淺談國有企業(yè)內(nèi)部法律監(jiān)督體系建設(shè)

黃俊 唐徐寅 徐寅斌 林華

【摘要】本文根據(jù)“三全五依”法治建設(shè)體系的“依法監(jiān)督”理念，結(jié)合國家法治企業(yè)建設(shè)要求，研究研究國有企業(yè)內(nèi)部開展法律監(jiān)督的工作的主要依據(jù)、基本概念、和實施內(nèi)容。梳理明確法律保障和法律監(jiān)督的差異，對國有企業(yè)開展內(nèi)部法律監(jiān)督工作，提升合規(guī)管理水平提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督;國有企業(yè);法治建設(shè)

一、國有企業(yè)開展法律監(jiān)督體系建設(shè)的主要依據(jù)

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中首次提出，法律事務(wù)機構(gòu)是國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分。2015年底，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的意見》，要求完善央企內(nèi)部監(jiān)督體系，形成法律監(jiān)督和審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督合力。2018年底，國家出臺《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》（試行），要求對重點流程、重點人員的加強開展監(jiān)督檢查，明確指出要對管理人員進行監(jiān)督問責(zé)。在此背景下，國有企業(yè)的法律管理要逐步從風(fēng)險防范為主，向風(fēng)險防范、法律監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。建立完善的國有企業(yè)內(nèi)部法律監(jiān)督體系已成為建設(shè)法治企業(yè)，落實全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求。

二、國家開展的法律監(jiān)督簡介

“法律監(jiān)督”主要是在國家治理體系里體現(xiàn)。一般有廣義和狹義兩種概念。廣義上的法律監(jiān)督是指由所有國家機關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)察和督促。狹義上的法律監(jiān)督僅指國家機關(guān)的法律監(jiān)督，即有關(guān)國家機關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對立法、執(zhí)法、司法活動的合法性所進行的監(jiān)察和督促。法律監(jiān)督主要以法律實施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)為監(jiān)督對象，具有很強的程序性和強制性。目前，我國國家機關(guān)的法律監(jiān)督主要包括兩類：人大及其常委會進行的法律監(jiān)督和人民檢察院進行的法律監(jiān)督。人大及其常委會的法律監(jiān)督，主要指對憲法和法律實施情況的監(jiān)督。人民檢察院的法律監(jiān)督，是人民檢察院根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，對司法活動，包括刑事、民事、行政訴訟活動的監(jiān)督。

三、開展國有企業(yè)法律監(jiān)督的概念與定位

（一）法律監(jiān)督的廣義概念和狹義概念

2015年，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的意見》，提出國有企業(yè)要完善內(nèi)部監(jiān)督體系，法律監(jiān)督和審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察要形成監(jiān)督合力。2016年中央企業(yè)法治工作會議提出拓寬法律管理領(lǐng)域，從風(fēng)險防范為主，向風(fēng)險防范、合規(guī)管理和法律監(jiān)督一體化推進轉(zhuǎn)變，將法律監(jiān)督列為企業(yè)法律工作的一項重要內(nèi)容。在此背景下，國有企業(yè)內(nèi)部開展法律監(jiān)督被正式提上議事日程。

對照國家開展的法律監(jiān)督，國有企業(yè)內(nèi)部開展法律監(jiān)督也有廣義和狹義兩種概念。對企業(yè)各部門對企業(yè)經(jīng)營管理行為的合法合規(guī)性進行的監(jiān)察和督促，都屬于廣依法利率監(jiān)督，如“三全五依”中的“依法監(jiān)督”就是廣義概念。而狹義的法律監(jiān)督是指由法律部門獨立實施的法律專業(yè)監(jiān)督，作為專項監(jiān)督是公司協(xié)同監(jiān)督體系的一個重要組成部分。狹義法律監(jiān)督是企業(yè)內(nèi)部法律部門開展工作的重點。

（二）法律保障與法律監(jiān)督的差異

法律保障是一直是國有企業(yè)法律部門的工作重點，包括對企業(yè)的合同交易、招投標(biāo)、市場營銷、工程建設(shè)等核心業(yè)務(wù)提供法律支持，以保障各項業(yè)務(wù)活動依法依規(guī)。

從對象上看，法律監(jiān)督和法律保障都指向企業(yè)的各項實際業(yè)務(wù)，但并不表示法律保障工作等同法律監(jiān)督。筆者認(rèn)為，法律保障是由法律部門按需提供的被動保障服務(wù)，滿足公司相關(guān)部門和單位提出服務(wù)需求，具有服務(wù)的保障性，不具備監(jiān)督剛性，不一定具有制度依據(jù)。而法律監(jiān)督則是法律部門主動、獨立、規(guī)范的監(jiān)督工作，需求由法律部門提出，具有監(jiān)督檢查的主觀性，具備監(jiān)督剛性，有既定的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、方法和固化的措施。兩者存在顯著的定位差異。

隨著法律監(jiān)督要求的逐步提高，國有企業(yè)法律工作重點要從法律服務(wù)的單一核心，向“服務(wù)”、“監(jiān)督”雙核心轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家機關(guān)“法院、檢察院”職能在國企內(nèi)部的功能映射，從而豐富完善法律工作體系，根本實現(xiàn)國有企業(yè)法律業(yè)務(wù)從服務(wù)型向管理型的轉(zhuǎn)變。

三、國有企業(yè)內(nèi)部建設(shè)法律監(jiān)督體系的主要內(nèi)容

（一）法律監(jiān)督的建設(shè)路徑

首先，企業(yè)應(yīng)鞏固已有的法律工作基礎(chǔ)，對目前已有的法律監(jiān)督管理職能進一步梳理和強化，明確各監(jiān)督事務(wù)的監(jiān)督對象，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督流程，加強監(jiān)督力度，使其滿足法治企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。其次，應(yīng)明確適合開展的法律監(jiān)督范圍，對目前沒有但有必要進行法律監(jiān)督管理的事務(wù)進行補充。第三，應(yīng)搭建科學(xué)的監(jiān)督體系架構(gòu)，注重實效性和獨立性，合理分配職能，注重與其他監(jiān)督體系的協(xié)同性。第四，要配以有力的監(jiān)督保障機制，合理配置人員、制度、信息系統(tǒng)，保障法律監(jiān)督體系順暢運行。

（二）法律監(jiān)督的組織架構(gòu)

搭建企業(yè)的法律監(jiān)督體系組織架構(gòu)，是實施法律監(jiān)督的基本前提。一般來說可包括以下主體：

1.法律監(jiān)督工作委員會

一般的法律監(jiān)督工作委員會由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，企業(yè)總法律顧問、有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員。主要承擔(dān)責(zé)任是組織領(lǐng)導(dǎo)本單位法律監(jiān)督，研究法律監(jiān)督工作的重大問題，部署法律監(jiān)督工作重大任務(wù)和專項監(jiān)督工作，提出法律監(jiān)督工作的考核意見等。

2.法律監(jiān)督工作委員會辦公室

法律監(jiān)督工作委員會辦公室一般設(shè)在企業(yè)法律部門，由各單位總法律顧問擔(dān)任組長。主要負(fù)責(zé)具體搭建企業(yè)監(jiān)督體系，完善加強法律監(jiān)督管理，組織協(xié)調(diào)、檢查督辦以及聯(lián)席法律監(jiān)督會議，加強對完規(guī)章制度執(zhí)行檢查、合同授權(quán)管理等合法合規(guī)性行為的監(jiān)督。

3.各級職能部門

各級職能部門按照職能分工，配合企業(yè)法律部門做好本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律監(jiān)督工作，切實擔(dān)負(fù)相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督工作職責(zé)，加強縱向監(jiān)督、過程管控和檢查考核，確保企業(yè)運營依法合規(guī)。

（三）法律監(jiān)督的監(jiān)督對象

法律監(jiān)督重點是監(jiān)督企業(yè)各級主體在重大決策、制度建設(shè)、合同管理、案件管理、招投標(biāo)活動、法律風(fēng)險防范等業(yè)務(wù)工作中的合法合規(guī)情況。要重點厘清法律保障業(yè)務(wù)和法律監(jiān)督業(yè)務(wù)。一般來說，在規(guī)章制度管理中，規(guī)章制度體系研究與完善、合法性審查、規(guī)章制度執(zhí)行與清理等業(yè)務(wù)劃分為法律保障。而規(guī)章制度的形式審查、規(guī)章制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查等作為法律監(jiān)督。在合同管理中，將確定合同對方當(dāng)事人資格資質(zhì)、合同起草和談判、統(tǒng)一合同文本補充條款合法性審核等工作列為法律保障。合同文本形式審查、合同授權(quán)管理、合同審核會簽等程序合法合規(guī)性審查、合同履行監(jiān)督等列為法律監(jiān)督。在法律糾紛案件管理中，將主動起訴案件處理、對發(fā)案原因、發(fā)案趨勢、處理結(jié)果分析研究，列為分為法律保障。將檢查固化管控措施的執(zhí)行等列為法律監(jiān)督。

區(qū)分法律保障和法律監(jiān)督的主要依據(jù)是：法律保障是以本公司業(yè)務(wù)部門需求為導(dǎo)向，法律部門被動實施的，不具備監(jiān)督剛性，同時不一定具有制度依據(jù)。而法律監(jiān)督是以法律部門需求為導(dǎo)向，法律部門主動實施的，具備監(jiān)督剛性，監(jiān)督有既定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和固化的措施。

（四）法律監(jiān)督的主要方法

企業(yè)內(nèi)部法律監(jiān)督對象廣泛，主要本文對一般企業(yè)普遍需要開展的規(guī)章制度管理、合同管理、案件管理、法律風(fēng)險的監(jiān)督方法做一些介紹。

1.規(guī)章制度管理的法律監(jiān)督

規(guī)章制度，是指按規(guī)定程序制定和發(fā)布，用以規(guī)范本單位組織、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動的文件，包括通則、辦法、規(guī)定、規(guī)則、準(zhǔn)則、細(xì)則等。監(jiān)督主要內(nèi)容是：

規(guī)章制度的形式審查。規(guī)章制度格式應(yīng)按章、節(jié)、條、款、項、目結(jié)構(gòu)編寫。規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)對制訂目的、制訂依據(jù)、適用范圍、職責(zé)分工、管理程序、管控環(huán)節(jié)、具體要求、檢查考核、責(zé)任追究、解釋部門、執(zhí)行監(jiān)督部門、施行日期、替代文件以及必要的術(shù)語解釋等進行明確的規(guī)定。

規(guī)章制度執(zhí)行落地情況檢查。開展規(guī)章制度檢查工作，可采用實地檢查、問卷調(diào)查、專家評估、專項調(diào)研等方法進行，重點檢查規(guī)章制度執(zhí)行落實情況，并收集管理對象、執(zhí)行部門對規(guī)章制度的意見建議。各項檢查活動中，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行情況列為檢查內(nèi)容，同時由檢查牽頭部門將相關(guān)檢查結(jié)果向本單位法律部門反饋。

規(guī)章制度制定及執(zhí)行中存在問題檢查。審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門對公司規(guī)章制度執(zhí)行情況實施監(jiān)督，在日常檢查監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)規(guī)章制度制定及執(zhí)行中存在的問題，應(yīng)提出整改意見，并提交法律部門備案。

2.合同管理中的法律監(jiān)督

合同是指公司各級單位與其他平等主體（自然人、法人、其他組織）之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。公司各級單位對外發(fā)生經(jīng)濟行為，除即時清結(jié)方式外，應(yīng)訂立書面合同。主要監(jiān)督內(nèi)容是：

合同文本形式審查。法律審核部門在合同審核會簽中，審核以下內(nèi)容：合同內(nèi)容、形式是否符合法律法規(guī)與公司規(guī)定;合同條款是否完備、嚴(yán)密、準(zhǔn)確;審核會簽等相關(guān)程序是否符合合同管理規(guī)定;審核與其業(yè)務(wù)相關(guān)的其他合同事項。

合同授權(quán)委托管理。對于企業(yè)內(nèi)部的固定授權(quán)和專項授權(quán)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。一般來說屬于本單位（部門）職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)常性業(yè)務(wù)、合同支付事項已列入年度財務(wù)預(yù)算、合同標(biāo)的額原則上在一定限額以內(nèi)的授權(quán)可采用固定授權(quán)。專項授權(quán)是企業(yè)及法定代表人根據(jù)實際需要，專項授權(quán)相關(guān)人員從事特定事務(wù)、簽署合同的行為。授權(quán)監(jiān)督要對授權(quán)的原因、依據(jù)、事項、金額限額、范圍、被授權(quán)人權(quán)利義務(wù)、是否可轉(zhuǎn)授權(quán)、期限等開展監(jiān)督，保證法人授權(quán)流程嚴(yán)格執(zhí)行。

合同履行跟蹤管理。合同承辦部門應(yīng)負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督合同的履行，并通知、提示有關(guān)部門或單位按約定履行合同，法律監(jiān)督部門予以配合，做好合同履行監(jiān)督跟蹤檢查，特別是重大合同，確保合同生效前，不得實際履行合同，涉及財務(wù)支出的不得付款。已生效的合同發(fā)生變更、轉(zhuǎn)讓、解除事宜時應(yīng)簽訂書面協(xié)議。

3.訴訟案件糾紛管理中的法律監(jiān)督

法律糾紛案件，是指當(dāng)事人一方為公司各級單位的訴訟案件、仲裁案件、行政案件、協(xié)助調(diào)查（執(zhí)行）案件等。法律監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對案件提出管理建議，各專業(yè)部門應(yīng)配合開展訴前會商分析，落實訴后整改剖析，借鑒吸取同類歷史案件經(jīng)驗教訓(xùn)，做好案件法律風(fēng)險提示和監(jiān)督整改。

4.法律風(fēng)險管理中的法律監(jiān)督

法律風(fēng)險，是指企業(yè)及其員工在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動中因違法、違規(guī)、違約、失職等不當(dāng)行為或因企業(yè)外部法律環(huán)境變化的影響，引起企業(yè)法律糾紛、承擔(dān)法律責(zé)任或造成經(jīng)濟損失、不良社會影響的可能性。企業(yè)法律監(jiān)督部門應(yīng)在對公司業(yè)務(wù)活動涉及的各類法律風(fēng)險進行識別的基礎(chǔ)上，開展風(fēng)險評估、監(jiān)測與控制，建立法律風(fēng)險防范的長效機制，將法律風(fēng)險防范與業(yè)務(wù)管理相互穿透，采取有效措施避免或減少法律風(fēng)險發(fā)生，提高法律風(fēng)險管控的有效性，降低法律風(fēng)險對公司帶來的不利影響，不斷提升公司依法治企水平。

法律監(jiān)督部門對本單位業(yè)務(wù)部門風(fēng)險控制措施執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并根據(jù)反饋情況對執(zhí)行效果進行評價;每年應(yīng)至少組織開展一次法律風(fēng)險防范工作的監(jiān)控，對風(fēng)險識別、評估、控制和化解等活動的實施情況進行監(jiān)督及評價;以法律風(fēng)險提示書的形式，一對一地向相關(guān)部門和責(zé)任單位分別提示與其相關(guān)的法律風(fēng)險;對法律風(fēng)險防范工作的有效性進行檢驗，列明法律風(fēng)險防范工作存在的問題，形成年度法律風(fēng)險防范工作問題清單。

（五）法律監(jiān)督的保障措施

企業(yè)內(nèi)部主動開展法律監(jiān)督，是企業(yè)法律部門的重要挑戰(zhàn)，與以往的法律保障工作的方法和要求有很大差異。因此，構(gòu)建體系完善，運轉(zhuǎn)高效的法律監(jiān)督體系，必須加強人員保障、制度保障、信息保障、教育培訓(xùn)等配套工作。以高素質(zhì)的法律監(jiān)督人才隊伍、動態(tài)完善的配套制度、精準(zhǔn)反映的信息系統(tǒng)、促進法律監(jiān)督的有效實施。

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