跨行政區(qū)資源合作開發(fā)研究

岳冬菊 薛子怡 陳溫清

【摘要】由于行政區(qū)劃的割裂，我國存在著眾多跨行政區(qū)旅游資源。本文以跨行政區(qū)共享旅游資源——陜晉壺口瀑布為例，對(duì)壺口瀑布的開發(fā)進(jìn)行深入研究。通過分析得知：壺口瀑布開發(fā)存在各自為政、忽視資源保護(hù)、惡性競爭、旅游產(chǎn)品未整合、開發(fā)資金不足等方面的問題，在此基礎(chǔ)上探究壺口瀑布跨行政區(qū)旅游資源合作開發(fā)存在的制約因素，并提出合作開發(fā)的解決措施。以期通過對(duì)個(gè)案的研究，為區(qū)域間合作開發(fā)共享旅游資源提供科學(xué)參考。

【關(guān)鍵詞】跨行政區(qū)?旅游資源?壺口瀑布?合作開發(fā)

跨行政區(qū)旅游資源是指兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域共同擁有的旅游資源，大多地處相鄰政區(qū)之間，包括跨國、省、市（縣）、自治區(qū)之間的自然旅游資源和人文旅游資源。由于行政區(qū)劃因素，我國部分旅游資源被人為地分割分為兩個(gè)乃至多個(gè)部分，使得多個(gè)行政區(qū)對(duì)于同一旅游資源同時(shí)具備管轄權(quán)利、開發(fā)權(quán)，加之協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，各行政區(qū)往往各自為政，為追求當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)效益的最大化而自行開發(fā)，甚至進(jìn)行低水準(zhǔn)的內(nèi)耗式競爭，導(dǎo)致旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)、旅游產(chǎn)品雷同、資源保護(hù)受損、景區(qū)整體效益和品牌效益拉低等問題，極大地影響了旅游資源的有效配置和合理開發(fā)利用，對(duì)跨行政區(qū)旅游資源品牌形象的建立、資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，限制了景區(qū)的長期發(fā)展。因此，打破行政體制的限制，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，進(jìn)行跨行政區(qū)的合作開發(fā)是非常必要的。陜晉兩省彼此相鄰，旅游資源眾多，跨行政區(qū)旅游資源也并不稀少，壺口瀑布就是跨行政區(qū)旅游資源的典型代表，對(duì)其進(jìn)行跨區(qū)域的合作開發(fā)有利于避免低水平的內(nèi)耗式競爭，避免資源浪費(fèi);?能夠充分發(fā)揮壺口瀑布的旅游吸引力，有利于旅游資源的整體協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)，為游客提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和觀光體驗(yàn);更能整合資金，深入開發(fā)旅游資源，形成品牌效應(yīng)。

1黃河壺口瀑布資源條件分析

黃河壺口瀑布風(fēng)景名勝區(qū)位于晉陜峽谷中段，東岸為山西吉縣管轄，西岸為陜西宜川縣管轄，是陜晉兩省跨行政區(qū)的共享旅游資源。黃河流經(jīng)此處，兩岸石壁岳立，河口收縮，狹如壺口，形成“千里黃河一壺收”的壯觀景象。壺口瀑布風(fēng)景旖旎，景色壯麗，是世界上最大的金色瀑布，是我國大型峽谷瀑布景觀，號(hào)稱“黃河奇觀”，具有“黃河之心，民族之魂”之譽(yù)。

1.1旅游資源等級(jí)高

依據(jù)國標(biāo)旅游資源分類體系，黃河壺口瀑布主類為水域風(fēng)光（B），亞類為瀑布（BC），基本類型為懸瀑（BCA）。評(píng)價(jià)等級(jí)定為5，評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)為94，屬于優(yōu)良級(jí)旅游資源。瀑布景觀獨(dú)特，四時(shí)風(fēng)光隨水量及溫度變化而迥異。春秋兩季有“水底冒煙”、“霓虹戲水”、“晴空灑雨”等奇觀;夏季有“山飛海立”、“旱天驚雷”等美景;冬季有“冰峰倒掛”的壯麗。1988年，壺口瀑布成為國家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū);1991年，被國家旅游局評(píng)為“中國旅游勝地40佳”;1997年，列入“中國旅游年全國35條黃金旅游線路”;2000年，經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，成立了以壺口瀑布為核心的“黃河壺口瀑布國家地質(zhì)公園”;2002年，被國土資源部批準(zhǔn)為“國家地質(zhì)公園”和“地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)”，被國家旅游局評(píng)為AAAA級(jí)風(fēng)景旅游區(qū);2007年，中央電視臺(tái)和國家旅游局又將壺口瀑布評(píng)為“最佳旅游線路”景點(diǎn)之一;2009年被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部列入“中國國家自然遺產(chǎn)地”;2018中國黃河旅游大會(huì)上被評(píng)為“中國黃河50景”。黃河壺口瀑布旅游資源價(jià)值極高，發(fā)展前景極為廣闊，合理開發(fā)壺口瀑布有著巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

1.2具有獨(dú)特地質(zhì)遺跡資源的自然景觀

壺口瀑布地質(zhì)遺跡成因特殊，形成了罕見的子母瀑，是世界上唯一的大狹谷中的谷中谷遺跡，其主要地質(zhì)遺跡景觀有瀑布、旱地行船、渦穴“石窩寶鏡”、瀑布下游的狹窄河道“十里龍槽”、河心島孟門山等眾多地質(zhì)遺跡，均具有較高的科學(xué)價(jià)值。

1.3蘊(yùn)含深厚歷史文化內(nèi)涵的歷史人文景觀

作為黃河流域人們生活的歷史見證，壺口瀑布風(fēng)景名勝區(qū)遺存的軍事遺跡遺址、古碼頭與集鎮(zhèn)、碑刻等，都是黃河壺口瀑布風(fēng)景名勝區(qū)豐厚的歷史文化底蘊(yùn)的象征。主要有禹帽峰、孟門山、古碼頭與集鎮(zhèn)、“旱地行船”舊址、清長城及軍事遺址等歷史文化景觀;“總管府”、“巡檢司”等軍政機(jī)構(gòu)遺址，清長城、炮臺(tái)、烽火臺(tái)、石堡寨、南村坡、馬糞灘等軍事遺址。

2壺口瀑布跨行政區(qū)旅游資源存在的問題

2.1景區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，兩地各自為政

缺乏合作意識(shí)和全局觀念，為追求各自經(jīng)濟(jì)利益而各行其道，是壺口瀑布開發(fā)中存在的主要問題。長期以來，陜晉宜吉兩縣各自制定旅游規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。如在旅游配套設(shè)施建設(shè)方面，宜川縣在離瀑布較近的地方修建了三星級(jí)賓館“觀瀑舫”，吉縣在景區(qū)入口處修建了現(xiàn)代化的壺口瀑布大酒店，在景區(qū)內(nèi)停車場(chǎng)右側(cè)修建了分布十分密集的農(nóng)家樂和旅館，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)，且整體風(fēng)格迥異，使得景區(qū)設(shè)施建設(shè)雜亂無章。在對(duì)外宣傳方面，陜西宜川在中國旅游網(wǎng)上的主題口號(hào)是“世界最大的金色瀑布”，而山西吉縣則稱“中國第二大瀑布”，不同的宣傳口號(hào)使得統(tǒng)一、鮮明的景區(qū)整體形象難以建立，一定程度上降低了景區(qū)的宣傳效果，不利于壺口瀑布景區(qū)知名度的提升。在申報(bào)國家地質(zhì)公園時(shí)，兩省都是各自獨(dú)立申報(bào)。在景區(qū)的深度開發(fā)方面，更是不曾考慮兩岸景區(qū)內(nèi)所展示的文化主題和內(nèi)涵，缺乏溝通協(xié)商、合作開發(fā)的景區(qū)文化割裂了景區(qū)的整體性和內(nèi)層文化底蘊(yùn)，必然會(huì)減弱對(duì)游客的吸引力。

2.2忽視資源保護(hù)，資源環(huán)境受損嚴(yán)重

為了追求利益的最大化，重開發(fā)輕保護(hù)，在資源保護(hù)方面甚至存在“踢皮球”現(xiàn)象，從而使得資源環(huán)境破壞嚴(yán)重。東西兩岸重復(fù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅破壞了景區(qū)整體自然風(fēng)貌，更破壞了許多重要的地質(zhì)遺跡。被古代文人墨客稱為“十里臥槽”由于人為的開挖河床泥沙導(dǎo)致很多壺穴遭到嚴(yán)重破壞，甚至消失”，“石窩寶鏡”由于缺乏標(biāo)識(shí)，藏在深閨無人識(shí)，成為游客傾瀉垃圾的場(chǎng)所;嚴(yán)重的水土流失，使壺口瀑布地區(qū)大片河床裸露，侵蝕嚴(yán)重，瀑布寬僅十幾米，上游最窄處水面僅數(shù)米，下游水流呈漿狀似凝滯不動(dòng)，導(dǎo)致黃河壺口段瀑布以每年約20厘米的速度萎縮。

2.3惡性競爭，難以形成品牌效應(yīng)

雙方在各自管理區(qū)域內(nèi)單獨(dú)開發(fā)，使得兩岸在口號(hào)、風(fēng)格、特色等方面均存在較大差異，資源品位大大降低。在具體操作方面，陜晉兩方均設(shè)有售票點(diǎn)，但按規(guī)定，若游客單獨(dú)購買了一岸的門票，就只能在此岸的游覽區(qū)域內(nèi)進(jìn)行觀賞，如想從兩岸不同角度觀賞則需再次購買另一方的門票，導(dǎo)致大多游客難以完整觀賞壺口瀑布，無法體驗(yàn)黃河兩岸不同的人文風(fēng)貌。這些行為使得景區(qū)風(fēng)景被人為地粗暴割裂，不僅影響了游客的旅游體驗(yàn)，更加大了壺口瀑布品牌效應(yīng)建設(shè)的難度，阻礙了景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在景區(qū)的深度開發(fā)方面，更是不曾考慮兩岸景區(qū)內(nèi)所展示的文化主題和內(nèi)涵，缺乏溝通協(xié)商、合作開發(fā)的景區(qū)文化再次割裂景區(qū)整體性和內(nèi)層文化底蘊(yùn)，必然會(huì)減弱對(duì)游客的吸引力。

2.4未能充分利用地理資源及人文旅游資源

壺口瀑布周邊擁有眾多可利用資源，如沿黃公路、蟒頭山等。陜西沿黃公路被認(rèn)為是中國的“1號(hào)公路”，串聯(lián)起了沿途的約五十多處的旅游景點(diǎn)，其中著名的有西岳華山、壺口瀑布、乾坤灣等，能為壺口瀑布景區(qū)帶來巨大的客流量，但壺口瀑布在開發(fā)過程中卻未充分利用這一優(yōu)勢(shì)，使得景區(qū)周邊資源閑置，景區(qū)競爭力難以提升。

壺口瀑布對(duì)景區(qū)本身的歷史文化資源也缺乏深入挖掘，雖有代表壺口瀑布紅色旅游文化演出《黃河大合唱》，但與歷史文化方面的結(jié)合仍停留在表層，未能充分挖掘深層文化內(nèi)涵。兩縣擁有濃郁的黃土風(fēng)情民俗、紅色旅游資源也未能得到充分的開發(fā)。

3壺口瀑布跨行政區(qū)旅游資源開發(fā)措施

3.1建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，互利共贏合作開發(fā)

我國實(shí)行的旅游發(fā)展戰(zhàn)略是典型的政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略，這也就決定了跨行政區(qū)旅游資源的合作開發(fā)必然要由政府主導(dǎo)。目前，我國境內(nèi)亦有發(fā)展較好的跨行政區(qū)的景區(qū)合作開發(fā)，如武陵源風(fēng)景區(qū)等，均可為壺口瀑布的合作開發(fā)提供借鑒。具體來說，建立健全行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，從全局出發(fā)，建立黃河壺口瀑布協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)一管理壺口瀑布，確定統(tǒng)一的協(xié)作行動(dòng)綱領(lǐng)和旅游合作實(shí)施規(guī)則，實(shí)現(xiàn)互利共贏的合作開發(fā)，以規(guī)避地方保護(hù)主義思想。以科學(xué)合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，最大程度地消除兩省在開發(fā)意見上的分歧，調(diào)解開發(fā)過程中的矛盾，避免重大決策的不清晰、管理職能不明確、設(shè)施建設(shè)重復(fù)的現(xiàn)象。協(xié)調(diào)機(jī)制的管理工作是多方面的，但都應(yīng)該圍繞壺口瀑布旅游資源的開發(fā)保護(hù)為核心，包括服務(wù)接待、景區(qū)規(guī)劃開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與檢測(cè)、景區(qū)游覽線路設(shè)計(jì)、宣傳營銷以及日常行政事務(wù)等方面。

3.2注重旅游資源保護(hù)，合理開發(fā)利用

在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，必須重視景區(qū)生態(tài)問題，以保護(hù)自然生態(tài)為前提，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，兼顧整體的發(fā)展，處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，合理開發(fā)景區(qū)。

景區(qū)具體開發(fā)過程中，首先對(duì)景區(qū)旅游資源的美學(xué)價(jià)值、科研價(jià)值、社會(huì)歷史價(jià)值等進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，對(duì)重要旅游資源實(shí)行分類保護(hù)，嚴(yán)格的保護(hù)措施，采用科學(xué)保護(hù)手段。嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)活動(dòng)，特別是核心景點(diǎn)瀑布、龍槽石階等更應(yīng)著重保護(hù)，避免破壞原有的景觀風(fēng)貌遭到破壞。同時(shí)，對(duì)景區(qū)內(nèi)其它自然景觀、歷史遺跡也應(yīng)引起關(guān)注，加強(qiáng)保護(hù)。制定游客行為管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范游客行為也是保護(hù)資源的重要舉措，如在保護(hù)點(diǎn)設(shè)立文字說明牌，向游客介紹景點(diǎn)以及地址資源知識(shí)，防止人為破壞。

3.3統(tǒng)一規(guī)劃，整合旅游產(chǎn)品，深化品牌理念

黃河壺口瀑布是黃河流域唯一的瀑布，加上景區(qū)內(nèi)豐富的地質(zhì)遺跡資源，使得壺口瀑布成為兼具歷史人文價(jià)值和科學(xué)研究價(jià)值的特色旅游資源，這一獨(dú)特的旅游亮點(diǎn)對(duì)游客有著天然的吸引力。兩省合作開發(fā)，統(tǒng)一宣傳主題口號(hào)，深化品牌理念，充分發(fā)揮品牌效應(yīng)已成為當(dāng)務(wù)之急。借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)手段，綜合多種營銷方式，拓寬多種渠道以提升景區(qū)的知名度，樹立統(tǒng)一的、嶄新的黃河壺口瀑布旅游形象，必將成功吸引旅游者，擴(kuò)大市場(chǎng)份額。

從景區(qū)整體化角度出發(fā)，綜合考慮兩岸景點(diǎn)分布，規(guī)劃多條側(cè)重點(diǎn)不同的旅游路線，設(shè)計(jì)不同的產(chǎn)品組合，使游客在同時(shí)欣賞兩岸風(fēng)貌的基礎(chǔ)上擁有更多自主選擇。連接兩岸的便捷通道更是解決跨行政區(qū)而帶來的交通障礙問題的首要任務(wù)。根據(jù)壺口瀑布景區(qū)的特殊性，可以考慮在不破壞資源環(huán)境的前提下，科學(xué)選址，采用高科技的手段修建橫跨兩岸的浮橋，使游客可以在兩岸自由往來，還可以通過浮橋串連兩岸景點(diǎn)，形成更多旅游線路。景區(qū)還應(yīng)推行一票制，解決游客在同一景區(qū)兩次購票問題;設(shè)計(jì)生產(chǎn)統(tǒng)一的具有景區(qū)特色旅游紀(jì)念品，使景區(qū)內(nèi)旅游紀(jì)念品正規(guī)化、特色化。除此之外，統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營攤點(diǎn)，整合改造景區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也用納入考慮范圍之內(nèi)，如飯館、酒店等設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃問題。

3.4充分利用周邊資源，深度挖掘歷史文化內(nèi)涵

在統(tǒng)一景區(qū)主題的前提下，深入剖析兩岸文化，考慮兩岸發(fā)展歷史，保留兩岸的風(fēng)格特色，使兩岸既能保留各自的民俗風(fēng)情的同時(shí)，又能對(duì)景區(qū)有明確的整體定位。若有可能，景區(qū)還可以建立自然地質(zhì)遺跡學(xué)習(xí)基地以及陜晉文化示范基地，充分發(fā)揮壺口瀑布景區(qū)具有的科學(xué)價(jià)值和文化價(jià)值。

在開發(fā)過程中還應(yīng)充分利用壺口瀑布景區(qū)周邊的豐富資源，如可在沿黃公路周邊加大宣傳力度，在其沿線樹立廣告牌，并與沿線景區(qū)景點(diǎn)聯(lián)合開發(fā)更多旅游線路等。在對(duì)壺口景區(qū)的人文旅游資源開發(fā)方面，還應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)孛袼孜幕?，結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史背景深度挖掘文化內(nèi)涵。例如，可結(jié)合黃河流域文明發(fā)展史、黃河兒女的生活狀況、紅色抗戰(zhàn)歷史文化、黃土民俗風(fēng)情等，籌劃壺口瀑布實(shí)景演繹，舉辦黃土風(fēng)情文化展覽，通過表演及引導(dǎo)游客進(jìn)行剪紙、秧歌、腰鼓等活動(dòng)，使游客融入到景區(qū)活動(dòng)中，深化景區(qū)文化內(nèi)涵的同時(shí)加深旅游者對(duì)景區(qū)文化的認(rèn)識(shí)及對(duì)景區(qū)的認(rèn)同感。

通過對(duì)壺口瀑布的研究，結(jié)合其他跨行政區(qū)旅游資源開發(fā)情況，筆者認(rèn)為跨行政區(qū)旅游資源的開發(fā)普遍存在各自為政、忽視資源保護(hù)、惡性競爭、旅游產(chǎn)品未整合等方面的問題，并提出針對(duì)跨行政區(qū)旅游資源應(yīng)進(jìn)行合作開發(fā)?？缧姓^(qū)間的合作開發(fā)更需要開源與節(jié)流并重，從開源來說，盡管合作開發(fā)可能讓地方政府失一時(shí)之利，但從長遠(yuǎn)來看則更有利于景區(qū)的發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在節(jié)流方面，出于現(xiàn)實(shí)考慮，須在均衡各方利益需求的基礎(chǔ)之上，對(duì)景區(qū)內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)。最后，不論是哪一種跨行政區(qū)旅游資源，其本身都是一體化的，因而勢(shì)必要在國內(nèi)外市場(chǎng)上樹立統(tǒng)一的品牌形象以吸引海內(nèi)外的眾多潛在游客，增加市場(chǎng)競爭力。

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