強化檢察建議剛性的思考

孟祥梁 金石 顏琪錄

摘 要：檢察建議在檢察工作中的作用舉足輕重，而檢察機關(guān)在提出檢察建議時，面臨諸多問題，主要有檢察建議在立法層面缺失與不足、檢察機關(guān)“重辦案、輕監(jiān)督”、檢察建議救濟方式不成熟等問題。本文通過案例分析檢察建議中出現(xiàn)的相關(guān)問題，從立法、監(jiān)督能力、向各機關(guān)“借力”等方面提出針對該問題的解決方案，為強化檢察建議的剛性問題提出建議，從而促進司法體制改革。

關(guān)鍵詞：檢察建議 檢察監(jiān)督 司法 救濟途徑

檢察建議是各級人民檢察院為加強法律的正確實施，促進司法秩序的正常穩(wěn)定和社會和諧，在履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的過程當中，結(jié)合相關(guān)司法活動，建議有關(guān)單位和機構(gòu)完善各項制度，加強內(nèi)部監(jiān)督、制約，保證法律法規(guī)正確實施，預(yù)防和減少違法犯罪的重要方式。其存在之初，就決定了與提起公訴等行為在各方面的不平等地位。隨著我國法治建設(shè)的不斷完善和經(jīng)濟水平的不斷提高，檢察建議的數(shù)量呈現(xiàn)上漲趨勢。同時，得益于我國監(jiān)察體制改革的深入推進，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督的主體地位逐漸增強，檢察建議在司法體制改革中地位愈加顯著。

例如：2018年5月21日，被告人任某在上海市嘉定區(qū)駕駛出租車搭載乘客至目的地，在乘客下車時，任某趁其不備將其手機從背包中竊取。隨著案件的辦理，嘉定區(qū)人民檢察院針對從案件事實中發(fā)現(xiàn)的問題向該涉案出租車分公司制發(fā)檢察建議書。為提高檢察建議的剛性，嘉定區(qū)人民檢察院決定開展宣告儀式，同時邀請兩名人大代表參加。在公開宣告現(xiàn)場，嘉定區(qū)人民檢察院針對該公司在人員聘用和制度管理等方面存在的漏洞提出意見和措施，同時建議該單位要針對此類案件產(chǎn)生的不利影響給予高度重視，進行相關(guān)規(guī)章制度的完善，有針對性地嚴控相關(guān)招募和管理工作。該公司在現(xiàn)場表示，將在今后工作中針對檢察建議中提出的問題進行整改，努力提高服務(wù)水平。

同樣，2018年初，阜城縣人民檢察院民行部門的干警在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍疑似存在個人侵占農(nóng)用耕地建設(shè)地上建筑物的問題，例如建設(shè)廠房、停車場等。經(jīng)過檢察機關(guān)的研究，決定在該縣開展“督促清理擅自占用耕地建房建廠公益訴訟專項行動”。阜城縣人民檢察院將此專項行動和近期非法侵占耕地的案件受理情況向當?shù)乜h委及時匯報，并得到縣委領(lǐng)導(dǎo)的支持。在行動過程中，檢察院的干警深入實地，摸排調(diào)查，對怠于履職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因可能致使國家或社會利益受損的行為及時立案，向有問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制發(fā)履職檢察建議書。為加強檢察建議的剛性，阜城縣人民檢察院在發(fā)出建議書的同時針對拆違任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門委派檢察干警親臨現(xiàn)場監(jiān)督，切實保障群眾的合法利益不受侵犯。同時，檢察機關(guān)針對試圖阻止拆違的村民進行法律知識和土地政策的耐心講解。截至當時，在阜城縣拆除“雙違”專項行動中，共拆除所在地非法建筑物200多處，恢復(fù)當?shù)剞r(nóng)田150余畝。 [1]

最新修訂的《人民檢察院組織法》就檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式和程序進行了完善，其中明確規(guī)定人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。如何在司法實踐中運用好檢察建議這一監(jiān)督方式，強化檢察建議的剛性，切實提高監(jiān)督質(zhì)效就成為亟待解決的重要問題，為此，筆者擬就這一問題從以下幾個方面來討論，望能引起大家共鳴。

一、立法層面

明確檢察建議的內(nèi)涵與強制力?！敖ㄗh”一詞的約束力并不是很強，與檢察監(jiān)督的法律監(jiān)督特征不符。所以，要將檢察監(jiān)督落到實處，首先應(yīng)當明確檢察建議的內(nèi)涵，即檢察建議應(yīng)當具有強制力，當檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議時，被監(jiān)督機關(guān)就應(yīng)當明確作出回應(yīng)，而不是將檢察建議僅僅作為一種納入考慮范圍的建議。

檢察建議作為一項法律監(jiān)督方式，在我國法制道路的不斷探索中積累了豐富的經(jīng)驗，地位不容小覷。從長遠角度考慮，檢察建議的相關(guān)規(guī)制應(yīng)當從法律角度去思考，但是因為檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)等問題的限制，該考慮還不能進入施行階段。目前，檢察系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當將檢察建議的認識以及定位、操作等具體事項進行統(tǒng)一規(guī)范，并逐漸推動檢察建議的作用充分發(fā)揮。

《檢察院檢察建議工作規(guī)定》是現(xiàn)階段檢察監(jiān)督相關(guān)規(guī)定中相對全面和完備的規(guī)范性文件，其訂立以及施行的進步意義很大。但是，綜合其內(nèi)容來看，該規(guī)定尚存在一些不足，例如針對檢察建議的地位、范圍以及如何有效進行檢察監(jiān)督等方面的規(guī)定仍不是非常明確、充分，導(dǎo)致檢察機關(guān)內(nèi)部針對檢察建議適用存在一定的分歧。若檢察機關(guān)內(nèi)部針對該問題已經(jīng)出現(xiàn)分歧，那么其信服度能有多高？所以，將實踐經(jīng)驗進行總結(jié)，不斷將理論以及相關(guān)實踐結(jié)果充分論證，完善《檢察院檢察建議工作規(guī)定》是完善檢察建議，并規(guī)制進行立法的首要環(huán)節(jié)。

檢察機關(guān)內(nèi)部還應(yīng)制定詳盡的操作流程，即如何對檢察建議進行具體化，如何對檢察建議的內(nèi)容、形式和范圍等進行統(tǒng)一化。同時，針對不同種類的檢察建議，例如民事、環(huán)境公益等進行分類規(guī)制，針對檢察建議的審批、具體回訪等問題進行細化。這樣，不僅會從檢察機關(guān)內(nèi)部進行規(guī)制，針對外部檢察監(jiān)督也能夠一致，外部機關(guān)體會到規(guī)范化的監(jiān)督，其信服力度也會越發(fā)剛性。

地方性法規(guī)在國家層面和地方層面均起到重要作用，但是各個地區(qū)針對檢察建議單獨制定相關(guān)內(nèi)容的并不多。若各個地方針對該地區(qū)的具體情況制定適合本地區(qū)的監(jiān)督規(guī)則，不僅會與上位法相融合，同時也注重了地方的特征以此進行規(guī)制，不論從法理角度還是情理角度，都是一舉多得的舉措。

二、監(jiān)督能力方面

首先，將法律監(jiān)督從受理—立案—調(diào)查核實—提出監(jiān)督意見—跟蹤反饋—復(fù)查復(fù)核到最后的歸檔，建立起一套完整的監(jiān)督歸檔程序，將法律監(jiān)督具體化，轉(zhuǎn)變思想觀念，讓法律監(jiān)督者意識到法律監(jiān)督屬于辦案，并將其納入考核范圍，從根本上改變監(jiān)督工作“重辦案、輕監(jiān)督”的局面，使得監(jiān)督規(guī)范化、程序化、具體化。

檢察建議提出后，為確保檢察監(jiān)督的正常行使，被建議機關(guān)應(yīng)當在一定的期限內(nèi)做出回復(fù)。而從現(xiàn)行實際情況來看，被建議機關(guān)回復(fù)情況并不是十分理想。若被監(jiān)督對象的回復(fù)義務(wù)沒有確立，被監(jiān)督機關(guān)針對檢察建議的自主性過強，檢察建議的約束力則會無法實現(xiàn)。誠然，檢察建議作為一項“建議”，其權(quán)能并不強，但是完全依賴自身價值和對方配合去實現(xiàn)價值顯然是不可能的。另外我國法律對再審檢察建議和糾正違法行為做出了規(guī)定，但針對執(zhí)行檢察建議的期限未作出明確的限制，所以應(yīng)當從立法等角度將其規(guī)范化，確保檢察建議落到實處。

檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議時，被建議單位多少都會存在不滿情緒，這時相約座談就會顯得非常重要。積極與被建議單位進行面對面的溝通，針對異議點進行充分解釋，使得被建議機關(guān)充分信服該檢察建議，從而提高檢察機關(guān)社會管理創(chuàng)新的參與度。但是這一工作機制的工作流程應(yīng)嚴格。其啟動應(yīng)由相關(guān)部門負責人提出，并由分管部門檢察長進行審批。商談、約見的時間，可在檢察建議的送達階段或整改階段。在送達階段，檢察機關(guān)將檢察建議發(fā)送到被建議單位;在整改階段，當面與建議單位主要負責人溝通交流、講清利害達成共識，并督察督辦落實情況。

增強檢察監(jiān)督專業(yè)化導(dǎo)向。加強檢察官以及干警的監(jiān)督意識，實行監(jiān)督與辦案并重，培養(yǎng)檢察官與干警的監(jiān)督工作能力，加強監(jiān)督修養(yǎng)與監(jiān)督素質(zhì)，實行專業(yè)化培訓(xùn)，在審查證據(jù)、運用法律知識等傳統(tǒng)法律監(jiān)督能力的基礎(chǔ)上，重點增加監(jiān)督能力培養(yǎng)，例如調(diào)查核實能力、現(xiàn)代科技調(diào)查運用能力等，強化管理辦案質(zhì)量，考核辦案質(zhì)量，統(tǒng)一執(zhí)法的標準，使得辦案更加規(guī)范化。

加強法律職業(yè)共同體建設(shè)，可以在一定范圍內(nèi)有條件地要求檢察官與法官、偵查人員共同學(xué)習、共同培訓(xùn)，增強檢察官與其他法律工作者的溝通交流，提升法律運用的能力，從而間接強化履行監(jiān)督的能力，同時對干警而言可以使其在環(huán)境監(jiān)督、經(jīng)濟行業(yè)等相關(guān)的行政部門進行有針對性的交流，促進干警熟悉相關(guān)行業(yè)，以解決“外行監(jiān)督”問題。

三、救濟途徑與“借力”

檢察建議作為履行法律監(jiān)督職能的手段，應(yīng)作為一種公權(quán)力而存在，所以其應(yīng)當按照公法領(lǐng)域中的救濟方式去行使。在公法中，救濟途徑主要有申請復(fù)議，提起行政訴訟、申請國家賠償?shù)?，但是檢察建議由檢察機關(guān)行使，檢察機關(guān)本質(zhì)上是司法機關(guān)，具有公訴職能，若救濟方式中包括訴訟將會導(dǎo)致“既是裁判員又是運動員”現(xiàn)象存在，故訴訟的救濟方式不宜出現(xiàn)。當被監(jiān)督對象提出異議時，檢察機關(guān)應(yīng)對該檢察建議進行審查，若發(fā)現(xiàn)檢察建議存在事實不清、證據(jù)不足的應(yīng)當及時撤回;對其內(nèi)容、程序發(fā)現(xiàn)不當?shù)?，?yīng)當變更或撤銷;對不當檢察建議使被監(jiān)督機關(guān)造成損失的，應(yīng)當賠償。而且，檢察機關(guān)在發(fā)布檢察建議時，應(yīng)當及時告知其有提出異議的權(quán)利。

向相關(guān)監(jiān)察機關(guān)、紀委借力，增強“檢察建議”監(jiān)督執(zhí)法的剛性。明確建立“三大機制”，即信息共享及線索移送機制、聯(lián)合監(jiān)督機制、檢察建議及監(jiān)察建議落實機制?？梢耘c監(jiān)察機關(guān)建立常態(tài)化的聯(lián)系，加強與紀委和監(jiān)察機關(guān)的交流與協(xié)作，可以互相指派一名聯(lián)絡(luò)員，對職務(wù)犯罪等相關(guān)線索進行整合，定期召開聯(lián)席會議，通過對檢察建議落實整改情況進行溝通交流、分析總結(jié)，將檢察建議的落實回復(fù)向職務(wù)紀律、監(jiān)察等進行“借力”，在加強檢察監(jiān)督剛性問題上發(fā)揮各自的職能作用。同時在檢察建議發(fā)送給被建議行政執(zhí)法機關(guān)后，該機關(guān)在法定期限內(nèi)不回復(fù)、沒有正當理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦后仍不積極回復(fù)或采納的，檢察機關(guān)可以對被建議行政機關(guān)的相關(guān)線索進行整理，發(fā)現(xiàn)屬于紀委或監(jiān)察機關(guān)管轄的，依法移交。

向相關(guān)執(zhí)法機關(guān)借力，增強“檢察建議”監(jiān)督履職的剛性，應(yīng)主動與被監(jiān)督單位溝通交流，針對檢察建議提前進行交流，虛心聽取意見，能夠糾正的錯誤及時糾正，確有必要時再啟動檢察監(jiān)督，積極化解監(jiān)督的對抗心理，共同解決執(zhí)法中遇到的困難及存在的問題，將問題化解在萌芽狀態(tài)下。

向內(nèi)部相關(guān)科室借力，增強“檢察建議”自我完善的剛性。重視與內(nèi)部科室的協(xié)作配合，讓“檢察建議”更為科學(xué)。制定犯罪線索及時移送、反饋與協(xié)查得工作辦法，在調(diào)查違法行為時，可邀請其他部門的干警人員協(xié)助把關(guān)，全力保證每份檢察建議都建立在深入調(diào)查、找準問題、核清事實的基礎(chǔ)上。

注釋：

[1]林中明、嘉劍軒、鄭榮花、張博韋：《讓檢察建議有剛性有公信力》，《檢察日報》2018年8月27日。