基層“小事”凸顯治理能力

陳輝

歐陽靜的專著《強(qiáng)治理與弱治理：基層治理中的主體、機(jī)制與資源》提出了“強(qiáng)治理”“弱治理”兩個(gè)核心概念。

“弱治理”主要是指涉及民眾日常生活小事的治理，由于這方面的治理不能顯示政績(jī)，因此往往不被領(lǐng)導(dǎo)重視，而政府的各職能部門又常因科層制的惰性而無法企及，使得這些涉及民眾日常生活的小事得不到有效治理?！皬?qiáng)治理”是指涉及政績(jī)和上級(jí)問責(zé)的治理事務(wù)，如專項(xiàng)整治、爭(zhēng)資跑項(xiàng)、城鎮(zhèn)建設(shè)等，由于受重視，縣域政府就會(huì)調(diào)動(dòng)力所能及的一切資源進(jìn)行治理，因而效果較好。作者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“弱治理”和“強(qiáng)治理”在一些縣域普遍存在。

為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？歐陽靜通過對(duì)基層治理主體、機(jī)制和資源進(jìn)行分析認(rèn)為，縣域治理涉及兩種權(quán)力：一種是基礎(chǔ)性權(quán)力，運(yùn)行基礎(chǔ)是科層組織，特征是職責(zé)分工明確，按部就班;另一種是專斷性權(quán)力，特征是動(dòng)員能力強(qiáng)，可以更大范圍內(nèi)整合資源，貫徹治理目標(biāo)和意圖。在實(shí)踐中，兩種權(quán)力并不是簡(jiǎn)單的分工合作關(guān)系，并非大事都由黨委主導(dǎo)，從而表現(xiàn)為強(qiáng)治理;或小事都由科層主導(dǎo)，從而表現(xiàn)為弱治理。從更深層次看，這種治理模式體現(xiàn)了基礎(chǔ)性權(quán)力與專斷性權(quán)力的融合。

但“強(qiáng)治理”與“弱治理”并不是兩套治理模式，而是一套邏輯在不同情境下的兩種面貌。因此，作者提出，在實(shí)踐中，以下三個(gè)問題需要引起關(guān)注。

第一，為了提升基層政府處理“小事”的能力，需要借助現(xiàn)代治理技術(shù)，但也要避免技術(shù)治理陷阱。無論是數(shù)字下鄉(xiāng)，還是縣長(zhǎng)信箱，在許多地區(qū)都沒有達(dá)到預(yù)期效果。以縣長(zhǎng)信箱為例，它雖然給群眾提供了表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)和通道，有利于提高信息傳遞效率，避免信息過濾和信息延遲，但問題在于，通過縣長(zhǎng)信箱獲取的信息很難準(zhǔn)確分類，許多問題往往牽扯多個(gè)部門，無法簡(jiǎn)單進(jìn)行歸口管理。此外，縣級(jí)部門很難把握群眾反映問題的真實(shí)性和復(fù)雜性，只能要求基層干部進(jìn)行核實(shí)并解決。自下而上的問題匯集，最終還是要采取自上而下的屬地管理方式來應(yīng)對(duì)。同時(shí)，若通過縣長(zhǎng)信箱反映的問題并沒有得到及時(shí)解決，反而會(huì)削弱基層政府公信力。

第二，免除農(nóng)業(yè)稅以來，基層政權(quán)在經(jīng)歷短暫懸浮后再次下沉，村級(jí)組織科層化趨勢(shì)明顯，但并未有效提升治理能力。例如，村干部專職化有利于夯實(shí)基層治理的組織基礎(chǔ)，但這更大程度上將科層邏輯從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸到行政村。當(dāng)村干部將更多時(shí)間和精力投入到材料、報(bào)表、檔案等形式性工作時(shí)，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛調(diào)解等工作內(nèi)容就會(huì)不同程度受到影響，解決村民“小事”的能力被進(jìn)一步削弱。

第三，干部權(quán)威和責(zé)任意識(shí)、基層政府公信力等基層治理無形資產(chǎn)對(duì)于提升治理能力具有關(guān)鍵作用。如果基層干部比較有權(quán)威，就可以更大程度介入村民之間的矛盾糾紛調(diào)解，從而及時(shí)解決問題。如果基層政府公信力得到提升，就可以更大范圍動(dòng)員群眾參與到環(huán)境保護(hù)治理、社區(qū)治理等公共事務(wù)中來。反則亦然。

這些都來源于該書作者實(shí)地調(diào)研中的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)和理論反思?？v觀全書，作者不僅對(duì)基層如何提升處理“小事”的能力表現(xiàn)出強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，還強(qiáng)調(diào)研究者要在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理傳統(tǒng)中認(rèn)識(shí)和理解縣域治權(quán)的性質(zhì)，尤為可貴。

（《強(qiáng)治理與弱治理：基層治理中的主體、機(jī)制與資源》，歐陽靜 著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年12月版）

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