美國合作聯(lián)邦制下的流域治理機制

杰弗里·波什特·克拉克 喬納森 D.布萊特比爾

摘 要：本文從美國司法部環(huán)境與自然資源局的職責與功能的角度，闡述美國司法部在流域治理過程中的作用，并從聯(lián)邦與州法律兩個層面，介紹美國聯(lián)邦層面流域治理機制，重點介紹《清潔水法》的主要內(nèi)容和民事、刑事法律實施與執(zhí)法措施。

關(guān)鍵詞：流域治理 合作聯(lián)邦制 清潔水法 執(zhí)法措施

一、美國司法部環(huán)境與自然資源局的職責與功能

美國司法部環(huán)境與自然資源局（ENRD）已成立將近110年，一直以來，崇尚“服務(wù)、廉政、法治”。該局職責廣泛，主要包括：負責全國范圍內(nèi)污染控制相關(guān)民事、刑事案件法律實施與執(zhí)法;為對聯(lián)邦政府部門的項目、活動提起的訴訟辯護;在涉及國家自然資源和公共土地管理人角色的事項中代表美國國家利益;土地征收;根據(jù)野生動物保護相關(guān)法律提起訴訟或為政府辯護;對關(guān)于資源、印第安部落及其成員權(quán)利的案件提起訴訟等。ENRD的負責人、局長，也就是ENRD的助理總檢察長，即是美國政府環(huán)境執(zhí)法的首席律師。

需要指出的是，美國關(guān)于水資源保護的主要聯(lián)邦政府決策的職責由聯(lián)邦政府政策制定部門承擔，而非司法部。但是，ENRD通過聯(lián)邦法律、法規(guī)和許可證制度的執(zhí)法與實施，對水資源保護起非常重要的作用。另一方面，ENRD也就針對聯(lián)邦政府部門管理水資源保護聯(lián)邦項目提起的訴訟案件，擔任辯護人。

二、主要參與方

美國水資源保護涉及眾多參與方：

（一）三權(quán)分立、權(quán)力制衡

首先，美國政府的三大分支都對水資源保護起了重要作用：一是立法部門，即美國國會，負責頒布聯(lián)邦法律，制定保護水資源的聯(lián)邦項目或措施，授權(quán)聯(lián)邦政府部門實施;二是行政部門，在憲法和國會授權(quán)范圍內(nèi)，負責上述聯(lián)邦水資源保護項目或措施的管理與實施;三是司法部門，即通常意義理解的法院。司法部門的職權(quán)非常重要，因其可判定立法機構(gòu)制定的法律違憲，認定行政部門執(zhí)法違法（包含違反憲法和法律）。此外，當立法機關(guān)與司法機關(guān)對法律的理解和適用意見不一致時，立法機關(guān)還可以修改法律，但立法機關(guān)的這種權(quán)力，又受制于憲法賦予總統(tǒng)的否決權(quán)。這種權(quán)力制衡機制，旨在保障單一部門的權(quán)力不會過寬，導致權(quán)力濫用。

（二）合作聯(lián)邦制

美國《憲法》第4條對聯(lián)邦政府和州政府的關(guān)系作出定義。除一些明確僅授權(quán)聯(lián)邦政府的職權(quán)外，其他職權(quán)都賦予州政府行使。“聯(lián)邦主義”即指這種聯(lián)邦和州政府共享主權(quán)的形式。在聯(lián)邦主義下，通常聯(lián)邦法律效力高于州法律，但在另一些領(lǐng)域，聯(lián)邦政府和州政府享有共治權(quán)，或?qū)σ恍┦马?，僅州政府有權(quán)管制。

在聯(lián)邦層面，與水資源保護相關(guān)，主要涉及以下部門：

1.司法部。上文提到，ENRD在水資源保護中在聯(lián)邦法院提起民事、刑事訴訟，以保障國會頒布法律的實施。促使聯(lián)邦環(huán)境保護相關(guān)法律得到有效實施是ENRD的重要責任。

2.聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）。聯(lián)邦環(huán)保局也是負責實施聯(lián)邦層面污染控制相關(guān)法律法規(guī)（如《清潔水法》）的重要機關(guān)。

3.美國陸軍工程兵團。美國陸軍工程兵團與聯(lián)邦環(huán)保局協(xié)同，負責管理根據(jù)《清潔水法》保護對生態(tài)系統(tǒng)有重要影響的濕地項目。

4.美國海岸警衛(wèi)隊。美國海岸警衛(wèi)隊主要擔當應(yīng)對和石油泄漏相關(guān)的執(zhí)法、管理角色。

5.其他。美國聯(lián)邦政府擁有美國境內(nèi)約30%的土地，其中約一半位于美國西部。除上述聯(lián)邦政府部門，內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部（美國林務(wù)局）以及其他聯(lián)邦政府部門通過全面的計劃和程序（絕大多數(shù)情況下都會征求公眾和受影響的州、地方政府的意見），管理這些土地。

除以上聯(lián)邦部門，州和地方政府在保護水資源方面，也都承擔了重要角色。例如，由于國會缺乏憲法授權(quán)或基于國會自主決定，一些水域并不受聯(lián)邦項目保護。而對這樣水域的保護職責便落在州和地方政府身上。在一些情況下，即使國會頒布了一個或多個保護水資源的聯(lián)邦法律，也并不意味著排除適用州或地方制定的相關(guān)法規(guī)。根據(jù)國會頒布法律的意圖、該聯(lián)邦法律的屬性和管理程度等因素，州和地方政府也可以制定地方法律保護水資源。不僅如此，國會有時還會鼓勵州政府協(xié)助聯(lián)邦政府管理聯(lián)邦水資源保護項目和措施，由此，這種機制被稱作“合作聯(lián)邦制”。

合作聯(lián)邦制是許多聯(lián)邦環(huán)境法的特點，當然包括水資源保護法律。在合作聯(lián)邦制下，國會授權(quán)且鼓勵州政府在不違反聯(lián)邦政府規(guī)定的基本原則下，主動根據(jù)州法律申請承擔管理一些聯(lián)邦項目的職權(quán)。聯(lián)邦政府機構(gòu)，主要是聯(lián)邦環(huán)保局（EPA），負責評估此類申請，并作出是否批準的決定。若決定批準，則批準的聯(lián)邦政府機構(gòu)將對州政府的管理承擔持續(xù)的監(jiān)管責任。而另一方面，根據(jù)大多數(shù)聯(lián)邦法律，在某聯(lián)邦政府機構(gòu)批準州政府的申請后，將與該州政府共同行使管理職權(quán)。若州政府管理聯(lián)邦項目的申請未獲批，聯(lián)邦環(huán)保局則負責在該州境內(nèi)對該項目行使管理權(quán)。此外，根據(jù)《清潔水法》，聯(lián)邦政府承認的印第安部落也有權(quán)申請獲得對其所在區(qū)域內(nèi)的聯(lián)邦項目的管理職權(quán)。盡管對印第安部落行使對聯(lián)邦項目管理職權(quán)的確認較州政府的權(quán)利稍弱，但仍是非常重要的權(quán)利，聯(lián)邦政府也非常鼓勵印第安部落行使政府監(jiān)管職能。

（三）非政府組織的參與

非政府組織（NGO）在水資源保護中，起到了與聯(lián)邦政府、州政府不同但亦重要的作用。例如，NGO可以通過提供事實、信息、表達觀點等方式，影響國會和聯(lián)邦政府的決策。事實上，由聯(lián)邦政府頒布的法規(guī)，通常情況下，若未經(jīng)過征求公眾意見程序，通常不允許定稿頒布。NGO還可通過提起訴訟來執(zhí)行法律，如《清潔水法》。稍后詳細說明。

以上僅僅是NGO參與水資源保護的少數(shù)途徑，根據(jù)目的不同，NGO還有許多其他途徑來保護水資源。

三、涉及水資源保護的聯(lián)邦法律

涉及水資源保護的聯(lián)邦法律數(shù)目眾多。下文將重點介紹美國水資源保護最重要也是最基礎(chǔ)的《清潔水法》，并簡要介紹其他相關(guān)聯(lián)邦立法。

（一）《清潔水法》

1.概況?！肚鍧嵥ā芬蕾嚭献髀?lián)邦制，保護滿足“美國國家水”的可航行水域以及其他水域。該法案的目標，簡而言之，即保障美國國家水“可釣魚（fishable）”“可游泳（swimable）”。大多數(shù)州都獲得授權(quán)管理其州界內(nèi)至少一個聯(lián)邦清潔水法項目。然而，并不是所有清潔水法項目都可以被聯(lián)邦環(huán)保局授權(quán)到州政府監(jiān)管。例如，根據(jù)1990年石油污染法案修訂后的《清潔水法》也涉及了船舶、陸上設(shè)施和海上設(shè)施的石油泄漏污染，聯(lián)邦環(huán)保局、美國海岸警衛(wèi)隊，和/或內(nèi)政部協(xié)同管理漏油污染，共同實施法律，共同就監(jiān)管承擔責任。州政府、地方政府以及印第安部落有機會參與聯(lián)邦政府對漏油事件的反應(yīng)措施和處理中，但不對聯(lián)邦政府處理漏油污染的項目管理、負責。

《清潔水法》通過不同機制設(shè)置，從不同方面保護水資源，最重要的是水質(zhì)標準（Water Quality Standards， WQS）和每日最大負荷量（total maximum daily loads， TMDL）。

水質(zhì)標準和TMDL為《清潔水法》的不同監(jiān)管機制提供了基礎(chǔ)。根據(jù)《清潔水法》303（c），州政府為本州屬于“美國水域”的水體制定水質(zhì)標準，經(jīng)美國聯(lián)邦環(huán)保局批準，水質(zhì)標準生效。若聯(lián)邦環(huán)保局未批準州政府提交的水質(zhì)標準，或州政府決定不提交水質(zhì)標準，則聯(lián)邦環(huán)保局自行確定水質(zhì)標準。水質(zhì)標準包括三個核心組成。首先，州政府確定河流、湖泊或其他將被利用的水路。例如，州政府可以決定，某水路將提供娛樂服務(wù)、作為引用水源，或用作農(nóng)業(yè)或工業(yè)目的。第二，州政府采用的水質(zhì)標準必須對水路的利用目的的滿足是可持續(xù)性要求。例如，水質(zhì)標準規(guī)定湖泊某種污染物的最高含量限值，以確保該湖泊可用于釣魚或其他娛樂服務(wù)目的。第三，州政府的標準必須達到“反退化”要求，以保證水質(zhì)達到標準后，不斷保護和維持。

若水域未達到水質(zhì)標準，則被認定為“受損”。對受損水域，根據(jù)《清潔水法》303（d），州政府對污染物質(zhì)制定每日最大負荷量（TMDL），以保證該水域未來達到水質(zhì)標準。簡單而言，TMDL對各種污染源（包括點源污染和非點源污染）[1]分配污染物負荷。

《清潔水法》相關(guān)的其他監(jiān)管機制，大多以水質(zhì)標準和TMDL為基礎(chǔ)實施。例如，《清潔水法》最核心的項目之一是“國家污染排放消除計劃”（National Pollution Discharge Elimination Program），這一以許可證制度為基礎(chǔ)的國家計劃，主要規(guī)制從點源排放污染物質(zhì)到美國水域的行為。州政府和聯(lián)邦環(huán)保局對點源設(shè)立許可證標準時，也考慮TMDL規(guī)定。根據(jù)《清潔水法》，未經(jīng)許可或超過許可證規(guī)定限制，將污染物排放至“美國水域”的行為是違法行為。再如，根據(jù)TMDL，由州政府頒發(fā)的許可證可以確定允許通過管道排入河流的工業(yè)廢水中存在污染物的最大濃度值?！肚鍧嵥ā?01條的水質(zhì)證書措施也依據(jù)水質(zhì)標準實施，該條規(guī)定，州政府對其州界內(nèi)對向美國水域排放污染物的許可證申請，也有審查權(quán)。州政府在行使該權(quán)力時，可評估許可證許可的排污行為是否會違反該州的水質(zhì)標準，在獲得聯(lián)邦環(huán)?？偸鸬恼J可后，州政府可以拒絕該許可證申請，也可在該許可證上加設(shè)條件。再如，《清潔水法》319條是關(guān)于非點源污染的條款，其內(nèi)容也和水質(zhì)標準相關(guān)。319條授權(quán)聯(lián)邦政府給予州政府資金支持，管理會對美國水域造成損害的非點源污染。

上述僅僅是《清潔水法》相關(guān)項目的一些示例，還有很多其他項目也非常重要，如州政府循環(huán)基金撥款項目（State revolving fund grant program）[2]、其他許可證相關(guān)項目[3]等。

2.《清潔水法》的實施與執(zhí)法。法律只有被實施，才能體現(xiàn)其價值。首先，《清潔水法》的實施目的，與其他環(huán)境保護法律類似，即阻止正在進行的污染行為。若出現(xiàn)持續(xù)違法行為，及時實施法律、及時執(zhí)法，對預防未來環(huán)境危害、阻卻對公眾健康的威脅非常必要。第二，法律實施與執(zhí)法還為了懲罰違法者，即違反可執(zhí)法要求（如違反許可證條件）的單位或個人。第三，法律實施與執(zhí)法，還為了達到威懾作用。這種威懾作用，不僅是對違法者而言，也是對行業(yè)的競爭者而言，使得其在未來也不從事違法行為。第四，《清潔水法》的實施，還為了保障同行業(yè)企業(yè)間的公平競爭，嚴格、一致的法律實施和執(zhí)法有利于確保任何公司都不會因降低了為滿足預防水污染要求的投入而獲得商業(yè)上的競爭優(yōu)勢。為滿足上述立法目的，當某違法行為發(fā)生后，違法者所要承擔的后果，必須至少應(yīng)使其違法成本高于基于違法行為而獲得的經(jīng)濟利益。

從實施主體上，《清潔水法》再次體現(xiàn)了合作聯(lián)邦主義。州政府、聯(lián)邦政府和公民都有法律執(zhí)行權(quán)。首先州政府根據(jù)授權(quán)管理在其州界內(nèi)的清潔水法項目。第二，聯(lián)邦層面，絕大程度由聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）來實施。第三方面，主要指在聯(lián)邦地區(qū)法院進行的法律實施行為，司法部環(huán)境與自然資源局即在聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事、刑事訴訟，促進法律實施。此外，《清潔水法》還授權(quán)個人，包括公民個人和公民團體，在聯(lián)邦法院提起民事執(zhí)法訴訟。下文將就這三方面的法律實施展開論述：

（1）州政府法律實施與執(zhí)法。州政府對其管理的聯(lián)邦水法項目執(zhí)法承擔首要責任。每年，州政府（而非聯(lián)邦政府），是就《清潔水法》的實施提起最多案件的主體。州政府，根據(jù)本州法律，在設(shè)計執(zhí)法方式上有一定靈活性。由于同意州政府實施聯(lián)邦清潔水法項目即表示聯(lián)邦政府在一定程度上放棄了《清潔水法》中明確規(guī)定的主權(quán)豁免條款，因此，在一定條件下，州政府和地方政府可以對聯(lián)邦政府機構(gòu)執(zhí)行州和地方水污染相關(guān)法律要求。而另一方面，根據(jù)合作聯(lián)邦制模式，EPA對州政府就《清潔水法》項目的管理承擔監(jiān)督職能，這種監(jiān)督職能也包括對州政府執(zhí)法行為的監(jiān)管。因此，若EPA發(fā)現(xiàn)州政府管理存在缺陷，而州政府拒不糾正時，EPA還可通過另外的正式程序，收回對州政府監(jiān)管聯(lián)邦項目的授權(quán)。

（2）聯(lián)邦政府法律實施與執(zhí)法。聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦政府對州政府管理聯(lián)邦清潔水法項目有監(jiān)管職責，EPA對州政府管理不力行為可以收回管理授權(quán)。此外，聯(lián)邦政府（主要是EPA）還可通過行政執(zhí)法，直接對違法者執(zhí)法。從地理范圍上，EPA對美國全國范圍內(nèi)的清潔水法項目享有執(zhí)法權(quán)，包括已經(jīng)授權(quán)州政府管理的在州領(lǐng)域內(nèi)的項目。例如，EPA可以對州政府根據(jù)《清潔水法》頒布的許可證執(zhí)法。

EPA對非由聯(lián)邦政府管理的清潔水法項目需承擔首要監(jiān)管責任，在行政法庭聽證后，可以執(zhí)行處罰，還可頒布命令，要求違法者行為合規(guī)。對另外一些項目，EPA可能會判令采取糾正措施，如清除濕地淤泥或填補濕地淤泥。EPA的這些行政執(zhí)法行為通常都可提交聯(lián)邦法院審查。當某行政執(zhí)法行為被起訴時，司法部ENRD則擔任EPA的辯護人出庭。除此以外，ENRD還在違法者拒付行政民事罰金的情形下，參與案件，在聯(lián)邦法院提起民事訴訟，追償未付罰金。

EPA是聯(lián)邦政府就清潔水法項目最主要的執(zhí)法部門，但其他一些聯(lián)邦政府部門，也就清潔水法的實施各司其職。例如，上文提到，EPA和美國陸軍工程兵團對《清潔水法》404條款共同行使執(zhí)法權(quán)，該條款主要禁止向水域或?qū)嵉刂袃A倒、排放疏浚物和填充材料。此外，美國海岸警衛(wèi)隊對石油泄漏事件也承擔重要的執(zhí)法職能，美國內(nèi)政部會參與石油泄漏案件的自然資源損害賠償計算評估。

（3）司法部民事執(zhí)法。若EPA不通過提起行政訴訟就《清潔水法》執(zhí)法，則可請求司法部環(huán)境與自然資源局（ENRD）在聯(lián)邦法院提起民事執(zhí)法訴訟。采取何種方式起訴，由EPA自行決定。這也是為什么EPA請求ENRD提起訴訟的案件，ENRD稱之為“介紹案源”。通常情況下，EPA交由ENRD起訴的案件，都是相對而言更復雜并涉及重大違法行為的案件。在EPA“介紹案源”后，ENRD將考量各種因素，并與EPA商討，最終決定是否對違法者提起民事訴訟。一般而言，ENRD請求法院判處民事罰金，有時也請求法院批準“禁令”（injunction）--即由法院頒布命令，要求違法者停止違法行為，和/或采取措施保證在未來不再違法。對另外的一些案件，ENRD還可以請求法院判處違法者支付自然資源損害賠償（Natural Resource Damages， NRD），用賠償金恢復環(huán)境。大多數(shù)ENRD的民事《清潔水法》執(zhí)法行為都是通過其環(huán)境執(zhí)法部實施的，這個部門有大量律師，精通重大污染控制法的民事執(zhí)法。

每年，ENRD都提起大量民事執(zhí)法訴訟，處理各種違反《清潔水法》的行為，從管道、火車車皮、工業(yè)設(shè)施泄漏，到違法破壞濕地，到政府向當?shù)厮贩欠ㄅ欧盼鬯鹊?。ENRD多數(shù)時候通過與違法者達成和解協(xié)議結(jié)案。這些“同意令”（consent decree），即經(jīng)法院確認的和解協(xié)議，也需對外公布，保證公眾審查、提意見的渠道和權(quán)利得以實現(xiàn)。有些時候，ENRD并不能與違法者達成和解，在這樣的情形下，ENRD需要滿足“證據(jù)優(yōu)勢”原則這種民事證明規(guī)則，才能贏得案件。

3.民事罰金數(shù)額?！肚鍧嵥ā芬?guī)定了“法定最高”民事罰金數(shù)額：即法院可以判處的就某一項違法行為單日處罰最高數(shù)額。根據(jù)目前《清潔水法》法律規(guī)定，多數(shù)情況下，單一違法行為的單日計罰最高額度是53484美金。需要注意的是，這是對單一物質(zhì)的違規(guī)污染排放的單日計罰。通常而言，污染物排放都涉及多種污染物，而每一種污染物單日的排放處罰，若違反法律規(guī)定，都可處罰。法院在判決時，除考慮法定最高民事罰金數(shù)額，還會考慮其他法定因素，比如違法者的違法歷史、發(fā)生違法行為時是否積極改正，違法行為的嚴重程度、違法者從違法行為的經(jīng)濟獲利，等等，從而最終確定民事罰金數(shù)額。上面也提到，民事罰金數(shù)額判定很重要，因此判罰需保證違法成本高于違法者因違法行為的獲利，從而實現(xiàn)立法目的。

4.刑事執(zhí)法?！肚鍧嵥ā愤€授權(quán)司法部在聯(lián)邦法院提起刑事訴訟。相比較而言，從數(shù)量上，司法部ENRD提起的刑事案件少于民事案件，但從影響程度上，刑事案件的危害性，多大于民事案件。從程序上看，在司法體系內(nèi)，刑事案件的執(zhí)法速度多快過民事執(zhí)法程序。從犯罪行為的主觀方面上，起訴方除需證明違法行為存在，還需證明違法者有明知或過失的主觀故意。而根據(jù)《清潔水法》，“明知”的主觀故意，是判處刑罰的加重情節(jié)。

刑事執(zhí)法的威懾作用更為明顯：一方面，由于刑事犯罪記錄對違法者會造成終身污點;另一方面，若違法者是公民個人，則起訴方可請求法院對該個人判處徒刑。對于有主觀故意的環(huán)境犯罪行為，造成他人死亡或嚴重人身傷害的，法院根據(jù)刑罰加重情節(jié)，對違法者最高可判處15年監(jiān)禁。

司法部ENRD提起的環(huán)境刑事案件，可通過被告提出“認罪答辯”（plea guilty），與被告簽署認罪協(xié)議結(jié)案。由于對刑事案件的舉證責任標準（即“排除合理懷疑”）遠遠高于民事案件，司法部ENRD也通常更傾向于與被告通過認罪協(xié)議結(jié)案。

5.公民訴訟?！肚鍧嵥ā肥跈?quán)任何個人，包括任何公民和公民組織，在聯(lián)邦法院就違法者提起民事訴訟。這項權(quán)利，也包括賦予公民、公民組織根據(jù)《清潔水法》起訴聯(lián)邦政府機構(gòu)的權(quán)利。例如，某公民可以根據(jù)《清潔水法》，對聯(lián)邦政府機構(gòu)提起訴訟，要求該機構(gòu)必須滿足法律規(guī)定的由州政府或聯(lián)邦政府頒發(fā)的許可證條件。另外，公民和公民組織也可請求法院宣判EPA必須行使其“非自由裁量”職責，例如關(guān)于在一定時效內(nèi)EPA必須做出某些決定的規(guī)定。

《清潔水法》也規(guī)定了明確禁止提起公民訴訟的情形。例如，《清潔水法》規(guī)定，在公民或公民組織提起訴訟前60日，必須向EPA、違法行為所在州、以及違法者發(fā)出通知，告知其將在60日后提起訴訟。另外，若EPA已經(jīng)勤勉地就某違法行為提起訴訟，公民組織也不可就該違法行為再起訴。但是，公民和公民組織可以請求法院判處民事罰金和禁止令。

根據(jù)《清潔水法》授權(quán)，EPA和司法部ENRD審查公民訴訟訴求與和解條件，這一授權(quán)使得聯(lián)邦政府有機會決定是否要加入或正式參與該訴訟。當公民起訴EPA或其他聯(lián)邦政府部門時，ENRD的環(huán)境抗辯部會為該被訴部門辯護。

綜上，由于司法部ENRD承擔起訴、辯護、執(zhí)法的職能，其律師能夠根據(jù)其民事、刑事、辯護、公民訴訟的案件經(jīng)驗，從不同角度審視案件，從而使得司法部ENRD的工作大獲裨益。

（二）《清潔飲用水法》

《清潔飲用水法》是另一個與水保護相關(guān)并體現(xiàn)合作聯(lián)邦制的聯(lián)邦法律，旨在保護飲用水水源。為實現(xiàn)立法目的，該法的一部分條款規(guī)定了監(jiān)管為公民提供飲用水的公共供水系統(tǒng)的內(nèi)容。聯(lián)邦環(huán)保局建立并實施公共供水系統(tǒng)必須達到的標準，包括約90種污染物的最大含量。美國50個州中的49個州都對執(zhí)行該聯(lián)邦標準承擔首要責任和職權(quán)。

《清潔飲用水法》還通過其他方式保護引用水資源。例如，該法還要求公共供水系統(tǒng)保障水庫安全，免受有害細菌和病毒侵害。在2019年3月份，ENRD 同紐約市政府和紐約市環(huán)保部就一《清潔飲用水法》相關(guān)執(zhí)行案件達成調(diào)解協(xié)議。在該案件中，ENRD代表聯(lián)邦環(huán)保局就該案件提起訴訟，紐約州是共同原告。根據(jù)調(diào)解協(xié)議，紐約市政府同意覆蓋作為紐約市公共水系統(tǒng)水源的Hillview水庫，并采取措施改善庫存水質(zhì)。這項工作預計需花費近30億美金，紐約州還同意另支付一百萬美元的民事罰款。再如，《清潔飲用水法》還單列了地下水注入項目，用以保護地下水資源。

（三）國家環(huán)境政策法案（National Environmental Policy Act， NEPA）

上述介紹，主要側(cè)重于規(guī)制私益主體污染行為、保護水資源的環(huán)境法律。還有其他通過對聯(lián)邦政府提出要求，也達到保護水資源目的的法律。例如，上文提到過，有關(guān)于規(guī)制聯(lián)邦政府土地管理行為的法律。在這類規(guī)制聯(lián)邦政府的法律中，必須提到的是美國《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）。NEPA設(shè)定了聯(lián)邦政府部門作出決策的程序性規(guī)則。在多數(shù)情況下，該法案要求聯(lián)邦政府機構(gòu)在設(shè)計、評估某措施、計劃時（如決定是否要發(fā)放許可證，或批準土地管理計劃前），需要考慮潛在的環(huán)境影響。對于可能對環(huán)境造成重大影響的重大聯(lián)邦項目，NEPA要求聯(lián)邦政府部門制定詳細的環(huán)境影響陳述（Environmental Impact Statements， EIS）.這些陳述主要對提議的項目，以及一定范圍內(nèi)合理的可選其他項目進行評估。

需要指出的是，根據(jù)NEPA進行的項目評估過程必須有公眾參與。通常，州政府、印第安部落、地方政府以及公眾、非政府組織等社會團體，都有機會來審議環(huán)境影響陳述草案，并向聯(lián)邦政府機關(guān)提交意見。聯(lián)邦政府機關(guān)有義務(wù)在決定采取什么行動前，必須考慮這些公眾意見。這也體現(xiàn)了制定NEPA的初衷，即通過公眾參與，促進聯(lián)邦政府機關(guān)作出知情決定。

每年有大量的聯(lián)邦決策適用NEPA程序，包括土地管理決策;每年聯(lián)邦政府部門也會完成成百上千的環(huán)境影響陳述（通常一份環(huán)境影響陳述需要4年完成）。盡管每年僅有很小比例根據(jù)這些EIS作出的政府決策被個人、州政府、地方政府和/或印第安部落、非政府組織等在聯(lián)邦法院起訴，但由于基數(shù)大，這較小的比例，也是龐大的案件數(shù)量。美國司法部環(huán)境與自然資源局代表美國政府成為這些案件的辯護人，這些案件，也占ENRD案件卷宗中的極大部分。

四、結(jié)語

流域保護，是一項耗時、昂貴且需要多部門協(xié)調(diào)支持的工作。中美在流域治理上有很多經(jīng)驗值得交流分享。中國檢察官在流域治理、公益訴訟方面的作用，非常重要，也極具特色。美國司法部環(huán)境與自然資源局職能廣泛，不僅包括上述訴訟職能、法律實施職能，還包括部分環(huán)境法律的執(zhí)法職能，如關(guān)于野生動物保護、非法走私野生動物交易等。中美檢察官應(yīng)不斷創(chuàng)造機會，在環(huán)境案件訴訟、環(huán)境刑事案件處理、環(huán)境案件執(zhí)法等方面交流經(jīng)驗，開展合作，一同更好地為人類綠色發(fā)展，為全球環(huán)保事業(yè)保駕護航！

注釋：

[1]點源污染指有固定排放點的污染源，例如，由一條管道將污染物排放入河流。非點源污染，又名面源污染，指以面積形式分布和排放污染物而造成水體污染的發(fā)生源，例如，降水導致受污染物由地表徑流代入水路造成污染。通常，將“雨水徑流”指代非點源污染。

[2]州政府循環(huán)基金撥款項目（State revolving fund grant program）：該項目由聯(lián)邦政府與州政府合作，對當?shù)厣鐓^(qū)水污染相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施提供低息貸款，如污水處理廠。

[3] 如關(guān)于濕地保護的404條款。