我國PPP模式應用的問題及對策研究

(中央民族大學經(jīng)濟學院 北京 100081)

基礎設施建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內容，改革開放以來，我國基礎設施建設在質和量方面都取得了巨大成就。在目前我國經(jīng)濟新常態(tài)，地方政府的債務規(guī)模較高的情況下，依靠政府財政資金投入和平臺融資建設基礎設施的單一融資模式暴露出越來越多的問題，尋找新的投融資模式是非常有必要的。2013年起，財政部開始大力推廣政府部門和私人部門合作，這被解讀為中央政府推動新一輪基礎設施的創(chuàng)新性融資與管理模式，由此在全社會掀起了一股PPP熱潮。在未來PPP模式被廣泛運用的背景下，有必要對PPP進行較為全面的分析研究，為推廣PPP在我國的應用提出實際的政策建議。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的定義與內涵

PPP(Public-Private Partnership)譯為公私合營，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，至今學界還沒有統(tǒng)一認可的定義，在本文中PPP定義為：政府和私人部門為提供公共物品和服務，通過契約關系建立起來的利益共享，風險共擔的長期合作伙伴關系，是為了實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會福利的最大化。PPP模式有四個特征：合作伙伴、利益共享、風險共擔和提供公共產(chǎn)品和服務。PPP最早產(chǎn)生于20世紀70年代末80年代初的英國，是在英國經(jīng)濟衰退，財政壓力越大越大的情況下提出的。在我國，1984年的深圳沙角B電廠項目意味著PPP模式在中國落地，為中國的基礎設施建設融資模式提供了一條新的思路。

(二)PPP融資模式的基本類型

PPP作為一種融資模式，主要包括購買服務、特許經(jīng)營、和私有化三類。每種類型下私人部門的參與度和承擔的責任是不同的。按照私人部門參與程度由低到高排序，中國PPP的主要模式如表1所示。

表1 中國PPP的主要模式

(三)PPP模式的優(yōu)勢與風險

PPP模式的應用首先可以減輕政府壓力，同時政府部門從傳統(tǒng)模式中基礎設施的主導者變?yōu)閰⑴c者、監(jiān)督者，有利于政府職能的轉變。另外，對作為經(jīng)濟理性人的私人部門來說，追求利潤是其目標，因此必定控制成本，提高效率。而政府部門把精力放在質量和安全監(jiān)督上，從而提高公共服務質量。

PPP項目投融資決策成功不得不考慮到可能遇到的風險，因此設計合理的風險分擔方式也顯得十分重要。PPP項目的風險主要有政治、金融、法律方面的體制風險，建造運營期間的風險以及不可抗力風險。風險承擔中，應由比較能應對風險和具有控制力的一方承擔，而盡可能減小對方可能承受的風險，保證良好的合作伙伴關系。

二、PPP模式的應用現(xiàn)狀分析

(一)項目覆蓋范圍：以交通設施為主

我國采用PPP模式的項目涵蓋范圍非常廣泛，但以交通、水務、市政等領域為主，其中交通行業(yè)的單個投資體量最大?！霸谑姓I域中，垃圾焚燒發(fā)電、城市地下綜合管廊、垃圾處理等項目為主。水務領域中，主要集中在污水處理、河道整治、供水引水等項目。交通領域中，項目主要集中在城市軌道和公路?！雹?/p>

在英國，其PPP模式發(fā)展較為成熟，PPP項目主要分布在醫(yī)療、教育、交通等方面，項目數(shù)量分布如圖1所示。

圖1 英國PPP項目數(shù)量分布

數(shù)據(jù)來源：財政部財政科學研究所王朝才：《2014年財政經(jīng)濟形式與財政改革PPT課件》。

(二)地區(qū)分布情況：省際分布不均

在PPP模式開始應用之初，有些城市已經(jīng)采取PPP模式，其中哈爾濱和洛陽兩座城市作為部級試點城市，通過多個優(yōu)質項目踐行PPP。從我國PPP項目分布來看，各省也存在分布不均的情況，山東省數(shù)量最多，有38個，約占10%。但多數(shù)項目的投資規(guī)模低于10億元，其項目分布領域與我國總體情況相似。另外，云南、河南、湖北等省份的項目也較多。但像江蘇、廣東和山西等多數(shù)省份，一般情況下入選項目數(shù)量基本在個位數(shù)。

(三)中國式PPP的熱潮與低簽約率并存

考慮到我國的經(jīng)濟和財政現(xiàn)狀以及PPP模式在融資、建設方面的優(yōu)勢，PPP已經(jīng)逐漸成為各地方政府首先考慮的“香餑餑”。隨著PPP模式越來越受追捧，項目越來越多，卻出現(xiàn)了項目多但簽約率低的情況。主要原因：一是很多PPP項目本身具有的公益性使其營利性本身并不高，因此對具有理性人思想的社會資本的吸引力不足；二是地方政府對PPP項目的控制不足，容易突破規(guī)定的10%的財政預算紅線而產(chǎn)生問題；三是我國目前相關的體制和PPP政策的制定和落實不到位，很容易與現(xiàn)行的政策法規(guī)產(chǎn)生矛盾；四是在之前的基礎設施建設者中，政府的主導地位使其觀念很難轉變，因此持觀望態(tài)度。

(四)PPP模式的合作對象：復雜的社會資本

社會資本是指政府財政資金之外的所有合法的資本主體，國有和民營企業(yè)的資金，以及居民個人的存款等都是有效組成部分，也發(fā)揮著不同的作用。在西方國家，國有企業(yè)的作用比較弱，基本忽略，所以社會資本常常可以等同于私人資本。在中國，情況有較大差異：國有企業(yè)和私人企業(yè)的實際經(jīng)濟控制力懸殊，政府在與社會資本合作時，離不開國有企業(yè)的參與。另外，私人企業(yè)是在我國市場化轉軌過程中出現(xiàn)的，在參與合作時，其政策反應可能是復雜的，產(chǎn)生一些前期不可預測的問題。國有企業(yè)和私人企業(yè)的合作參與有利于混合所有制改革。因此在中國國情下，PPP模式合作的社會資本是復雜的。

三、我國PPP模式發(fā)展存在的主要問題

(一)缺乏對PPP模式的完善研究

我國從20世紀90年代應用PPP模式至今有20多年的歷史，但對PPP模式的研究仍然處于探索階段。理論方面的研究很少，實踐應用方面也不多，且規(guī)模也比較小，雖然我國現(xiàn)在頒布了很多政策措施促進PPP模式的發(fā)展，但是其應用還是主要集中在個別行業(yè)和局部地區(qū)，成功應用并可以借鑒的項目更是鳳毛麟角。

(二)契約精神薄弱、市場理念不足

PPP項目實質是在公共基礎設施領域引入了市場機制，促進政府部門以及私人部門之間的合作，因此PPP模式的正常運行需要雙方具備足夠的市場理念。政府部門和私人部門相互協(xié)商簽訂合同，明確在項目建設中各自的權利、義務和責任；雙方部門按照合同辦事，確保項目順利完成。

PPP項目從一開始就通過各種合約進行約束，在整個項目的建設運營中，注重契約精神才能比較好地完成項目。在我國地方債務壓力較大的情況下，部分地區(qū)存在項目完成后不能按照合約的規(guī)定履行承諾的情況。

(三)法律法規(guī)不完善

在私人部門和政府部門之間，政府部門由于其性質地位而掌握著較大的行政權力，因此相對于私人部門處于優(yōu)勢地位，在這種情況下，如果沒有法律法規(guī)對雙方進行較為完善的約束，也許會有發(fā)生矛盾的隱患。另外，大部分采取PPP模式建設的基礎設施屬于準經(jīng)營性和準公共性產(chǎn)品，由于其性質的特殊性，更需要通過法律法規(guī)對項目的立項、招投標、建設、運營、定價以及爭議問題進行較為全面和系統(tǒng)的規(guī)定。

目前我國還沒有出臺一部專門關于PPP模式的法律法規(guī)，同時在法律與政策法規(guī)之間的一致性、中央與地方政策法規(guī)的一致性問題上有存在矛盾的現(xiàn)象。盡管之前出臺了一些基礎設施投融資領域方面的法律文件，但權威性和操作性都不高，對一些具體的問題沒有詳細的規(guī)定和說明，如股權轉讓和特許經(jīng)營之間的矛盾性、投資收益率的標準等問題。

(四)市場準入障礙與項目可獲得性不足

長期以來，傳統(tǒng)的基礎設施行業(yè)的壁壘未被打破，民間資本進入基礎設施嚴格、行業(yè)進入的阻力較大。雖然民間資本近些年來發(fā)展較為迅速，也積累了不少財富，但其規(guī)模相對仍然較小而且向社會融資的能力較差，在運營方面仍然有進步的空間，導致其競爭力不足，短期內很難進入。

另外，目前優(yōu)質PPP項目較少，民間資本的可獲得性不足。政府目前把PPP模式當作政府平臺融資的替代模式，而并沒有重視PPP模式帶來的管理體制的轉變。因此，地方政府在選取PPP項目時，一般拿出來收益較低的項目，而真正具備收益性的項目，則不愿意拿出來與民間資本共享，這就難以吸收民間資本參與PPP項目的建設。

(五)風險承擔與利益分配不合理

PPP模式的建設、運營、移交等過程中，存在多種風險，且風險具有復雜性和階段性的特征，任何一方承擔過多的風險都有可能導致項目的失敗。因此應該按照風險承擔的原則，由最能對風險進行有效控制的一方承擔該風險，充分利用政府部門和私人部門的優(yōu)勢，使風險降到最低。但目前有些私人部門處于弱勢地位，幾乎承擔了運營階段的幾乎全部的風險，存在風險與利益不匹配的現(xiàn)象，容易導致項目的失敗。

定價是PPP模式利益分配的核心環(huán)節(jié)，合理的定價使私人部門獲得合理的盈利，通過降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式，限制私人部門獲取暴利。但是目前我國基礎設施的定價方式普遍存在不足，以鳥巢為例，經(jīng)營方為了盈利提議提高票價，但是卻與體育場館的公益性質相矛盾，造成民眾的不滿，也影響了PPP項目公司的盈利，阻礙了PPP模式的順利運行。

四、科學運用PPP模式的建議

PPP模式通過私人部門和政府部門的合作，力求達到雙贏或者多贏，推廣PPP模式的應用需要一定的內外部條件，如完善的法律法規(guī)以及監(jiān)督機制、政府部門的支持、項目運營專業(yè)化的機構和人才、基礎設施合理的定價以及風險分擔機制等。

(一)建立契約制度，轉變政府角色

PPP模式中，政府部門和私人部門是一種項目整個生命周期的合作伙伴關系，政府從傳統(tǒng)模式中對基礎設施的提供者轉變?yōu)橐龑д摺⒈O(jiān)督者。要樹立契約精神，堅持互惠互利、平等協(xié)商。

(二)完善相關法律法規(guī)

雖然這幾年政府出臺了關于PPP項目的眾多措施和文件，但大多限于部門規(guī)章的形式，法律效力比較低，且各部門做出的規(guī)定缺乏一定的宏觀性，僅從自身的管理角度和范圍出發(fā)，使這些措施和法規(guī)只能適用于部分行業(yè)。PPP項目一般投資大，期限長，完善的法律法規(guī)是基礎設施投融資引入PPP模式的基本保障。

首先，應該制定一部專門的法律規(guī)范PPP模式，明確PPP立項的基本條件，界定清楚有權力實施PPP模式的政府部門和機構。對項目的風險控制和可行性分析做出嚴格的規(guī)定，并監(jiān)督由專業(yè)的機構對項目進行評估和分析，防止盲目的分析對項目本身和社會公眾的損害。對PPP協(xié)議的履行進行嚴格的監(jiān)督，防止隨意變更以及對協(xié)議的撤銷，制定相關的違約懲罰措施。其次，建立與執(zhí)行專門的PPP法律相關的配套措施，規(guī)范項目的具體實施。在標準程序下，PPP項目的批準要通過必要的程序，但同時要防止程序的煩瑣，增加項目前期成本。在建設項目時，應注重合同管理與市場經(jīng)濟的適應，并多借鑒國際通行做法。政府部門和私人部門的糾紛問題應該通過更有效力的法律或經(jīng)濟手段而不是行政手段來解決。最后，對采取特許經(jīng)營方式的PPP項目，應對移交時的手續(xù)、確認項目當時的資產(chǎn)情況等作出規(guī)范?？傊獙PP項目事先做出規(guī)定，同時做到事后有法可依。

(三)建立監(jiān)督機制

作為經(jīng)濟理性人，私人部門的目標是追求利潤的最大化，如果缺少外部約束，私人部門有可能利用自然壟斷等優(yōu)勢提高價格，獲取暴利，降低公共產(chǎn)品和服務的質量，導致市場失靈，有損社會公眾福利。因此需要建立有效的監(jiān)管機制，通過政府的監(jiān)管更好地發(fā)揮市場機制的作用，保證私人部門在運行過程中合理地取得利潤，同時防范PPP項目建設運行中可能出現(xiàn)的其他問題。

根據(jù)我國國情，可考慮建立以政府專業(yè)部門監(jiān)督為主，社會監(jiān)督為輔的管理機制，即增加了監(jiān)督力度，又增強公民在基礎設施建設中的責任感。政府部門的專業(yè)監(jiān)督主要是指對公用事業(yè)的各個領域分別建立專門的監(jiān)督結構，從全國性統(tǒng)一機構到各地區(qū)分設機構進行監(jiān)管。社會監(jiān)督是指鼓勵消費者在各領域建立組織，對基礎設施的建設、運營等以消費者的角度進行監(jiān)督。另外，還要對我國基礎設施建設的各個階段制定不同的監(jiān)管措施，實行全周期管理。

(四)建立合理的風險分擔機制

在第二部分分析了PPP模式可能存在的各種風險，而能否很好地處理風險分擔是項目成功的主要因素。風險要與收益相匹配，在PPP項目中，政府部門是為了向公眾提供公共產(chǎn)品和服務，提高資源的使用效率，增大社會福利，是公共利益的代表；對私人部門來說，其參與PPP項目的出發(fā)點是獲得利潤，追求資金回報，因此投資收益率是與其風險相對應的。

為了能使風險分擔效果最佳，原則上應該由對風險更有控制力、更有優(yōu)勢的一方去承擔。因此，對PPP項目中的建設、運營等市場風險應該由私人部門承擔，而對政治、法律、利率等易于政府控制的風險應由政府部門主動承擔，如果雙方都沒有明顯的優(yōu)勢，應由雙方共同承擔。另外，風險分擔需要在PPP項目的整個生命周期內根據(jù)情況進行調整，使成本最低。

(五)完善PPP項目的體制建設

PPP項目建設的整個過程中會涉及法律、技術、金融、物業(yè)等行業(yè)，因此組建一個專業(yè)的咨詢或者管理機構是有必要的。其主要任務是在前期進行相關文件的起草，制定和發(fā)布PPP指南；在中期進行質量控制，并協(xié)助相關部門進行后期處理，在整個過程中參與和實施PPP項目。相比“一事一議”的管理方式，專業(yè)化、精細化的團隊更能推進PPP模式的長遠發(fā)展。

在建立專業(yè)化的管理機構基礎上，為PPP項目選擇合適的項目伙伴是工程成功實施的重要保證，因此，應使PPP項目合作伙伴的選擇更加規(guī)范。一是應使招標方式公開透明，將國有企業(yè)、機構及民營企業(yè)、機構放在同等的位置上平等對待。二是增加企業(yè)評估的透明度，將每位專家對各個企業(yè)的具體評價與對伙伴選擇的結果公開，接受監(jiān)督。三是建立項目負責人終身責任制，加大對違法違規(guī)行為的打擊力度。PPP模式在我國起步較晚、運行時間比較短，相應的人才也比較缺乏，而PPP項目的運行需要大量的復合型人才，因此，我國應以長遠和發(fā)展的目光重視人才的培養(yǎng)工作。

注釋：

① 財政部公布第四批PPP示范項目建設總投資7588億元。http://jrs.mof.gov.cn/ppp/gzdtppp/201802/t20180206_2806270.html。