近代中國社會立法與福利國家的建構(gòu)

聶 鑫

近代中國憲法關(guān)于社會福利權(quán)的規(guī)定受到德國魏瑪憲法的很大影響，究其原因，一方面，魏瑪憲法乃是20世紀(jì)憲法的新典范；另一方面，制憲者之所以特別青睞德國，也源于中德兩國有類似的政治與文化傳統(tǒng)，如官僚國家、父權(quán)主義（家長式政府）與共同體主義[1]（P54-60）。通過進(jìn)一步的研究可以發(fā)現(xiàn)，近代中國與19世紀(jì)的德國類似，而與英國、法國等老牌資本主義國家迥異，在工業(yè)資本主義早期社會立法就比較成熟。將社會福利權(quán)寫入憲法固然是魏瑪憲法的一個(gè)創(chuàng)舉，其率先把國家實(shí)現(xiàn)人民社會福利權(quán)的法定義務(wù)上升到憲法的層次上；但從另一個(gè)角度來看，社會福利權(quán)的憲法化也是社會立法發(fā)達(dá)的結(jié)果，近代中國和德國都是如此。

本文的研究路徑是在筆者既有的憲法社會權(quán)研究基礎(chǔ)上，透過社會立法來觀察中國傳統(tǒng)國家福利體系的近代化，并與德國的相關(guān)制度與傳統(tǒng)做進(jìn)一步的比較。

一、早熟的官僚國家與家長式的賑濟(jì)傳統(tǒng)

“社會救濟(jì)事業(yè)在我國常被稱為慈善事業(yè)，淵源甚早，唯多偏于臨時(shí)救濟(jì)或救荒等工作，在政府方面則列為荒政，載于歷代史冊?！盵2]（P306）以荒政為核心的社會救濟(jì)是維系中國古代政府統(tǒng)治正當(dāng)性的基本制度，是歷代統(tǒng)治者維護(hù)社會安定、爭取民心，進(jìn)而鞏固江山社稷的重要手段；其在理念上，則有大同、仁政、民本、重義輕利、善有善報(bào)等儒家教義與民間信仰作為支持?！熬然幕蠲瘛弊鳛橹袊糯豁?xiàng)重要且緊急的行政目標(biāo)及行政任務(wù)，雖然并不排除私人、社會團(tuán)體的參與和協(xié)助，但其執(zhí)行主體仍以國家公權(quán)力機(jī)關(guān)（政府）為主。而傳統(tǒng)中國完備的官僚體系（或者說早熟的官僚國家）為國家社會福利政策的高效率、制度化與標(biāo)準(zhǔn)化提供了可能。

一般認(rèn)為，《周禮·大司徒》之“荒政十二”乃是中國荒政制度的源頭。到了清代，荒政制度已經(jīng)非常完備，具體程序分為報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、賑濟(jì)三個(gè)階段。賑濟(jì)是一種直接將糧食、銀錢發(fā)給災(zāi)民的救濟(jì)措施，可分為緊急程序（先賑）與一般程序；一般程序又包括正賑、展賑（加賑/補(bǔ)賑）、折賑、以工代賑、借貸等救濟(jì)方式。通常正賑糧錢是按月發(fā)放的，一般由地方政府在城鎮(zhèn)設(shè)立發(fā)放點(diǎn)，災(zāi)民憑賑票前來領(lǐng)??；賑票是地方政府派員勘災(zāi)后填發(fā)給災(zāi)民的領(lǐng)取賑濟(jì)的憑據(jù)，一式兩份，一份交給災(zāi)民，一份政府留作存根；災(zāi)民每領(lǐng)取一次錢糧，便在賑票上打上一個(gè)戳記,以避免重復(fù)領(lǐng)取；災(zāi)民領(lǐng)取完最后一次賑濟(jì)，賑票就會被政府官員回收。以工代賑即組織災(zāi)民參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如興修水利）或運(yùn)送軍需，政府將賑濟(jì)物資以報(bào)酬的形式發(fā)給災(zāi)民。以工代賑一方面救濟(jì)了災(zāi)民，另一方面也使國家得到了勞役服務(wù)；這與凱恩斯主義所提倡的、在羅斯福新政中被廣為推行的通過公共工程建設(shè)為失業(yè)人員提供工作機(jī)會的社會政策大致相仿。由于公私兩利，宋朝以來以工代賑便是政府常用的救濟(jì)方法。正如嘉慶皇帝有言：“救荒之策，莫善于以工代賑。”[3]（P1499）乾隆一朝特別重視以工代賑之法，中央對地方的代賑工程有非常明確的統(tǒng)籌規(guī)劃：“年歲豐歉，難以懸定，而工程之應(yīng)修理者，必先有成局，然后可以隨時(shí)興舉。一省之中，工程之大者，莫如城郭，而地方何處為最要，要地又以何處為最先，應(yīng)令各省督撫一一確查，分別緩急，豫為估計(jì)，造冊報(bào)部。將來如遇水旱不齊之時(shí)，欲以工代賑，即可按籍而稽，速為辦理，不致遲滯?！盵4]（卷二八八）清代關(guān)于賑濟(jì)的立法已經(jīng)比較完備，除了唐明清律一脈相承的“檢踏災(zāi)傷田糧”律文外，在《大清會典事例》與《戶部則例》也中有大量的相關(guān)制度，詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)采取撫恤措施的災(zāi)種、前提條件、撫恤的程序、具體施賑的時(shí)間、免除賦稅的比例、借貸的利息及減免情況等。

古代中國社會經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是它的“成熟老練、中央集權(quán)，以及官僚制度的穩(wěn)定，這一點(diǎn)更能夠解釋那些周詳且制度化的抗災(zāi)程序的存在。……備荒和救災(zāi)的確是官僚制度的頭等任務(wù)之一，這是中國傳統(tǒng)的家長式權(quán)力統(tǒng)治的一部分，它體現(xiàn)了儒家的教義：‘養(yǎng)民’才能更好地‘教民’”[5]（P4）。政府的賑濟(jì)除了簡單的“養(yǎng)民”外也有社會政策的考量。國家希望通過救濟(jì)小土地所有者，使其保持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，以避免貧民不得已出賣土地或受困于高利貸，淪為有產(chǎn)者的附庸。除了賑濟(jì)之外，政府還與社會協(xié)力設(shè)立“常平倉”，通過地方倉儲進(jìn)行平糶與借貸，以調(diào)控市場價(jià)格；政府還可以通過控制主要碼頭、關(guān)閘與貿(mào)易路線，來實(shí)現(xiàn)對于區(qū)際貿(mào)易的有效監(jiān)管。有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，荒政制度在1750年以前“已經(jīng)相當(dāng)完善了”，災(zāi)害勘察與賑災(zāi)物資分配的制度化與標(biāo)準(zhǔn)化的水平相當(dāng)高；國家精心制定的規(guī)則得到了比較好的運(yùn)用，“用于緩解如此大范圍和如此長時(shí)間的農(nóng)業(yè)危機(jī)的必要實(shí)力和手段顯然已經(jīng)具備了”；清代官僚政府的“效率性、靈活性和創(chuàng)新性，遠(yuǎn)超過官方法規(guī)的內(nèi)容和19世紀(jì)的作者對于中國官僚所做的論斷”[5]（P221-226）。但是隨著清朝逐漸走向衰敗，嘉慶朝以后的官方賑災(zāi)活動(dòng)日益舉步維艱。特別是19世紀(jì)中葉的國內(nèi)戰(zhàn)爭與外國入侵嚴(yán)重削弱了國家干預(yù)的能力，“國家財(cái)政日益緊張”，“相當(dāng)多的地方政府陷入混亂”，造成“救災(zāi)活動(dòng)越來越依賴地方慈善事業(yè)以及商業(yè)力量”[5]（前言P4-5）。

與傳統(tǒng)中國不同，歐洲中世紀(jì)早期的社會救濟(jì)執(zhí)行主體首先不是政府，而是教會。究其原因，一方面，教會與信眾基于基督教信仰自覺承擔(dān)起救濟(jì)的責(zé)任；另一方面，當(dāng)時(shí)歐洲的教會并非單純的社會團(tuán)體，而是與封建君主政權(quán)相較實(shí)力更為強(qiáng)大、內(nèi)部科層體系更加完善（即官僚體制更加成熟）的政治力量。受16世紀(jì)宗教改革與宗教戰(zhàn)爭的影響，君主、地方領(lǐng)主與自治城市建立了政教分離的世俗統(tǒng)治。相應(yīng)地，應(yīng)對饑荒的社會責(zé)任也由教會轉(zhuǎn)移給了世俗政權(quán)，可政府有效實(shí)施社會救濟(jì)的機(jī)制與能力還在逐步建構(gòu)之中。

從17世紀(jì)晚期開始，德語國家頒布了不少管制窮人與施舍、懲罰、驅(qū)逐外國乞丐的法令。本來作為私領(lǐng)域的救濟(jì)、施舍行為受到政府的嚴(yán)格管制，慈善由基于宗教道德理由的私人行為變成國家政權(quán)管制與推動(dòng)的公共事業(yè)；各地開始設(shè)立“濟(jì)貧公共基金”（General Fund for the Poor and Alms），慈善事業(yè)本身也逐漸被集權(quán)到正在逐步崛起的近代國家手中。從16世紀(jì)到18世紀(jì)，德語國家世俗政府的行政官僚機(jī)制逐漸發(fā)展鞏固，其對社會的管制也越來越嚴(yán)。

在 18世紀(jì)大小君主的“開明專制”之下，為了實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、市場與家庭的整潔有序，政府頒布了大量法令來改造社會，內(nèi)容涉及醫(yī)生與藥劑師管理、公共衛(wèi)生與健康、對乞討與施舍的管制、對屢教不改的乞丐強(qiáng)制勞動(dòng)等。教會與地方的慈善事業(yè)（包括醫(yī)院和其他濟(jì)貧機(jī)構(gòu)）與慈善基金雖然保留下來，但已經(jīng)完全落入政府的掌控之中。在這個(gè)過程中，德語國家（特別是普魯士）建立了非常完備的官僚體制，成為現(xiàn)代意義上的國家。1794年的《普魯士國家普通邦法》（General Law Code）率先在“國家責(zé)任”的意義上規(guī)定了照顧貧民的一般義務(wù)[6]（P30-36）。

二、近代轉(zhuǎn)型背景下傳統(tǒng)福利思想的再生

社會福利權(quán)問題不是高深的法學(xué)理論，而是需要具體落實(shí)的社會政策。它根源于社會的基本需要，乃是“課予國家義務(wù)，來照顧社會經(jīng)濟(jì)中的弱者，期能達(dá)到所有階級均有社會經(jīng)濟(jì)之基本滿足，來為和平之共同生活”[7]（P236）。近代中國的社會轉(zhuǎn)型適逢亂世，廣大人民飽受天災(zāi)與戰(zhàn)亂之苦，但傳統(tǒng)的民間自力救濟(jì)模式已難以為繼。與德國19世紀(jì)上半葉的情形類似，面對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會危機(jī)，自由放任的個(gè)人主義理念被摒棄，基于父權(quán)國家觀念與共同體主義的傳統(tǒng)社會福利思想獲得了新生。

（一）轉(zhuǎn)型社會的亂世危機(jī)與真空的社會救濟(jì)

梁啟超在清末曾鼓吹重商主義，強(qiáng)調(diào)“擺在中國面前最嚴(yán)重的問題不是財(cái)富的分配，而是生產(chǎn)問題”；“以獎(jiǎng)勵(lì)資本家為第一義，而以保護(hù)勞動(dòng)者為第二義”[8]（P192）。但梁氏的理論前提是他認(rèn)為當(dāng)時(shí)的中國社會與西方社會不同，在經(jīng)濟(jì)上不存在兩極分化，故而不需要社會革命與福利國家[8]（P189-193）。但是就近代中國的現(xiàn)實(shí)而言，梁啟超對于中國社會田園牧歌式的判斷實(shí)在是盲目樂觀了。當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況是，在城市與鄉(xiāng)村都充斥著生活陷于絕望的赤貧，天災(zāi)與戰(zhàn)亂交織使得更多的人口淪為災(zāi)民，亟待予以救濟(jì)。

如前所述，19世紀(jì)以后，由于國家能力的削弱，社會救濟(jì)越來越依靠社會團(tuán)體和私人的力量。然而，一方面，近代中國的工商業(yè)并不發(fā)達(dá)，社會上有雄厚財(cái)力者并不多；另一方面，中國的近代轉(zhuǎn)型又造成鄉(xiāng)土秩序的瓦解，傳統(tǒng)社會救助的基本網(wǎng)絡(luò)（如家族、宗族與鄉(xiāng)村）也無法再發(fā)揮原先的相互扶持、救助的社會作用。在近代中國半封建半殖民地的背景下，工業(yè)化、城市化的積極作用尚未有效發(fā)揮，其消極作用卻已充分展現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國又遭遇了失業(yè)、破產(chǎn)、工傷、無家可歸等新問題，偏偏這一時(shí)期又天災(zāi)頻現(xiàn)，社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)一觸即發(fā)。

除了自然災(zāi)害之外，戰(zhàn)亂綿延也是導(dǎo)致民國時(shí)期災(zāi)荒不斷的重要根源。尤其是在抗戰(zhàn)時(shí)期，全國范圍的長期大規(guī)模戰(zhàn)爭與天災(zāi)交互作用，使得戰(zhàn)場上節(jié)節(jié)敗退的國民政府在社會治理上也危機(jī)重重。在亡國滅種的壓力之下，社會救濟(jì)也成為國民政府固本強(qiáng)國、群策群力挽救民族危亡的必要手段：“人口之增加與國民之健康，為國防首要因素，必有廣大之人口，始有豐富之兵源，必有健全之國民，始有健全之國家，故政府采取各種步驟，以謀人民生活安全與進(jìn)步，例如衛(wèi)生行政之推廣與充實(shí)，學(xué)生及士兵營養(yǎng)之改善，救傷恤災(zāi)事業(yè)之推進(jìn)，墮胎溺嬰之取締，孤兒棄嬰之養(yǎng)育，以及對無力撫育子女者之救濟(jì)，均當(dāng)規(guī)劃實(shí)行?！盵9]（P686-687）

（二）傳統(tǒng)社會福利思想的復(fù)興與再造

19世紀(jì)中葉以后中國開始向近代轉(zhuǎn)型，在這個(gè)過程中國家賑濟(jì)制度已經(jīng)衰落，傳統(tǒng)的家庭救濟(jì)模式也無法適應(yīng)新的社會結(jié)構(gòu)變化，偏偏這一時(shí)期水旱災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)禍連連；為維系社會穩(wěn)定，民國政府不得已重新?lián)鸬壑普馁c濟(jì)責(zé)任，并將福利國家的觸角擴(kuò)展到緊急救濟(jì)之外的其他社會福利領(lǐng)域。與盎格魯—薩克森民族崇尚個(gè)人主義與自由競爭的傳統(tǒng)理念不同，中國傳統(tǒng)文化中歷來有“不患寡而患不均”的財(cái)富觀與大同的理想。近代中國人還將儒家的均平思想介紹給西方，例如1911年陳煥章以儒家經(jīng)濟(jì)思想為主題在哥倫比亞大學(xué)完成經(jīng)濟(jì)學(xué)博士論文，其對經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯及羅斯福新政時(shí)期的農(nóng)業(yè)部長華萊士（后來任副總統(tǒng)）均有啟發(fā)，中國古代的“常平倉”甚至成為美國新政時(shí)期《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的核心理論來源之一[10]。1930年代，立法委員、憲法起草委員會副委員長吳經(jīng)熊撰文鼓吹國民政府社會本位立法：“俗言說的好，無巧不成事，剛好泰西最新的法律思想和立法趨勢，和中國原有的民族心理適相吻合，簡直是天衣無縫！”[11]（P173）吳氏總結(jié)以德國為代表的西方法律社會化潮流，認(rèn)為“泰西的法律思想，已從刻薄寡恩的個(gè)人主義立場上頭，一變而為同舟共濟(jì)、休戚相關(guān)的連帶主義化了”，這與中國法律道德合一的仁政傳統(tǒng)不謀而合，也為近代中國移植西方近代社會立法提供了“本土資源”[11]（P172-176）。與此同時(shí)，近代社會立法（包括憲法社會權(quán)條款）的發(fā)展也進(jìn)一步豐富了社會權(quán)利理論，使得社會福利（社會救濟(jì)）在觀念上由政府單方面“賜予”的恩惠轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣竦姆ǘ?quán)利與國家的法定責(zé)任。

無獨(dú)有偶，在19世紀(jì)上半葉，處于資本主義早期階段的德語國家也遭遇了嚴(yán)重的社會貧困問題。雖然經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性爆發(fā)是資本主義的痼疾，但是與英國、法國等相對成熟的工業(yè)資本主義國家相較，德語國家所遭遇的危機(jī)尤其慘烈。大約從1820年代到1840年代，歐洲中部地區(qū)經(jīng)歷了嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引爆危機(jī)的原因可能與物價(jià)的周期性上漲有關(guān)，但其背后還有深層次的社會問題；社會貧困在德意志邦聯(lián)的大部分成員國蔓延，這段時(shí)期甚至被標(biāo)記為“貧困年代”[12]（P1-4）。當(dāng)時(shí)經(jīng)常會發(fā)生饑民暴動(dòng)，這也被認(rèn)為是席卷歐洲大陸的1848年革命的導(dǎo)火索之一。原本在拿破侖戰(zhàn)爭之后，奉行管制主義家長式政府傳統(tǒng)的普魯士官僚開始接受經(jīng)濟(jì)自由放任主義的理念，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的社會動(dòng)亂與政治危機(jī)，嚇壞了保守主義者與自由主義者，他們都不得不重新思考政府的角色。于是，自由放任的理念敗給了普魯士國家日常運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需要，官僚們轉(zhuǎn)而將鎮(zhèn)壓與管制作為解決社會危機(jī)的萬靈藥。為了阻止赤貧在城市與鄉(xiāng)村的蔓延，普魯士官員們不得不對經(jīng)濟(jì)與社會施加干預(yù)，并一步一步地著手制定社會立法，例如1837年禁止童工的《工廠法案》與1842年《濟(jì)貧法》[12]（PIX-X）。

在德國，社會這個(gè)詞匯的普遍使用大約是在1830年代，它明顯是受法國思想的影響。然而，與英國或法國對于這個(gè)詞匯的用法不同，“‘社會’一詞在德語里有著強(qiáng)烈的規(guī)范意義與關(guān)鍵內(nèi)涵”，德國語境下所謂“社會國”其實(shí)主要指的就是福利國家[13]（P4-5）?！暗聡鴤鹘y(tǒng)的政治思想為社會國的發(fā)展提供了必要的基礎(chǔ)”“‘社會’本身以一種特殊的方式成為德國身份認(rèn)同的一個(gè)部分”[14]（P34-35）。在資本主義早期階段，國家照顧下層民眾的傳統(tǒng)責(zé)任被作為德國特色的重要組成部分，在草根的擁戴之下得以復(fù)興，而產(chǎn)業(yè)工人這一新興階層也被整合進(jìn)了福利國家的民族共同體之中，這被稱為普魯士式的社會主義；而普魯士的官僚國家傳統(tǒng)為福利國家的興起提供了助力。從更嚴(yán)格的意義上來說，高度發(fā)達(dá)的官僚體制對于德國福利國家的建立是不可或缺的[12]（P248，259）。于是，基于社會本位的經(jīng)濟(jì)與社會立法，如競爭法、住房建筑法、租賃法、農(nóng)地租賃法、勞工法等都迅速發(fā)展起來；在第一次世界大戰(zhàn)前后，由戰(zhàn)爭及戰(zhàn)敗帶來的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)又進(jìn)一步推動(dòng)了社會立法的大發(fā)展，這其中很多社會立法甚至被延續(xù)至今。由此，國家與社會、公共與私人之間的法律界限逐漸模糊，社會法在公法與私法的中間地帶蓬勃發(fā)展，國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中的角色也發(fā)生了重大變化。

盡管社會連帶主義思潮誕生于法國，但是法國的社會福利制度到了20世紀(jì)依然發(fā)展相對遲緩，甚至“完全無法與俾斯麥在 1880年代為德國工人所創(chuàng)設(shè)的醫(yī)療、意外、殘疾、退休保險(xiǎn)制度相提并論”[15]（P1-2）。盡管英國也有社會福利立法，比如《濟(jì)貧法》最早就出現(xiàn)在英國，但是其社會立法思想的根源是以個(gè)人為核心的邊沁式功利主義，這與德國特別強(qiáng)調(diào)社會政策的集體功能大相徑庭[16]（P123）。德國在福利國家道路上與英國、法國的差異，究其原因，與近代中國類似，父權(quán)主義、共同體主義的傳統(tǒng)政府理念與現(xiàn)代福利國家思想不謀而合，為官僚國家社會福利制度的發(fā)展提供了政治文化土壤。

三、近代中國社會福利立法的轉(zhuǎn)型：以《社會救濟(jì)法》為例

早在民國之初，德國等西方國家的社會保障制度就被譯介到了中國。社會福利立法工作在民國北京政府時(shí)期已略見成效，例如1915年仿照歐美《濟(jì)貧法》制定的《游民習(xí)藝所章程》。南京國民政府時(shí)期的社會福利立法，則以1943年《社會救濟(jì)法》為其典型。由于當(dāng)時(shí)政府的財(cái)政能力與行政資源有限，在社會立法規(guī)劃上不得不將社會上極度貧困的弱勢群體與受災(zāi)民眾作為優(yōu)先照護(hù)的對象，故而南京國民政府在立法實(shí)踐中以社會救濟(jì)作為社會福利立法的核心內(nèi)容，至于社會保險(xiǎn)等立法則居于相對次要地位。

如前所述，在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，面對戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害夾擊的嚴(yán)峻形勢，國民政府不得不在社會救濟(jì)領(lǐng)域力圖有為，以應(yīng)對社會危機(jī)、收拾民心。1938年4月，國民政府將原來分頭負(fù)責(zé)賑濟(jì)的機(jī)關(guān)，包括振務(wù)委員會、行政院非常時(shí)期難民救濟(jì)委員會及內(nèi)政部民政司的相關(guān)職能，統(tǒng)一整合到新設(shè)立的振濟(jì)委員會①“振濟(jì)”委員會本應(yīng)為“賑濟(jì)”委員會，但當(dāng)時(shí)社會救濟(jì)的首要目的是“提振”國民抗戰(zhàn)精神，故而國民政府以“振”代“賑”。。1940年10月，國民政府又將原隸屬于國民黨中央執(zhí)行委員會的社會部改隸于國民政府行政院，作為經(jīng)常性社會福利事業(yè)的主管機(jī)關(guān)?！吧鐣恐碾`行政院，意義甚為重大。蓋在社會福利事業(yè)之中，同時(shí)謀民眾組織與訓(xùn)練之健全，實(shí)為促進(jìn)社會事業(yè)之前提。”[9]（P686）關(guān)于振濟(jì)委員會與社會部在社會救濟(jì)職能上的分工，前者是負(fù)責(zé)臨時(shí)性的災(zāi)害救濟(jì)，而后者則負(fù)責(zé)一般性的日常救濟(jì)。

1941年12月，國民黨五屆九中全會通過了《確定社會救濟(jì)制度以濟(jì)民生而利建國案》，大致有六大要點(diǎn)歸納如下：（1）從速訂頒社會救濟(jì)法規(guī)，規(guī)定救濟(jì)對象，劃一救濟(jì)設(shè)施；（2）調(diào)整并統(tǒng)一社會救濟(jì)之行政機(jī)構(gòu)，不分消極、積極，臨時(shí)、經(jīng)常，統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施；（3）政府應(yīng)提高救濟(jì)經(jīng)費(fèi)在預(yù)算中的百分比；（4）積極整頓、擴(kuò)充各種救濟(jì)事業(yè)；（5）整理、監(jiān)督各地慈善團(tuán)體；（6）獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人及團(tuán)體辦理社會救濟(jì)事業(yè)[17]（P5）。國民政府社會部很快完成了《社會救濟(jì)法》草案初稿的擬定工作，并于1943年2月呈請行政院審核。在立法院法制委員會與經(jīng)濟(jì)委員會會同審查、修正《社會救濟(jì)法草案》的過程中，還充分斟酌吸納了內(nèi)政部、財(cái)政部、教育部、經(jīng)濟(jì)部、衛(wèi)生署、振濟(jì)委員會等相關(guān)部門的意見，其修正要點(diǎn)包括：“一、救濟(jì)事業(yè)費(fèi)用，以目前地方財(cái)力著想，不宜專令地方負(fù)擔(dān)”；“二、各有關(guān)官署之職權(quán)，應(yīng)為劃清，俾免爭議”；“三、本法旨在救濟(jì)，其救濟(jì)設(shè)施及方法規(guī)定，不宜過于簡單。如不分時(shí)期、地域及事項(xiàng)性質(zhì)同時(shí)舉辦，想為財(cái)力所不許。故于第七條增加‘視實(shí)際需要及地方經(jīng)濟(jì)狀況次第舉辦’等字樣，俾留伸縮而便適應(yīng)”[18]（P21-22）。1943年9月29日，國民政府頒布《社會救濟(jì)法》。該法共53條，分為救濟(jì)范圍、救濟(jì)設(shè)施、救濟(jì)方法、救濟(jì)費(fèi)用和附則五章[19]（P1-5）。從傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代福利國家建構(gòu)的角度來看，《社會救濟(jì)法》大致有以下三個(gè)特點(diǎn)。

（一）由消極趨于積極：社會救濟(jì)模式的常態(tài)化

傳統(tǒng)中國政府的社會救濟(jì)措施以救災(zāi)（荒政）為主，一般為災(zāi)害發(fā)生之后被動(dòng)的、臨時(shí)性的事后救濟(jì)。政府的目標(biāo)僅僅是暫時(shí)紓解災(zāi)區(qū)和災(zāi)民的緊急危難，在理念上可謂是救急不救窮、治標(biāo)不治本。至于對社會上普遍存在的弱勢群體的日常救濟(jì)，雖然國家經(jīng)常性救濟(jì)的理想可見之于《禮運(yùn)大同篇》所謂“矜、寡、孤、獨(dú)、廢疾者，皆有所養(yǎng)”[20]（P658），但在實(shí)踐中，古代政府并未主動(dòng)承擔(dān)起日常救濟(jì)的責(zé)任，反而主要依賴社會力量的自力救濟(jì)。而《社會救濟(jì)法》則是以臨時(shí)性的災(zāi)荒救濟(jì)為輔，以對弱勢群體的經(jīng)常性社會救濟(jì)為主；通過立法，國家積極承擔(dān)起常態(tài)化社會救濟(jì)的責(zé)任。根據(jù)《社會救濟(jì)法》，由國家主導(dǎo)規(guī)劃常設(shè)的救濟(jì)設(shè)施，對社會上普遍存在的弱勢群體予以經(jīng)常性的照料，具體包括安老所、育嬰所、育幼所、殘疾教養(yǎng)所、習(xí)藝所、婦女教養(yǎng)所、助產(chǎn)所、施醫(yī)所等（《社會救濟(jì)法》第6條）。其規(guī)定的救濟(jì)方式多種多樣，具體包括：救濟(jì)設(shè)施處所內(nèi)之留養(yǎng)、現(xiàn)款或食物衣服等必需品之給予、免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)助產(chǎn)、住宅之廉價(jià)或免費(fèi)供給、資金之低息或無息貸予、糧食之低息或無息貸予、減免土地賦稅、感化教育與公民訓(xùn)練、技能訓(xùn)練、職業(yè)介紹等（《社會救濟(jì)法》第14條）。可以說，《社會救濟(jì)法》在救濟(jì)模式上與帝制時(shí)代的荒政相較有了質(zhì)的飛躍。

（二）由慈善易為責(zé)任：社會救濟(jì)理念的現(xiàn)代化

從國民政府對于《社會救濟(jì)法》設(shè)定的立法要旨以及法律的具體規(guī)定來看，社會救濟(jì)在當(dāng)時(shí)已成為政府基本的行政職能與法定義務(wù)。在理念上，作為政府主動(dòng)、主導(dǎo)的積極行政責(zé)任，社會福利事業(yè)已由傳統(tǒng)上政府自由裁量的恩惠措施轉(zhuǎn)變?yōu)閲业姆ǘx務(wù)，社會福利權(quán)也由此成為人民的法定權(quán)利。法律明確了社會救濟(jì)的主管官署：“在中央為社會部，在省為省政府，在市為市政府，在縣為縣政府”，涉及醫(yī)療救助的中央主管官署為衛(wèi)生署，“關(guān)于臨時(shí)及緊急之救濟(jì)，由振濟(jì)委員會主管”（《社會救濟(jì)法》第50條）。除辦理救濟(jì)外，救濟(jì)資金的籌集也是社會救濟(jì)事業(yè)中政府至關(guān)重要的責(zé)任，對此該法明確規(guī)定：救濟(jì)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入中央及地方預(yù)算（《社會救濟(jì)法》第44條），“救濟(jì)經(jīng)費(fèi)之募集，不得用攤派或其他強(qiáng)制征募辦法”（《社會救濟(jì)法》第47條）；“救濟(jì)設(shè)施由縣市舉辦者，其費(fèi)用由縣市負(fù)擔(dān)；中央或省舉辦者，其費(fèi)用由中央或省負(fù)擔(dān)”（《社會救濟(jì)法》第 42條）；社會團(tuán)體及私人舉辦的救濟(jì)設(shè)施如確有成績的，“得由主管官署酌予補(bǔ)助”（《社會救濟(jì)法》第43條）；另外，中央政府可以對縣市辦理的救濟(jì)事業(yè)予以補(bǔ)助（《社會救濟(jì)法》第45條）。強(qiáng)調(diào)社會福利事業(yè)的國家義務(wù)，這可以說是民國時(shí)期社會權(quán)法制化的一大進(jìn)步，亦是該法的一個(gè)明顯特點(diǎn)。與前述德語國家傳統(tǒng)上對于民間慈善事業(yè)的管制類似，該法規(guī)定“團(tuán)體或私人亦得舉辦救濟(jì)設(shè)施，但應(yīng)經(jīng)主管官署之許可”（《社會救濟(jì)法》第8條），“主管官署對于前條之救濟(jì)設(shè)施有視察及指導(dǎo)之權(quán)”（《社會救濟(jì)法》第9條），這也充分體現(xiàn)了《社會救濟(jì)法》對福利事業(yè)實(shí)行家長式管制的一面。

（三）全民救濟(jì)、全面救濟(jì)：社會救濟(jì)范圍的最大化

傳統(tǒng)荒政的救濟(jì)對象以災(zāi)民、流民等受災(zāi)人群為主，而《社會救濟(jì)法》則進(jìn)一步將社會上的一般弱勢群體（包括所謂老幼病殘?jiān)?、無家可歸者及無業(yè)、失業(yè)人群等）盡可能地納入其救濟(jì)范圍（《社會救濟(jì)法》第1條）。即使對被傳統(tǒng)中國社會所唾棄的從事不正當(dāng)職業(yè)者、“懶惰成習(xí)或無正當(dāng)職業(yè)之游民”，法律均規(guī)定予以教養(yǎng)與救濟(jì)（《社會救濟(jì)法》第31、32條）。這充分體現(xiàn)了現(xiàn)代福利國家思想中惠及全體公民的理念。為照顧多子女家庭，法律甚至規(guī)定：“生育子女逾五人者，如因生活困難無力養(yǎng)育，得請求主管官署給予補(bǔ)助費(fèi)，或?qū)⒃撟优陀龐胨蛴姿麴B(yǎng)之?！保ā渡鐣葷?jì)法》第20條）國民政府社會部在提交行政院審查《社會救濟(jì)法》草案及其原則的解釋呈文中，對社會救濟(jì)范圍最大化的理念有明確的闡釋：“除貧窮老弱殘疾之救濟(jì)外，他如孕婦嬰兒之保護(hù)、幼童之教養(yǎng)、生理缺陷者之救濟(jì)、勞動(dòng)者之救助，乃至房屋租賃、經(jīng)濟(jì)合作、家庭消費(fèi)與夫國民生活上之需要，茍有待于救濟(jì)，無不并顧兼籌。以前限于實(shí)物及金錢之救濟(jì)，今則擴(kuò)大至醫(yī)療救濟(jì)、教育救濟(jì)、職業(yè)救濟(jì)等。蓋并世各國對其人民之救濟(jì)，以時(shí)間言自出生前以至死亡后，以范圍言包括其生活需要之全面；是其對象已由少數(shù)而推至全民；其范圍亦由局部而擴(kuò)至全盤?！盵21]（P66）

可以說，至少在規(guī)范層面上，近代中國的《社會救濟(jì)法》已經(jīng)符合現(xiàn)代福利國家社會立法的基本精神了。略早于《社會救濟(jì)法》頒布，1943年9月8日舉行的國民黨五屆十一中全會通過了社會部長谷正綱領(lǐng)銜提出的《戰(zhàn)后社會救濟(jì)原則案》，規(guī)定社會救濟(jì)的原則包括：“戰(zhàn)后社會救濟(jì)，應(yīng)與國家復(fù)員與生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃配合進(jìn)行，以減少受救濟(jì)人之?dāng)?shù)量，并培養(yǎng)其自力更生之能力，以發(fā)揮救濟(jì)之最高效能”；“對于遭受戰(zhàn)事或天災(zāi)及其他非常災(zāi)變之災(zāi)民難民，流亡在外者，應(yīng)由政府資助其回籍，或移送人口稀少地區(qū)，及配置于各種建設(shè)部門，輔導(dǎo)其復(fù)業(yè)、就業(yè)或改業(yè)”；“對于窮苦無依之老弱病殘難童孤兒，或資送回籍，或留養(yǎng)當(dāng)?shù)亟?jīng)常救濟(jì)設(shè)施”；“對于受災(zāi)農(nóng)民及失業(yè)勞工，應(yīng)大量舉辦農(nóng)貸、工貸、合作貸款等，必要時(shí)，予以生活必需之救濟(jì)，并舉辦耕牛種籽農(nóng)具之貸與，及普設(shè)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，舉辦失業(yè)人員調(diào)查、登記、訓(xùn)練及調(diào)劑事宜”；該案還特別提出“對于遭受戰(zhàn)事破壞之城鄉(xiāng)市鎮(zhèn)，致無適當(dāng)住所之居民，應(yīng)予以合理之住宅救濟(jì)，由政府出資或貸款，普遍倡辦各種衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)住宅”，其涵蓋范圍之廣在一定意義上已超越了傳統(tǒng)的社會救濟(jì)[22]（P364-365）。到 1947年《中華民國憲法》頒布，國民政府社會福利立法的基本精神便濃縮為憲法社會權(quán)的基本規(guī)定：“國家為謀社會福利，應(yīng)實(shí)施社會保險(xiǎn)制度。人民之老弱殘廢、無力生活及受非常災(zāi)害者，國家應(yīng)予以適當(dāng)之扶助與救濟(jì)”（《中華民國憲法》第155條）[23]（P1116）。

四、結(jié)語

決定現(xiàn)代福利國家建構(gòu)的關(guān)鍵因素，除了一國現(xiàn)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)外，還有該國的政治文化傳統(tǒng)與官僚體制的動(dòng)員能力。傳統(tǒng)中國與德國（以普魯士為代表）都是較早建立完備官僚體制的國家，中國與德國在政治文化上有國家主導(dǎo)社會福利事業(yè)的傳統(tǒng)。近代中國以儒家大同與仁政思想為基礎(chǔ)，結(jié)合西方最新的社會權(quán)利理念，通過部分移植歐美社會立法來建構(gòu)政府主導(dǎo)的現(xiàn)代福利國家。時(shí)任國民政府社會部次長洪蘭友還特別著文說明，《社會救濟(jì)法》的立法精神“一本禮運(yùn)大同篇之所示‘老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)’之旨”；“在于安老育幼，周恤廢疾，拯救窮困，師愷悌之遺意抱饑溺之同情，毋使一夫之不獲其所，毋使一人之陷于不義，觀念由慈善易為責(zé)任，實(shí)施則由消極趨于積極，以實(shí)現(xiàn)三民主義之社會政策，完成禮運(yùn)大同篇所示之理想社會”[24]（P6-7）。與傳統(tǒng)帝制中國的荒政相較，近代中國社會立法在救濟(jì)模式、救濟(jì)理念與救濟(jì)范圍三方面實(shí)現(xiàn)了重大變革：社會福利由消極的臨時(shí)性賑濟(jì)變?yōu)榉e極的常態(tài)化救濟(jì)，由在上者單方面的“恩賜”轉(zhuǎn)變?yōu)閲业呢?zé)任與人民的權(quán)利；社會立法在傳統(tǒng)公法與私法的中間地帶蓬勃發(fā)展，涵蓋了現(xiàn)代社會生活的方方面面，以期實(shí)現(xiàn)所謂全時(shí)、全民、全盤的社會救濟(jì)，而社會福利權(quán)也最終上升為憲法位階的權(quán)利。

盡管國民政府在社會立法與社會救濟(jì)實(shí)踐中取得了一些成績，但是當(dāng)時(shí)社會福利的現(xiàn)實(shí)依然與紙面的規(guī)劃相去甚遠(yuǎn)，經(jīng)費(fèi)短缺是其中首要的問題。關(guān)于近代中國的法制建設(shè)，傳統(tǒng)上有兩種極端的觀點(diǎn)，一種是用當(dāng)時(shí)少數(shù)的精英、精致的上層建筑來過度美化當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀；另一種是用現(xiàn)實(shí)的挫折來否定現(xiàn)代化建設(shè)的努力與成績。在這兩種觀點(diǎn)之外，也有一些學(xué)者把中國國家體制的現(xiàn)代化看成一個(gè)較長時(shí)段的、連續(xù)的、累積的進(jìn)程。無論晚清政府、民國北京政府、南京國民政府還是中華人民共和國政府，其在現(xiàn)代國家建設(shè)過程中都要面臨大致相同的“根本性議程”[25]（P1-2）。

近代以來中國在尋求富強(qiáng)的過程中逐漸搭建的器物與制度文明，并非零散、徒勞的現(xiàn)代化努力，而是在新的治國理念指導(dǎo)下建構(gòu)現(xiàn)代國家的世紀(jì)轉(zhuǎn)型[26]（P283-284）。近代中國的社會福利立法，就是這個(gè)世紀(jì)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)具體而微的努力。

（本文完成于2019年初作者在德國馬克斯·普朗克歐洲法律史研究所訪學(xué)期間，同期在德國弗萊堡大學(xué)交換的清華大學(xué)法學(xué)院汪佳豪同學(xué)在文獻(xiàn)資料上提供了重要幫助，特此致謝）