中國應(yīng)對全球氣候變化政策

文/北京大學(xué) 郇慶治

中國是一個處在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的大國，也是受全球氣候變化影響最顯著的國家之一。因而，實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是中國主動擔(dān)當(dāng)全球氣候安全責(zé)任的客觀需要，也是中國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。長期以來，中國本著負(fù)責(zé)任大國的態(tài)度積極應(yīng)對全球氣候變化，主動采取多種形式的減排舉措，將低碳理念融入到社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個方面和全過程，將應(yīng)對全球氣候變化作為在新常態(tài)下實現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和驅(qū)動力，積極探索符合國情的低碳發(fā)展道路。目前，中國已經(jīng)將應(yīng)對全球氣候變化全面融入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總戰(zhàn)略。

在國際氣候變化應(yīng)對與治理層面上，中國不僅是第一批簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992 年）及其《京都議定書》（1997 年）的國家，還是最早制定實施應(yīng)對全球氣候變化國家方案的發(fā)展中國家。《京都議定書》規(guī)定，世界各國都有積極采取行動應(yīng)對全球氣候變化的共同責(zé)任，但依據(jù)其現(xiàn)實與歷史的差異，歐美發(fā)達(dá)國家和廣大發(fā)展中國家之間的義務(wù)分擔(dān)上又有著一定的區(qū)別，即所謂的“雙規(guī)制”原則，而中國不屬于必須承擔(dān)約束性減排責(zé)任的“附件I”國家（發(fā)達(dá)國家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家）。依此，2007 年6 月，中國政府發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，全面闡述了在2010 年前應(yīng)對全球氣候變化的主要政策舉措。它不僅是中國第一個應(yīng)對全球氣候變化的綜合性政策文件，也是發(fā)展中國家在該領(lǐng)域中的第一個國家方案。2008 年10 月，中國政府發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，全面闡釋了中國減緩和適應(yīng)全球氣候變化的主要政策與行動，是中國應(yīng)對全球氣候變化的綱領(lǐng)性文件。2009 年末，中國政府積極參與在哥本哈根舉行的聯(lián)合國氣候變化大會，盡力促成了《哥本哈根協(xié)定》，并鄭重承諾，到2020 年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%，并將其作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃?！陡绫竟鶇f(xié)定》雖然遠(yuǎn)低于大會前的政治預(yù)期，但依然重申了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的基本原則和使氣候變暖幅度控制在2 攝氏度以內(nèi)的政治目標(biāo)。

2012 年11 月舉行的中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會的工作報告，明確提出中國要“為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”。此后，中國政府在大力推進(jìn)國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的同時，更加積極地推動國際氣候變化談判取得進(jìn)展。2013 年11月，中國發(fā)布第一部專門針對適應(yīng)全球氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》。2015 年12 月，中國政府積極參與巴黎聯(lián)合國氣候變化大會，并與國際社會一起促成了《巴黎協(xié)定》。依據(jù)該協(xié)定，中國所做出的“國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)”包括，到2030 年達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭取盡早實現(xiàn)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降60%～65%，非化石能源比重提升到20%左右，森林碳匯達(dá)到45 億立方米。這不僅是中國作為《公約》締約方的規(guī)定性動作，也充分表明了為實現(xiàn)公約目標(biāo)所能做出的最大努力。

與此同時，中國政府近年來還積極推進(jìn)“南南合作”，向發(fā)展水平較低的國家和地區(qū)提供力所能及的支持。2011～2014 年，中國累計安排2.7 億元人民幣用于幫助發(fā)展中國家提高應(yīng)對全球氣候變化能力。2014 年9 月，中國政府宣布，從2015 年開始將在原有基礎(chǔ)上把每年的“南南合作”資金支持翻一番，創(chuàng)建氣候變化南南合作基金，并將提供600 萬美元支持聯(lián)合國秘書長推動應(yīng)對氣候變化南南合作。2015 年9 月，中國政府再次明確宣布，將出資200 億元人民幣創(chuàng)建“中國氣候變化南南合作基金”，用于支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的努力。

在國內(nèi)應(yīng)對與治理層面上，中國政府的全球氣候變化政策舉措主要體現(xiàn)在如下三個方面。一是高度重視應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的制定與實施。除了先后出臺的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》（2007 年）、《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》（2008 年）、《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（2013 年），中國政府還頒布了一系列專門的或相關(guān)的應(yīng)對全球氣候變化的規(guī)劃與方案，比如2011 年制定公布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》、2014 制定公布的年《2014～2015 年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》等。

二是大力推動節(jié)能減排與碳減排工作的協(xié)同推進(jìn)。中國政府通過《煤炭法》、《電力法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等的立法和制定《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等，大力促進(jìn)節(jié)能減排和減緩適應(yīng)氣候變化并舉。而國家“十三五規(guī)劃”所提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，特別強(qiáng)調(diào)了實施綠色發(fā)展或轉(zhuǎn)型的極端重要性，表明國家破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾的鮮明態(tài)度和堅定決心，為中國進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作提供了明確的指引。

三是積極推進(jìn)應(yīng)對全球氣候變化的國家能力建設(shè)。早在1990 年，中國國務(wù)院就專門成立了“國家氣候變化協(xié)調(diào)小組”，隸屬于原國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，后調(diào)整為“國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組”，負(fù)責(zé)中國氣候變化領(lǐng)域重大活動和對策；2007 年，又成立了國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定國家應(yīng)對氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對策；2008 年，又成立了國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司，其他相關(guān)部門也成立了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織落實應(yīng)對氣候變化的內(nèi)外工作；2010 年，更是成立了以總理為主任的國家能源委員會。

因而，一方面，中國的全球氣候變化政策及其貫徹實施成效顯著。到2014 年，我國的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為9.2%：42.6%：48.2%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對碳強(qiáng)度下降目標(biāo)完成的貢獻(xiàn)度越來越大，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放比2005 年已分別下降29.9%和33.8%，并成為世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源的第一大國；2013 年，我國可再生能源發(fā)電機(jī)裝機(jī)容量占全球總量的24%，可再生能源領(lǐng)域已創(chuàng)造260 萬個就業(yè)崗位，占全球該領(lǐng)域就業(yè)崗位總數(shù)的40%。此外，2013 年6 月18 日，深圳市啟動中國首個碳排放權(quán)交易平臺，標(biāo)志著中國碳市場建設(shè)邁出了關(guān)鍵性一步。此后，北京、天津、上海、廣東、湖北、重慶等省市先后啟動了碳排放權(quán)交易試點。到2017 年末，我國將建成全國統(tǒng)一的碳排放交易市場體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)。在耶魯大學(xué)等權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的2014 年全球環(huán)境績效指數(shù)排名中，中國在能源可持續(xù)發(fā)展和氣候變化應(yīng)對方面的績效排名位居全球首位，表明我國為應(yīng)對全球氣候變化所做出的努力已經(jīng)得到國際社會的認(rèn)可與肯定。

另一方面，無論是就創(chuàng)建一個公正合理的國際氣候變化應(yīng)對秩序而言，還是就實現(xiàn)已承諾的2020～2030 年目標(biāo)來說，中國依然面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國的現(xiàn)實國情是，我們?nèi)允且粋€現(xiàn)代化發(fā)展中國家，而且是一個人口占世界總數(shù)18.8%的大國，社會公眾有著強(qiáng)烈的改善生活質(zhì)量的意愿，而我國的生產(chǎn)與消費模式總體上仍處于高碳水平，這對進(jìn)一步向低碳基的綠色轉(zhuǎn)型而言是一個巨大挑戰(zhàn)。中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)優(yōu)化調(diào)整的難度較大，需要中國在煤炭的清潔利用、替代能源和新能源方面做出更大的投入和努力。與此同時，碳減排和發(fā)展低碳或零碳經(jīng)濟(jì)，歸根結(jié)底是一個經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)方式革新的問題，也就是說最終要通過或轉(zhuǎn)化為一種經(jīng)濟(jì)自覺自主的方式。然而，中國的碳排放減排目前還主要是一種政府推動性行為，碳減排的市場經(jīng)濟(jì)政策（運行）體系還未充分建立，而綠色（低碳、循環(huán)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也只是處在起步階段。不僅如此，歐美國家從政治、經(jīng)濟(jì)競爭力等角度考慮，也在以不同方式限制我國在碳減排和綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的快速追趕或超越式發(fā)展。這意味著，中國的全球氣候變化政策落實及其改善，既不是一個可以短時間內(nèi)實現(xiàn)的過程，也并不僅僅取決于我們自身的努力。