公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監(jiān)督的探析

摘 要：行政公益訴訟權(quán)賦予檢察權(quán)行政公訴的能力，為檢察權(quán)有效監(jiān)督行政違法行為，提供了法定的程序保障。現(xiàn)有公益訴訟框架下對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督中存在的監(jiān)督原則缺失、受案范圍偏窄、調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制力等問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快明確行政公益訴訟檢察監(jiān)督監(jiān)督原則，以便填補(bǔ)規(guī)則不全留下的空檔，拓展受案范圍，積極同國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合作，增強(qiáng)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;行政違法行為;檢察監(jiān)督;監(jiān)督原則;監(jiān)督范圍

2017年6月，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）在第二十五條第四款將檢察機(jī)關(guān)納入行政訴訟的原告范圍。2018年3月，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》）正式實(shí)施，明確了試點(diǎn)階段存在爭(zhēng)議的諸多問題，行政公益訴訟框架初步成型。然而，行政公益訴訟框架的成型并不意味著行政公益訴訟制度的理論和實(shí)踐問題的徹底解決，相反，從行政違法行為檢察監(jiān)督的視角去審視行政公益訴訟框架，目前框架仍不夠完備，存在一些達(dá)不到實(shí)踐要求的情況。

一、行政違法行為、檢察監(jiān)督、行政公益訴訟的關(guān)系

（一）行政違法行為和檢察監(jiān)督

行政權(quán)具備強(qiáng)制性、用益性、主動(dòng)性的特征，可以為行使者帶來物質(zhì)上或精神上的利益，當(dāng)這種利益正當(dāng)時(shí)，是對(duì)公共利益的保護(hù)，但如果其中融入中私利的成分，就成了行政違法作為產(chǎn)生原因。行政權(quán)涉及社會(huì)管理的多個(gè)方面，“主動(dòng)性、涉及利益多樣性，其被濫用的可能性比任何國(guó)家權(quán)力都大。”①小到懶政、不作為，大到權(quán)力腐敗，實(shí)踐中林林總總的侵犯國(guó)家利益、公共利益或者個(gè)人利益的行政行為，或多或少都與此有關(guān)。

“檢察監(jiān)督由于是憲法確立的專門的法律監(jiān)督，其不可或缺的作用更顯突出。”②法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)其固有的職責(zé)，并為其配備專門的監(jiān)督手段和監(jiān)督程序，檢察監(jiān)督的專業(yè)性是其它監(jiān)督無法取代的。并且檢察監(jiān)督是一種程序性權(quán)力，只能啟動(dòng)審查程序，不具有實(shí)體處分權(quán)力，即使監(jiān)督有誤，還可以由其他程序可以予以制衡和糾正。 因此，檢察監(jiān)督是監(jiān)督行政違法行為理想的方式。

（二）行政公益訴訟和行政違法行為

公共物品領(lǐng)域往往存在著“市場(chǎng)失靈”③情況，受外部性的影響，阻礙了資源的有效配置。市場(chǎng)失靈的情況下必須政府干預(yù)，然而政府機(jī)關(guān)及工作人員并非人們理想的公共利益的天然代表，他們有時(shí)還會(huì)受到部門利益或個(gè)人利益的驅(qū)使而做出對(duì)其自身有利而不利于公共利益的選擇?，F(xiàn)實(shí)中，因行政機(jī)關(guān)違法行為而引起的群體事件屢見不鮮。

我國(guó)的行政法律制度建設(shè)起步較晚。對(duì)行政行為的監(jiān)督體系拼圖一直處于一種分散狀態(tài)，公共領(lǐng)域的行政行為處于遺漏的盲區(qū)。行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)了利害關(guān)系人和利益代表主體的分離，不再要求原告具有“直接關(guān)聯(lián)性”，特定代表人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)侵犯公共利益，便可依照法律向人民法院提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法行為的事中監(jiān)督。行政公益訴訟能夠彌補(bǔ)其它監(jiān)督對(duì)公益領(lǐng)域行政違法行為監(jiān)督不足，將成為行政行為監(jiān)督體系中非常重要的一塊拼圖。

（三）行政公益訴訟和檢察監(jiān)督

世界各國(guó)的公益訴訟實(shí)踐中形成各具特色的公益訴訟制度，如法國(guó)的“越權(quán)之訴”、德國(guó)的“公益訴訟代表人”制度等④，啟動(dòng)公益訴訟的主體可以是檢察官，也可以是個(gè)人或者社會(huì)組織。我國(guó)目前的行政公益訴訟采取的是一元主體模式，啟動(dòng)主體只能是檢察機(jī)關(guān)?？赡苁浅鲇谖覈?guó)行政公益訴訟剛起步考慮，讓每一個(gè)公民都有權(quán)行使行政公益訴訟的權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)的，由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟程序更具有實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。

檢察機(jī)關(guān)一直被視為法律的守護(hù)人和社會(huì)公共利益代表，提起行政公益訴訟主體身份有憲法上的法律依據(jù)，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)。在公益訴訟案件中作為公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的危害到公共利益的案件，以原告的身份提起行政公益訴訟是行使法律監(jiān)督權(quán)的一種方式，也是檢察權(quán)順應(yīng)的新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾變化要求的自我進(jìn)化。

二、行政公益訴訟制度對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督行政違法行為的意義

1.行政公益訴訟為檢察權(quán)監(jiān)督行政違法行為提供了一條全新的路徑。從空間維度上看，行政公益訴訟制度拓展了檢察權(quán)監(jiān)督行政違法行為的范圍。之前，對(duì)行政違法行為強(qiáng)制力的檢察監(jiān)督主要停留在職務(wù)犯罪偵查權(quán)上，監(jiān)督范圍過窄。從時(shí)間維度看，行政公益訴訟提前了檢察權(quán)監(jiān)督行政違法行為的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，行政公益訴訟制度賦予了檢察監(jiān)督事中監(jiān)督的權(quán)力，違法行為一經(jīng)發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)即可介入調(diào)查，有利于第一時(shí)間阻止行政違法行為造成的損害。從社會(huì)維度上看，行政公益訴訟制度賦予檢察監(jiān)督結(jié)果的普遍適用性。職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、行政抗訴權(quán)都是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)模式的個(gè)案監(jiān)督，監(jiān)督一件適用一件，而行政公益訴訟權(quán)則是點(diǎn)對(duì)面模式，監(jiān)督一件適用一片。這種模式在檢察權(quán)參與社會(huì)綜合治理中，有著極大的發(fā)揮作用空間。

2.行政公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督領(lǐng)域訴訟監(jiān)督手段和非訴監(jiān)督手段的統(tǒng)一。行政公益訴訟的目的是以訴訟保障糾正行政機(jī)關(guān)違法行為，與檢察建議的目的是一致的，這為二者有機(jī)融合提供了條件。根據(jù)訴前程序的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)一定時(shí)期內(nèi)不履職，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟。以前檢察建議方式監(jiān)督效力得不到保障，主要因?yàn)槿狈Σ宦男袡z察建議的懲罰措施，行政公益訴訟制度為檢察建議的內(nèi)容創(chuàng)設(shè)了法律后果，既啟動(dòng)行政公益訴訟程序，就此實(shí)現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域非訴監(jiān)督手段和訴訟監(jiān)督手段和統(tǒng)一。

三、行政公益訴訟領(lǐng)域檢察監(jiān)督的困境

（一）理論困境

1.行政公益訴訟檢察監(jiān)督原則缺失。現(xiàn)有的公益訴訟框架中未見關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)應(yīng)遵循原則規(guī)定。法律原則有利于克服法律規(guī)則的僵硬性缺陷，彌補(bǔ)法律漏洞，保證個(gè)案正義，在一定程度上填補(bǔ)了規(guī)范與事實(shí)之間的縫隙，讓檢察官在行駛自由裁量權(quán)時(shí)能夠遵循行政公益訴訟制度價(jià)值本源，就需要明確行政公益訴訟檢察監(jiān)督的原則。

2.受案范圍偏窄?！豆嬖V訟解釋》關(guān)于監(jiān)督案件范圍“履職中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等?！薄奥穆氈邪l(fā)現(xiàn)”這一制度要求，沿用了普通行政訴訟的邏輯。行政公益訴訟目的是為了保護(hù)的是國(guó)家利益和社會(huì)利益，糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，不宜以“履職中發(fā)現(xiàn)”這種關(guān)聯(lián)性條件作為訴訟的啟動(dòng)條件，判斷是否啟動(dòng)行政公益訴訟程序標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是損害公益利益的程度大小和緊迫性，限制在“履職中發(fā)現(xiàn)”不利于公共利益保護(hù)。

（二）實(shí)踐困境

調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)要取得準(zhǔn)確的證據(jù)，必須有法律保障的取證手段，而現(xiàn)行取證手段只有調(diào)查權(quán)一種，而對(duì)調(diào)查權(quán)內(nèi)容并未詳細(xì)規(guī)定。和刑事偵查權(quán)相比，調(diào)查權(quán)保障強(qiáng)度要弱很多：一是刑事偵查權(quán)中證人是有如實(shí)作證義務(wù)的，而在調(diào)查權(quán)中只規(guī)定行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合，配合有很多種解釋，可以部分配合也可以全部配合，即使不配合也不用承擔(dān)責(zé)任。二是進(jìn)行調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，缺乏強(qiáng)制措施保障，也增加了全面取證困難。

四、行政公益訴訟檢察監(jiān)督的建議

（一）構(gòu)建科學(xué)的行政公益訴訟檢察監(jiān)督原則

1.公益原則。公益原則是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基本原則。公共利益是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的起點(diǎn)，也是終點(diǎn)。只有在公共利益現(xiàn)實(shí)侵害和存在侵害危險(xiǎn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)啟動(dòng)行政公益訴訟程序，從而保障公益訴訟的受案范圍在合理區(qū)間內(nèi)，不踏過意思自治的邊界。提起行政公益訴訟不僅僅是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力，更是義不容辭的責(zé)任。

2.謙抑性原則。行政公益訴訟領(lǐng)域有著謙抑性的要求。行政權(quán)力本身也是為了維護(hù)公共利益存在的，檢察人員對(duì)行政行為的理解難以達(dá)到專業(yè)的高度，如果行政公益訴訟程序啟動(dòng)有誤，同樣會(huì)造成公共利益的損害，出于維護(hù)公益目的最終卻造成了損害公益的結(jié)果，是檢察機(jī)關(guān)不希望看到的。檢察機(jī)關(guān)在行使行政公益訴訟權(quán)能時(shí)要保持理性和謙抑，充分考量行政違法行為對(duì)國(guó)家利益和公共利益損害的嚴(yán)重程度，只有行政違法行為的損害達(dá)到一定程度，才能啟動(dòng)行政公益訴訟程序。

3.行政處理優(yōu)先原則。行政行為不但專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，而且數(shù)量非常龐大，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為監(jiān)督時(shí)根本無法做到精通和面面俱到。在行政管理只有經(jīng)濟(jì)、高效運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，為了避免因檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤造成公共利益損害，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“行政處理優(yōu)先原則”。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)自身的主觀能動(dòng)性發(fā)揮和行政自由裁量權(quán)的行使，依法行使監(jiān)督職權(quán)，不包辦代替直接干涉行政權(quán)的具體行使。

（二）制度建設(shè)的建議

1.拓展監(jiān)督范圍

（1）向財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域拓展。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域全部聚焦于廣大公民的生命健康權(quán)，因?yàn)閷?duì)非生命健康權(quán)的侵害，多可以通過被害人自己主張權(quán)力得到恢復(fù)。然而，在經(jīng)濟(jì)壟斷領(lǐng)域，廣大公民權(quán)利普遍受到侵害卻無力反抗，應(yīng)當(dāng)被納入行政公益訴訟監(jiān)督范圍。西安女奔馳車主維權(quán)事件引發(fā)幾億網(wǎng)民的關(guān)注⑤，緣于廣大民眾普遍都有在4S店購(gòu)買汽車過程中被強(qiáng)制接受霸王條款，究其根本原因在于經(jīng)濟(jì)壟斷。壟斷破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，嚴(yán)重?fù)p害的社會(huì)公益。

（2）向預(yù)防性監(jiān)督領(lǐng)域拓展。《公益訴訟解釋》要求行政違法行為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，才能啟動(dòng)公益訴訟程序。在一些領(lǐng)域一旦發(fā)生了實(shí)際損害結(jié)果，整個(gè)損害會(huì)在瞬間完成事后爆發(fā)，造成重大公共利益損害。比較典型的有安全生產(chǎn)領(lǐng)域。危險(xiǎn)物品生產(chǎn)過程中存在著大量潛在的不安全因素，如果不能采取有效的措施消除或控制，直接威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全，尤其是對(duì)高危行業(yè)，生產(chǎn)中一旦出現(xiàn)事故造成的損害是難以估量的。應(yīng)將安全生產(chǎn)領(lǐng)域也納入行政公益訴訟受案范圍。

（3）拓展到抽象行政行為領(lǐng)域。抽象行政行為能否被納入行政公益訴訟的受案范圍一直是受爭(zhēng)議的話題。從理論上抽象行政行為具有普遍的適用效力，如果規(guī)定制定的不合理，對(duì)公共利益損害的范圍是遠(yuǎn)大于具體行政行為的。實(shí)踐中行政主體違法的抽象行政行造成公共利益受到損害情況司空見慣，特別是在教育領(lǐng)域政策不公平公民意見最大，將抽象行政行為納入行政公益訴訟范圍，應(yīng)當(dāng)是檢察監(jiān)督的趨勢(shì)。

2.增強(qiáng)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力

關(guān)于調(diào)查取證權(quán)強(qiáng)制力不足的問題，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有法律框架無法改變的情況下，檢察機(jī)關(guān)只有通過體制建設(shè)來彌補(bǔ)制度上的先天不足。一方面要積極構(gòu)建行政公益訴訟制度與國(guó)家監(jiān)察制度銜接機(jī)制。行政行為造成公共利益損害多伴有行政工作人員的違規(guī)行為存在，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查取證具備較高的強(qiáng)制力，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟目的和監(jiān)察委員會(huì)懲處行政違法人員目的具有高度一致性，通過和監(jiān)察委員會(huì)合作可以大幅度提升調(diào)查取證的效率和專業(yè)程度。

3.擴(kuò)大線索來源機(jī)制

現(xiàn)有的公益訴訟線索多是檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的線索，此種類型的線索在獲取時(shí)間上有一定滯后性，不利于及時(shí)對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)。應(yīng)當(dāng)積極擴(kuò)大線索來源渠道。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟法中規(guī)定的“履職中發(fā)現(xiàn)”進(jìn)行合理的擴(kuò)大解釋，應(yīng)當(dāng)將控告申訴部門接收的線索和行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)通過兩法銜接平臺(tái)獲取的線索，其他機(jī)關(guān)移送的線索，特約監(jiān)督員反饋的線索包括在內(nèi)。其次要構(gòu)建外部門移送線索機(jī)制，特別是監(jiān)察委員會(huì)移送的線索，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和監(jiān)察委員會(huì)建立信息互通機(jī)制。再次，要通過新聞媒體和社交媒體合作發(fā)現(xiàn)線索，可以聘請(qǐng)社會(huì)熱點(diǎn)問題欄目媒體記者為特約監(jiān)督員，他們一發(fā)現(xiàn)重大侵犯公共利益的線索，即可立即通知檢察機(jī)關(guān)。最后，要加強(qiáng)檢察宣傳，充分利用現(xiàn)有的鎮(zhèn)街檢察室平臺(tái)同廣大民眾接觸的機(jī)會(huì)，積極向其宣傳檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作，讓他們積極向檢察機(jī)關(guān)提供線索。

[注釋]

① 參見姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學(xué)出版社2010年版，第544頁。

② 參見孫謙、張智輝主編：《檢察論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第153頁。

③ “市場(chǎng)失靈”是指市場(chǎng)無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況，常出現(xiàn)在公共物品領(lǐng)域?！笆袌?chǎng)失靈”需要政府干預(yù)，當(dāng)政府干預(yù)無法克服“市場(chǎng)失靈”則出現(xiàn)“政府失靈”，行政違法行為是導(dǎo)致“政府失靈”的一種誘因。

④ 參見鄭新儉、賈小剛等主編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第21-30頁。

⑤ 參見搜狐網(wǎng)：《西安奔馳女車主維權(quán)事件：政體事情發(fā)展情況》，http：//www.sohu.com/a/308223391_120127107，最后訪問日期：2019年5月24日。

* 課題主持人：梁儉明;課題組成員：張永、徐繼真、王哲、馬猷、王文婷。本文系2018年度廣東省人民檢察院檢察理論研究課題的階段性成果（編號(hào)：GDJC201816）。

（作者單位：佛山市高明區(qū)人民檢察院，廣東 高明 528500）