的申領(lǐng)、發(fā)放和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移做了規(guī)定，進(jìn)一步完善了失業(yè)保險(xiǎn)金[14]。比較亞洲金融危機(jī)前后，失業(yè)保險(xiǎn)制度最大的變化在于在資金籌集上明確了勞資雙方的繳費(fèi)義務(wù)，體現(xiàn)了勞動(dòng)者參與失業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一原則，更符合這一制度的普遍規(guī)律。這種變化已經(jīng)超越了對(duì)原制度設(shè)計(jì)的參數(shù)式調(diào)整，這最能夠體現(xiàn)出失業(yè)保險(xiǎn)與之前的待業(yè)保險(xiǎn)相比，在1997年亞洲金融危機(jī)后呈現(xiàn)出一種“取代”制度變遷。

（四）社會(huì)救助：通過“取代”逐步確立

1997年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求“1998年底前，地級(jí)以上城市要建立起城市居民最低生活保障制度”[15]。1998年5月，中共中央、國務(wù)院召開了全國會(huì)議，并于6月發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，明確了“二個(gè)確?！保皇谴_保國有企業(yè)下崗職工的基本生活，通過在國有企業(yè)建立下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心為下崗職工發(fā)放基本生活費(fèi)，同時(shí)，組織下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。二是確保離退休人員的基本生活，保證按時(shí)足額發(fā)放基本養(yǎng)老金。同時(shí)還提出“三條保障線”，即指下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障[16]。1999年 9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，該條例對(duì)保障對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、申請流程、資格審查、資金保障等進(jìn)行了明確規(guī)定[17]。與醫(yī)療保險(xiǎn)改革一樣，亞洲金融危機(jī)之后，社會(huì)救助領(lǐng)域同樣實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)救濟(jì)到現(xiàn)代社會(huì)救助的制度變遷，是一種漸進(jìn)式的“取代”制度變遷過程。通過分析1997年亞洲金融危機(jī)沖擊下的國有企業(yè)改革，從社會(huì)保障及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)致的制度變遷過程可以看到，社會(huì)保障制度加速從傳統(tǒng)的國家—單位保障中轉(zhuǎn)換出來，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位保障”制度向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型。

三、加速調(diào)整：2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后中國社會(huì)保障的制度變遷

亞洲金融危機(jī)結(jié)束后，中國又進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段。然而，在這一時(shí)期，高速增長的背后是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，主要體現(xiàn)在：一方面外向型經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力上，經(jīng)濟(jì)增長過度依靠投資、出口拉動(dòng)。外貿(mào)依存度高達(dá)70%以上，其中出口依存度達(dá)40%，與此形成對(duì)比的是內(nèi)需不振，最終消費(fèi)始終低于50%，其中居民消費(fèi)僅有35%，投資率則高達(dá)45%[18]（P10）。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素上，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)比重過高的問題，其中又主要以勞動(dòng)密集型的加工制造業(yè)為主，依賴大量廉價(jià)勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢，勞動(dòng)力附加值低，技術(shù)含量不高，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放。

圖1 1997年亞洲金融危機(jī)后中國社會(huì)保障的制度變遷

2007年10月黨的十七大明確提出要加快“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”，即“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)，由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變”[19]，在“三個(gè)面向”中，需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心。

2007年8月次貸危機(jī)開始席卷美國，2008年由美國次貸危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延到中國。在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大沖擊下，2008年中國經(jīng)濟(jì)增速從2007年的14.2%下降到9.6%，其中第四季度增速從第三季度的9.0%滑落至6.8%[20]（P106）。由于外需下降、出口訂單減少，支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎——外貿(mào)受到巨大沖擊，對(duì)我國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響，尤其是沿海城市制造業(yè)，其典型表現(xiàn)就是大量以出口為導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型企業(yè)倒閉停工。

為了拉動(dòng)內(nèi)需、保增長，2008年后中央政府先后出臺(tái)了一系列刺激經(jīng)濟(jì)的措施，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，形成的共識(shí)是：現(xiàn)今社會(huì)保障制度還不夠完善，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，覆蓋面比較窄，保障水平還不高，這是消費(fèi)不足和制約內(nèi)需擴(kuò)大的重要原因之一。所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，必然從總體上要求加快推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全民享有基本保障，并且穩(wěn)步提高保障待遇水平，以有效消除廣大群眾在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的后顧之憂[21]（P6-12）。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)：保障擴(kuò)面的“疊加”發(fā)展

2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更為迫切。擴(kuò)大內(nèi)需，特別是農(nóng)村居民消費(fèi)被提到政策議程。2009年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保明確資金來源于個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分。政府對(duì)符合條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，政府財(cái)政投入對(duì)整個(gè)制度各方主體積極性的盤活起到關(guān)鍵作用。與老農(nóng)保實(shí)行完全個(gè)人積累制不同，新農(nóng)保實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式[22]，其推出受到了廣大農(nóng)民的歡迎，覆蓋范圍迅速擴(kuò)大。新農(nóng)保實(shí)施后，唯一沒有被社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的對(duì)象就是城市非從業(yè)居民。為了彌補(bǔ)這一制度空白，2011年6月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，其制度設(shè)計(jì)與新農(nóng)?；鞠嗨芠23]。自此，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)上的制度全覆蓋。

從圖2可知，2009年以前，使用供款人數(shù)占勞動(dòng)力的比重、供款人數(shù)占勞動(dòng)年齡人口的比重、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)與達(dá)到退休年齡的人數(shù)之比三種方法計(jì)算出的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率都較小且增長緩慢①前兩個(gè)指標(biāo)是指人們向制度繳款并積累自己權(quán)益的階段，這個(gè)階段是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中的覆蓋率，而第三個(gè)指標(biāo)是指當(dāng)個(gè)人退休后接受貨幣受益的階段，這個(gè)階段是在老年人中的覆蓋率。[24]（P113）。2010年及以后，勞動(dòng)力人數(shù)中參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供款的比例從2009年的22.89%增加到2010年的34.21%，進(jìn)一步增加到2012年的73.87%，此后增速雖然放緩但一直處在增長狀態(tài)，勞動(dòng)年齡人口中參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供款比例呈現(xiàn)相同發(fā)展趨勢。而領(lǐng)取比率從2009年的34.74%增加到2010年的51.61%，到了2012年已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了所有60歲以上的老年人均可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。

圖2 2004-2015年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率三個(gè)指標(biāo)的變化

除了通過建立新制度來覆蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，2008年11月，人力資源與社會(huì)保障部（后文簡稱人社部）發(fā)布《關(guān)于2009年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》，再次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，全年實(shí)際平均提高134元，使企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金水平達(dá)到1200元以上[25]。

通過分析2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的迅速發(fā)展過程可見，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)制度是分立的，后兩者是在前者的“統(tǒng)賬”模式上發(fā)展起來的，在籌資方式和標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平上與前者有一定差距，新制度只是通過在原制度的基礎(chǔ)上“疊加”發(fā)展起來，完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大和養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的提高。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)：保障待遇和覆蓋范圍的雙“疊加”

2008年 3月，衛(wèi)生部、財(cái)政部共同發(fā)布《關(guān)于做好 2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，要求實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合制度的全覆蓋并提高籌資標(biāo)準(zhǔn)，完善財(cái)政補(bǔ)助政策，“從2008年開始，各級(jí)財(cái)政對(duì)參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年 80元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)由每人每年10元增加到 20元”[26]，大大提高了農(nóng)民的參保積極性。在城市非從業(yè)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)方面，2008年6月，人社部發(fā)布《關(guān)于做好2008年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，2009年4月，人社部進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于全面開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》，要求2009年全國所有城市都要開展城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)工作，并建立普通門診費(fèi)用統(tǒng)籌，擴(kuò)大制度受益面[27]。到2009年，醫(yī)療保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了制度對(duì)人群的全覆蓋，覆蓋人群和覆蓋率大幅度提升（參見圖3）。

通過分析2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度也是通過“疊加”完成的制度變遷，一方面提高了農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平，另一方面在此基礎(chǔ)上新建了城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了制度變遷在保障待遇和覆蓋范圍的雙“疊加”。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)：從生活保障到促進(jìn)再就業(yè)的功能“轉(zhuǎn)換”

2008年12月，人社部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》。根據(jù)通知，困難企業(yè)2009年內(nèi)可以“緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”；“階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的費(fèi)率”；更進(jìn)一步提出可以“使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位”，并確認(rèn)“失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)在確保當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期按時(shí)足額支付失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前提下，可通過開展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍試點(diǎn)，對(duì)采取在崗培訓(xùn)、輪班工作、協(xié)商薪酬等辦法穩(wěn)定員工隊(duì)伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業(yè)，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支付社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。補(bǔ)貼執(zhí)行期為2009年之內(nèi)，補(bǔ)貼期限最長不超過6個(gè)月?！盵28]。

圖3 2004-2015年中國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率的變化

2009年7月，人社部發(fā)布《關(guān)于延長東部7?。ㄊ校U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)政策有關(guān)問題的通知》，明確提出為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金在預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)方面的功能，延長東部7省（市）擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)政策[29]。2012年5月，人社部進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于東部7?。ㄊ校U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，決定將該政策延長執(zhí)行到修訂的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施之日[30]。

整體來說，這一時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度得到全面完善。在參保范圍和基金使用等方面有了更為明確的規(guī)定，基金規(guī)模、享受待遇人數(shù)也有較大幅度增長，在保障失業(yè)人員及其家庭的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，及積極配合國企改革、分流、安置富余職工方面都起到了重要作用[31]（P79）。失業(yè)保險(xiǎn)在基金籌集、使用及覆蓋人群等方面的靈活調(diào)整使其作用得以充分發(fā)揮。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)制度在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，在未對(duì)制度結(jié)構(gòu)做根本調(diào)整的基礎(chǔ)上，其功能逐漸開始從保障失業(yè)群體基本生活向保障基本生活和促進(jìn)再就業(yè)方向轉(zhuǎn)換。

（四）社會(huì)救助：保障待遇的“疊加”

2008年2月，民政部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排當(dāng)前困難群眾基本生活的通知》，提出在“原有政策基礎(chǔ)上，從2008年1月1日起，按每人每月15元的標(biāo)準(zhǔn)提高城市低保對(duì)象的補(bǔ)助水平，按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)提高農(nóng)村低保補(bǔ)助水平。中央財(cái)政按原補(bǔ)助范圍對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象給予適當(dāng)補(bǔ)助，同時(shí)，各地要根據(jù)物價(jià)上漲情況，結(jié)合本地實(shí)際，適當(dāng)提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平，對(duì)生活特別困難的城市低保邊緣家庭給予臨時(shí)救助”[32]。

2008年底，中央政府對(duì)地方政府預(yù)付投入276億元用以補(bǔ)貼2009年的城鄉(xiāng)低保，同時(shí)，2009年1月，財(cái)政部和民政部宣布將支出90億元為城鄉(xiāng)困難家庭提供一次性生活補(bǔ)助[33]（P139-158）。在專項(xiàng)救助方面，逐漸將醫(yī)療救助等的覆蓋范圍擴(kuò)展到低保以外的低收入群體。

由此可見，2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后我國社會(huì)救助的發(fā)展，并沒有改變經(jīng)濟(jì)危機(jī)前制定的以城鄉(xiāng)低保為核心，以各項(xiàng)專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系，而主要是通過提高待遇標(biāo)準(zhǔn)并不斷擴(kuò)展專項(xiàng)救助的覆蓋范圍來增加城鄉(xiāng)困難群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，通過救助標(biāo)準(zhǔn)的“疊加”來實(shí)現(xiàn)[34]（P61-88）。

通過分析2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后中國社會(huì)保障的制度變遷過程可以看到，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)充分暴露了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的缺陷。為了擴(kuò)大內(nèi)需、保經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)保障加速擴(kuò)面提標(biāo)，覆蓋人群和保障水平均顯著提高。社會(huì)保障范圍從國有企業(yè)逐步擴(kuò)大到各類企業(yè)，從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到農(nóng)村，從單位職工擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，社會(huì)保障制度獲得加速調(diào)整。

從應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程來看，擴(kuò)大覆蓋面和提高標(biāo)準(zhǔn)來拉動(dòng)內(nèi)需，有助于調(diào)整需求結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)保增長的目標(biāo)。相比較而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)調(diào)整最為困難，其核心在于人力資本投資和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，這更需要著眼于長期的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。為此，在2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，對(duì)社會(huì)保障作用的反思也更全面。積極的社會(huì)保障要成為中國社會(huì)政策的核心，社會(huì)保障不應(yīng)僅停留在事后風(fēng)險(xiǎn)保障的基礎(chǔ)上，更要注重對(duì)保障對(duì)象“微觀能力”的建設(shè)[35]（P40）。

圖4 2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后中國社會(huì)保障的制度變遷

四、對(duì)兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)后中國社會(huì)保障制度變遷的反思

對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后中國社會(huì)保障制度變遷的反思，研究經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)中國社會(huì)保障制度變遷的影響，能更好地發(fā)揮社會(huì)保障制度的核心作用。

（一）經(jīng)濟(jì)危機(jī)制造了社會(huì)保障加速發(fā)展的時(shí)間窗口

從歷史制度主義的視角來看，外部沖擊作為一種關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是開啟制度變遷的時(shí)間窗口，而經(jīng)濟(jì)危機(jī)作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的大事件，會(huì)引起社會(huì)保障制度的及時(shí)回應(yīng)?；貞?yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件存在的差異會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障多樣性的制度變遷結(jié)果。

兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，相同之處就是中國致力于市場經(jīng)濟(jì)改革。1997年亞洲金融危機(jī)來臨時(shí)，國有企業(yè)改革正處在全面啟動(dòng)時(shí)期，亞洲金融危機(jī)的沖擊導(dǎo)致國有企業(yè)改革的困難和問題暴露更充分，大批下崗和失業(yè)人員基本生活難以維系。為保證國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，大量社會(huì)保障新政策在此時(shí)期應(yīng)時(shí)密集出臺(tái)，促進(jìn)傳統(tǒng)的“單位保障”制度向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障制度加速轉(zhuǎn)型。2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時(shí)，我國正全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊使外向型經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重的沖擊，“社保新政”被寄希望在擴(kuò)大內(nèi)需、保經(jīng)濟(jì)增長中能發(fā)揮重要作用。覆蓋擴(kuò)面和標(biāo)準(zhǔn)提高成為社會(huì)保障應(yīng)對(duì)的措施，其中最具標(biāo)志性的是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的制度全覆蓋，促進(jìn)社會(huì)保障制度加速調(diào)整。

可見，兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)通過沖擊中國經(jīng)濟(jì)，加速了中國經(jīng)濟(jì)的改革進(jìn)程，社會(huì)保障制度的及時(shí)回應(yīng)，形塑了我國社會(huì)保障制度發(fā)展的急速性特征。

（二）從被動(dòng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)到積極主動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

進(jìn)一步考察我國在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后社會(huì)支出的變化，由圖5可以看出，社會(huì)保障支出的增長率在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中都明顯提高，社會(huì)保障在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中都發(fā)揮了“反周期”的作用，具有較明顯的及時(shí)回應(yīng)性，同時(shí)并沒有擺脫被動(dòng)回應(yīng)的方式和特征。

圖5 1994-2015年社會(huì)保障支出增長率變化（%）

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，1973年石油危機(jī)引發(fā)的“福利國家危機(jī)”曾引發(fā)一場有關(guān)社會(huì)支出作用的討論。隨后持續(xù)十幾年高失業(yè)率和低增長率，讓歐洲國家重新反思社會(huì)保障的作用和定位。歐盟開始將社會(huì)政策作為一個(gè)生產(chǎn)要素[37]（P5），這一判斷反映出兩個(gè)根本性變化，一是社會(huì)保障不僅是社會(huì)政策，還是經(jīng)濟(jì)政策；二是社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有持續(xù)性的積極作用。

在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，社會(huì)保障都還屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，但在2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，社會(huì)保障被首次納入擴(kuò)內(nèi)需、保增長的“一攬子”刺激政策組合中，表明社會(huì)保障與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)系在一起，其地位被提到空前的高度，社會(huì)保障作為經(jīng)濟(jì)政策被充分使用起來[38]（P17）。

從長遠(yuǎn)來看，在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的30多年中，以外向型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式，依賴高投資、高出口和低勞動(dòng)成本的增長模式受到挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未完成。我國社會(huì)保障制度發(fā)展滯后以及社會(huì)保障預(yù)期所具有的不確定性，制約了居民的消費(fèi)需求增長，通過主動(dòng)加快社會(huì)保障的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)居民消費(fèi)增長，從而“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善良性循環(huán)”[39]（P212），是促進(jìn)社會(huì)保障從被動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到實(shí)現(xiàn)主動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）中國社會(huì)保障的制度變遷愿景：從生產(chǎn)主義到社會(huì)投資主義

由于特定的社會(huì)歷史條件，中國與韓國等東亞國家相似，都走上了趕超型發(fā)展道路，在社會(huì)保障領(lǐng)域具有明顯的生產(chǎn)主義傾向，即經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先于福利分配和社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略導(dǎo)向[40]（P706-723）。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換，來自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)更直接，即在全球化背景下，提高中國勞動(dòng)力素質(zhì)，從勞動(dòng)密集型制造業(yè)為主向技術(shù)密集型服務(wù)業(yè)升級(jí)改造，更需要重點(diǎn)關(guān)注投資于人力資本和促進(jìn)更高質(zhì)量的勞動(dòng)力市場參與。

社會(huì)投資被認(rèn)為超越了保障人們基本收入水平、讓人們遠(yuǎn)離貧困線等社會(huì)保障的范疇，也超越了僅從風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的角度而談的社會(huì)保護(hù)。目前在世界范圍內(nèi)，社會(huì)投資的范疇延伸到了就業(yè)、教育、醫(yī)療健康、住房、養(yǎng)老照顧、兒童撫育服務(wù)和其他社會(huì)福利制度等多個(gè)方面[41]（P75）。把滿足社會(huì)成員發(fā)展需要作為優(yōu)先目標(biāo)，將人作為社會(huì)最重要的資產(chǎn)進(jìn)行培植和投資。未來中國無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景如何變化，都應(yīng)優(yōu)先考慮社會(huì)投資。以提高中低收入者人力資本來作為設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度整體性改革的方向，更多地對(duì)培訓(xùn)、教育和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)投資；實(shí)施積極的家庭政策和社會(huì)服務(wù)，集中經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源用于對(duì)家庭和兒童的投資，幫助家庭增強(qiáng)其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力②在2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，民政部于2019年1月設(shè)立了兒童福利司，這是中國社會(huì)福利制度發(fā)展的里程碑性事件，標(biāo)志著以兒童為核心的中國社會(huì)投資戰(zhàn)略確立，有助于推動(dòng)中國社會(huì)保障的制度定型。。

總之，2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，中國社會(huì)保障制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的作用越來越明顯，發(fā)展方向也更清晰。未來中國社會(huì)保障發(fā)展應(yīng)以社會(huì)投資戰(zhàn)略為核心，促進(jìn)中國社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)性升級(jí)，使其成為主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的有效系統(tǒng)。