國際森林城市發(fā)展給中國的啟示

文/鐵 錚

森林城市建設(shè)方興未艾。

不同國家和地區(qū)森林城市發(fā)展有著各自的特點(diǎn)。北京林業(yè)大學(xué)程寶棟教授帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)日前完成了《國際上森林城市發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)與政策啟示》決策咨詢報(bào)告，受到了國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)人的肯定性批示。

據(jù)了解，這支研究團(tuán)隊(duì)梳理了國際范圍內(nèi)主要森林城市的整體定位與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，理清了其發(fā)展的主要?dú)v程和關(guān)鍵趨勢，總結(jié)了森林城市建設(shè)和發(fā)展過程中的主要經(jīng)驗(yàn)，并提出了適合我國森林城市發(fā)展的具體政策建議。

森林城市不僅關(guān)注“森林”

該報(bào)告主要執(zhí)筆人為程寶棟教授、張英杰博士、張金珠博士、于暢副教授，以及國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心王亞明研究員。

他們所在的團(tuán)隊(duì)廣泛研究后認(rèn)為，在國際范圍內(nèi)，森林城市的核心和目標(biāo)都是協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)包容和環(huán)境保護(hù)三者之間的關(guān)系，最終全面實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。森林城市的整體定位，是通過不斷提高城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，達(dá)到各個(gè)方面的深度協(xié)調(diào)，從而全面提升城市居民的生活質(zhì)量。

他們在研究中發(fā)現(xiàn)，在國際上，“森林城市”關(guān)注的不僅是“森林”，而是更多地關(guān)注依托城市森林生態(tài)系統(tǒng)所構(gòu)建的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。包括城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的森林、街道、公園和花園中的樹木、灌木和草等。這一基本理念得到了國際上的普遍認(rèn)同。

值得關(guān)注的是，國際森林城市關(guān)注的重點(diǎn)和治理目標(biāo)，是將城市所有的綠色基礎(chǔ)設(shè)施整合起來形成網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城市內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等資源，以適應(yīng)由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、人口結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致的政治、文化、社會(huì)和價(jià)值觀的變化，以及由于氣候和環(huán)境變化所引發(fā)的對高質(zhì)量綠色生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護(hù)，以及休閑娛樂空間等的新需求。

程寶棟教授說，國際森林城市的主要功能集中體現(xiàn)在生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能以及社會(huì)（文化）功能等方面。在改善居民身心健康、提供娛樂和環(huán)境教育的機(jī)會(huì)、為居民戶外活動(dòng)提供獨(dú)特的場所等方面的功能，日益受到國際界的重視。

五大關(guān)鍵特征值得關(guān)注

隨著城市發(fā)展水平的不斷提高，森林城市在宏觀戰(zhàn)略定位和實(shí)踐舉措方面也日趨完善。研究者們將其歸納成系統(tǒng)化、全局化、精細(xì)化、多元化和制度化等5 個(gè)關(guān)鍵特征。

森林城市的戰(zhàn)略定位和關(guān)鍵抓手更加系統(tǒng)化。發(fā)展森林城市所依托的自然資源從單一的森林要素，延伸到包含城市綠地、公園等的全方位綠色基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)系統(tǒng)。一些發(fā)達(dá)城市的最新規(guī)劃中，已將城市的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步三者作為有機(jī)整體進(jìn)行系統(tǒng)化決策。

森林城市的地理覆蓋范圍和空間著力點(diǎn)日漸全局化。建設(shè)最初是從城市中某個(gè)具體片區(qū)開始，不斷從局部向整體過渡，逐漸覆蓋到整個(gè)市區(qū)，最終統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)地區(qū)。森林城市建設(shè)的空間著力點(diǎn)從增量空間擴(kuò)張，發(fā)展到對存量空間進(jìn)行全方位改造以提高利用效率。

森林城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理不斷精細(xì)化。起初，更多強(qiáng)調(diào)總量或人均擁有量等數(shù)量型指標(biāo)，中后期逐漸開始重視質(zhì)量和公平性問題。目前，國際森林城市在規(guī)劃和運(yùn)營管理方面已實(shí)施了系列精細(xì)化的設(shè)計(jì)與運(yùn)營管理舉措，著力提高城市居民的獲得感以及不同群體間的公平程度。

森林城市建設(shè)規(guī)劃和運(yùn)營管理的參與主體和支撐渠道逐步多元化。早期多為政府部門主導(dǎo)，資金、人才和技術(shù)等資源也由公共部門提供。如今，建設(shè)規(guī)劃參與主體逐漸多元化，實(shí)現(xiàn)了某種程度上的“公私合營”，調(diào)動(dòng)了更多的社會(huì)資源。舊金山市在森林城市建設(shè)方面吸納社會(huì)資本；華盛頓鼓勵(lì)并吸納非營利組織積極參與；英國推動(dòng)實(shí)行公共部門和私人部門合作的“公私合營”管理模式。一些國家（地區(qū)）越來越重視普通城市居民的廣泛參與和積極響應(yīng)。

支撐森林城市發(fā)展的政策與法律愈加制度化。最初非常簡單甚至空白的相關(guān)政策支持與法律法規(guī)，愈加全面且明確，森林城市相關(guān)的法律和政策支持體系也越來越制度化、規(guī)范。

森林城市發(fā)展的他山石

研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，國際森林城市的發(fā)展，為我國森林城市的定位、規(guī)劃及運(yùn)營管理提供了豐富的借鑒和參考。

在森林城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，國際界注重利用多種技術(shù)手段量化評估現(xiàn)有的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、功能及可達(dá)性，考慮不同人群和植被類型的特征，更加科學(xué)地制定精細(xì)化決策。據(jù)介紹，國際上普遍采用生態(tài)因子閾值法和綠色地圖等方式，量化評估現(xiàn)有綠色基礎(chǔ)設(shè)施的面積、功能、承載力和可達(dá)性水平，兼顧人口承載力、碳氧平衡和水資源供需平衡，進(jìn)行整體的森林城市規(guī)劃。在設(shè)計(jì)中，注重不同群體的“獲得感”，針對兒童、殘疾人以及老齡化人口開展分類評估和更加人性化、精細(xì)化的設(shè)計(jì)。根據(jù)城市功能劃分和生長空間條件，因地制宜選擇合適的植被類型，以適地適樹的理念來規(guī)劃城市街道、公園樹木以及林地。

以需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)公眾參與森林城市規(guī)劃，提高城市居民的參與度，是國際森林城市發(fā)展的趨勢之一。與傳統(tǒng)規(guī)劃相比，國際經(jīng)驗(yàn)更傾向基于需求導(dǎo)向的規(guī)劃理念。是否需要改變現(xiàn)有的綠地布局，要對居民的偏好進(jìn)行廣泛有效的征詢。同時(shí)，促使當(dāng)?shù)鼐用窳私鈪^(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，使其更加支持森林城市的發(fā)展戰(zhàn)略 。

一些國家建立了權(quán)責(zé)明晰的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，吸引社會(huì)力量共同參與管理。美國紐約的中央公園和舊金山的金門公園由保護(hù)機(jī)構(gòu)和信托公司共同管理；南非約翰內(nèi)斯堡市重組了森林城市的服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少了因機(jī)構(gòu)分工不同導(dǎo)致的權(quán)責(zé)混淆，提高了運(yùn)營效率，節(jié)省了治理成本。

著眼長遠(yuǎn)為森林提供管護(hù)服務(wù)，確保森林城市可持續(xù)運(yùn)營。在美國，匹茲堡和西賓夕法尼亞的森林管護(hù)機(jī)構(gòu)通過撫育和招募志愿者等措施來管護(hù)新種苗木。印第安納波利斯在樹木種植后的3-5 年一直有專門的非營利組織提供管護(hù)服務(wù)。華盛頓特區(qū)也有專門的非營利組織，保護(hù)和恢復(fù)城市范圍內(nèi)的樹木。

在森林城市建設(shè)中，加強(qiáng)森林城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施信息化管理，建立配套的森林城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施信息化系統(tǒng)，開展動(dòng)態(tài)分析和監(jiān)測，為決策提供支撐，為監(jiān)督和評估森林城市發(fā)展提供可靠和可行依據(jù)。

森林城市的運(yùn)營需要多種資金渠道支持。在籌融資方面，政府、非營利組織、企業(yè)和居民等共同參與籌資計(jì)劃，同時(shí)設(shè)立長期運(yùn)營基金和短期項(xiàng)目基金，有效保障了森林城市的可持續(xù)運(yùn)營。

為保證森林城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行，部分森林城市運(yùn)用前沿技術(shù)建立了綜合指標(biāo)體系，來量化森林城市運(yùn)營過程中的成本和效益。芝加哥市專門研發(fā)了“樹木成本效益分析”模型，量化評估森林城市運(yùn)營管理過程中的成本和收益，極大提高了資源的利用效率。

越來越多的國家注重森林城市專業(yè)人才的培養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)的積累與傳播。對專業(yè)化人才進(jìn)行定期培訓(xùn)，努力使森林城市利益相關(guān)方達(dá)成共識(shí)，形成一致的行動(dòng)方案。

國際森林城市發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

研究者發(fā)現(xiàn)，不同國家和地區(qū)的森林城市在發(fā)展過程中都面臨著一些問題與挑戰(zhàn)。

他們認(rèn)為，國際森林城市發(fā)展的共性問題之一，是資源總量與管理經(jīng)驗(yàn)不足。森林城市的發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)營管理和資金的籌集機(jī)制，尚未實(shí)現(xiàn)制度化和體系化。不同層級的法律條例和管理規(guī)范不統(tǒng)一，甚至在個(gè)別方面存在法條缺位的現(xiàn)象。

隨著城市人口的不斷增長，森林城市內(nèi)現(xiàn)有的綠色基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足日益增長的總體需求甚至?xí)霈F(xiàn)由于人口增長和城市擴(kuò)張，導(dǎo)致侵占、破壞現(xiàn)有森林城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)象。森林城市的發(fā)展能否兼顧人口高密度聚集和生活質(zhì)量穩(wěn)步提升，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展，也是全球面臨的共同挑戰(zhàn)。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，盡管各國地域分布和自然地理?xiàng)l件有所差異，氣候變化和惡劣天氣都是森林城市發(fā)展所面臨的重要威脅。與此同時(shí)，特殊樹種的病蟲害風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

森林城市發(fā)展過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。在歐美一些國家，有人認(rèn)為綠色空間無人管理，容易滋生犯罪，從而對幸福感產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，城市森林中野生動(dòng)物的出現(xiàn)，也給城市管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

中國森林城市如何可持續(xù)發(fā)展？

研究者指出，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對森林城市的關(guān)注日益增多，但有關(guān)國際視角下的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)梳理與借鑒仍相對不足。他們提出的政策建議主要有五條。

其一，更加系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)森林城市的發(fā)展戰(zhàn)略定位和實(shí)踐抓手。他們認(rèn)為，森林城市的發(fā)展依托于森林，但實(shí)踐抓手絕不僅僅是森林。森林城市的發(fā)展戰(zhàn)略定位，應(yīng)著眼于提高城市內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面的深度協(xié)調(diào)，全面提升城市發(fā)展的綜合質(zhì)量和居民的生活水平，而在實(shí)踐中，應(yīng)該緊抓包含森林、濕地、城市綠地、公園等各類城市綠色空間在內(nèi)的“綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)”。森林城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理，都應(yīng)該密切圍繞這一系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

他們強(qiáng)調(diào)，伴隨城市化的發(fā)展，森林城市的具體空間著力點(diǎn)，需要逐步從以增量擴(kuò)張為主，過渡到兼顧城市發(fā)展的存量升級。通過不斷提高綠色基礎(chǔ)設(shè)施的空間利用效率，來支持森林城市的長期可持續(xù)發(fā)展。

他們建議，要著力提高森林城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與運(yùn)營管理的精細(xì)化程度。應(yīng)在“以人為本”的前提下，以提高城市居民的獲得感以及群體間的公平程度為目標(biāo)，針對不同群體的需求特征，設(shè)計(jì)并落實(shí)更加精細(xì)化的規(guī)劃與運(yùn)營措施。

他們認(rèn)為，應(yīng)該重視和創(chuàng)新森林城市的資金籌集、技術(shù)支持和人才培養(yǎng)渠道。通過合理設(shè)計(jì)，用“公私合營”模式撬動(dòng)并整合更多社會(huì)資源，來促進(jìn)森林城市的全面發(fā)展。通過更多數(shù)據(jù)和技術(shù)的引入與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，提高相關(guān)決策的科學(xué)化水平。建立多學(xué)科、專業(yè)化的人才儲(chǔ)備庫，通過開展培訓(xùn)等方式提高相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí)能力和綜合素質(zhì)。

這支研究團(tuán)隊(duì)呼吁，為支持我國森林城市的長期可持續(xù)發(fā)展，要制定更加規(guī)范的政策與法律保障體系，進(jìn)一步將各個(gè)維度的政策予以規(guī)范化，逐步形成可供推廣的政策支撐體系，最終以法律形式予以制度化。