長江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐探析

穆書芹 趙春蕾

摘 要：2018年，湖北省檢察機(jī)關(guān)開展了“長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動”，以長江流域水資源、森林、草場、濕地、岸線資源以及生物多樣性保護(hù)為重點(diǎn)，著重辦理涉及飲用水源地、黑臭水體污染治理、長江干線非法碼頭、河道非法采砂、沿江化工企業(yè)違法排污等突出違法情形的案件。行政公益訴訟中行政責(zé)任與刑事責(zé)任競合問題，長江流域生態(tài)管理責(zé)任主體確認(rèn)困難問題，公益受損證據(jù)取得難問題，建立健全線索共享機(jī)制問題，行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題有待探討。

關(guān)鍵詞：長江 流域 生態(tài)保護(hù) 檢察公益訴訟

習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出：“推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。”我們始終牢記習(xí)近平總書記的重要指示精神，深刻認(rèn)識檢察公益訴訟是運(yùn)用法治思維和法治方式解決公益保護(hù)困境的重要制度設(shè)計，是充分發(fā)揮檢察職能推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，不斷增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史使命感，自覺圍繞黨中央重大決策部署和地方重要工作安排推進(jìn)檢察公益訴訟工作，努力為落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想、打贏“三大攻堅戰(zhàn)”、推進(jìn)長江大保護(hù)助力，使檢察公益訴訟工作始終沿著正確的方向發(fā)展和推進(jìn)。

一、長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟實(shí)踐基本情況

6300余公里的亞洲第一長河長江，是我國的黃金水道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心，也是自然資源利用與生物多樣性保護(hù)的重要地區(qū)。其干流流經(jīng)我國11個省、自治區(qū)、直轄市，流域覆蓋19個省、自治區(qū)、直轄市。長江在湖北省形成了全長1061公里，面積54168.5平方公里，人口達(dá)2750.1萬的“長江之腰”湖北長江經(jīng)濟(jì)帶。武漢的長江岸線長度達(dá)249.6公里，位居全國各大沿江城市岸線長度第四位，市內(nèi)有長江最大支流漢江，大小湖泊166個，水域面積占全市面積四分之一。保護(hù)這片水土豐饒地帶的環(huán)境，成為檢察機(jī)關(guān)的肩頭重任。

（一）樹立正確長江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟工作理念

以科學(xué)理念引領(lǐng)長江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟，保證正確工作方向。

1.牢固樹立雙贏多贏共贏理念。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)牢牢樹立雙贏多贏共贏的工作理念，堅持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)。對立案的行政公益訴訟案件，首先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促主動整改，尊重行政權(quán)的行使，支持依法行政，既使公益得到及時保護(hù)，又以最少司法投入獲得最佳社會效果。比如，對轄區(qū)長江沿岸非法碼頭問題，及時向主管部門發(fā)出檢察建議，區(qū)政府高度重視，組成專班及時進(jìn)行處理，搬遷了非法碼頭，恢復(fù)長江岸線本來面貌。將公益訴訟辦案與促進(jìn)行業(yè)整治、區(qū)域治理有機(jī)結(jié)合，努力取得保護(hù)環(huán)境、保障發(fā)展、服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)依法行政“一案多贏”的良好效果。比如，對央視曝光的長江邊某公司違法堆放工業(yè)廢渣的情況，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)立足公益監(jiān)督職能，迅速向有關(guān)職能部門發(fā)出訴前檢察建議，當(dāng)?shù)攸h委、政府及其職能部門聯(lián)合采取行動，針對該公司在長江岸線堆存工業(yè)礦渣的行為，迅速將堆存現(xiàn)場5萬余噸工業(yè)固廢清理完畢。同時，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)注重以點(diǎn)及面，以該案為切入口，對臨近岸線區(qū)域深入摸排，發(fā)現(xiàn)19個堆存現(xiàn)場，共計清除22 萬余噸固廢。

2.積極踐行恢復(fù)性司法理念。在辦案中主動督促當(dāng)事人采取消除污染、增殖放流、補(bǔ)植復(fù)綠、土地墾復(fù)等方式促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到及時、有效修復(fù)。比如，在金某濫伐林木案中，金某由于盜伐農(nóng)場林木被判處有期徒刑并處罰金，同時，檢察機(jī)關(guān)通過附帶民事公益訴訟的方式，促使金某在當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)補(bǔ)種林木以修復(fù)生態(tài)，取得了良好的社會效果。在王某夫婦非法捕撈水產(chǎn)品案中，王某二人由于涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品被判處有期徒刑1年緩刑2年，檢察機(jī)關(guān)通過附帶民事公益訴訟，促使王某二人在特定水域投放魚苗28萬尾、成魚132公斤。

3.堅持保護(hù)公益與促進(jìn)發(fā)展并重理念。將公益訴訟辦案與促進(jìn)行業(yè)整治、區(qū)域治理有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，帶動一片”的效果。如，在辦理違法用地類公益訴訟案件過程中，檢察機(jī)關(guān)多次與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系溝通，召開聯(lián)席會議，針對違法用地上的建筑物沒收主體、沒收程序等問題，促成政府出臺《違法用地上建筑物處置辦法》，為推動土地規(guī)范化管理建章立制。在辦理一起紙業(yè)公司違規(guī)傾倒工業(yè)固體廢物造成污染案件時，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟解決了超標(biāo)排放問題，而且通過辦案推進(jìn)企業(yè)升級改造，投資引進(jìn)固體廢物循環(huán)再利用生產(chǎn)線，通過處理尾渣每年新增利潤，在減少環(huán)境污染的同時實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）建立破解公益訴訟難題的工作機(jī)制

通過建立健全一系列內(nèi)外工作機(jī)制，破解公益訴訟的實(shí)踐難題。

1.推動建立外部協(xié)作機(jī)制。全力凝聚多方共識，促進(jìn)構(gòu)建公益保護(hù)大格局。積極向當(dāng)?shù)攸h委、人大報告工作，與政府及其職能部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。認(rèn)真落實(shí)最高人民檢察院與國家九部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，建立健全與行政機(jī)關(guān)的信息共享、線索移送和重大案件通報機(jī)制，共同維護(hù)公共利益。及時與專家學(xué)者溝通，借助“外腦”為公益訴訟助力。

2.構(gòu)建內(nèi)部專業(yè)化辦案機(jī)制。建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門在線索移送、調(diào)查取證等方面的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建信息共享機(jī)制。堅持市、區(qū)兩級檢察機(jī)關(guān)上下一體化辦案機(jī)制，有效形成辦案合力。建立公益訴訟人才庫和專家學(xué)者智庫，用以解決辦案中遇到的專業(yè)性問題等。加強(qiáng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在公益訴訟工作中的應(yīng)用，為公益訴訟辦案提供了強(qiáng)有力的證據(jù)支持。

（三）聚焦重點(diǎn)開展公益訴訟專項(xiàng)活動

通過開展系列專項(xiàng)行動，聚力重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，突出公益訴訟工作重點(diǎn)。

1.開展“共抓長江大保護(hù)、促進(jìn)綠色新發(fā)展”專項(xiàng)監(jiān)督活動。重點(diǎn)監(jiān)督糾正非法排放生活污水、工業(yè)廢水，非法占用、破壞長江沿線防護(hù)林，非法侵占長江流域岸線水域空間等突出違法問題，辦理涉長江生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。通過辦案，督促有關(guān)部門和單位整治長江沿岸12個違法碼頭，修整堤坡2200平方米，恢復(fù)被污染長江水域面積5000余畝，保護(hù)長江流域沿線珍稀動物15種，對湖泊進(jìn)行了雨污分流改造，促使一批群眾反映強(qiáng)烈的問題得到有效治理。

2.開展保護(hù)飲用水水源地環(huán)境安全專項(xiàng)行動。依托生態(tài)環(huán)境部門開展的飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動，認(rèn)真開展長江流域水源地公益訴訟專項(xiàng)調(diào)查，針對發(fā)現(xiàn)的水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違章建筑、警示標(biāo)識不明、隔離設(shè)施不完善等問題，和生態(tài)環(huán)境部門共同促使有關(guān)單位關(guān)停水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)廢棄碼頭和舊取水口、拆除違法排污口等。根據(jù)中央、省、市生態(tài)環(huán)境部門的工作重點(diǎn)，集中開展調(diào)查，整治水源地管理不規(guī)范等問題，保障千家萬戶的飲用水安全。及時跟進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察以及“回頭看”情況，把握水環(huán)境須整改和治理的問題，同步調(diào)查，發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督職能，促進(jìn)飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二、長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟案件類型及特點(diǎn)分析

通過辦理長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟案件，我們發(fā)現(xiàn)該類案件存在以下特點(diǎn)。

（一）黑臭水體污染治理難

黑臭水體的形成根源主要來自于生活垃圾的污染。生活垃圾堆放腐爛后，形成有機(jī)物、重金屬和病原微生物三位一體的污染源，經(jīng)過水淋形成垃圾滲濾液，其有機(jī)物濃度高達(dá)城市污水濃度的數(shù)百倍，會造成水體黑臭污染，如果對滲濾液收集處理不當(dāng)，還會引起嚴(yán)重的土壤、地表水、地下水的污染。生活垃圾滲濾液的水質(zhì)還隨垃圾傾倒的時間而改變，時間越久治理難度越大。對黑臭水體的治理需要采取各種方式，不僅僅是單純治理水體，還要從污水處理設(shè)施、城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)和處置體系建設(shè)、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)改造等各方面多管齊下，共同作用。對黑臭水體進(jìn)行治理是一個長期、復(fù)雜的過程，難度較大。

（二）城市水務(wù)管網(wǎng)須進(jìn)一步改造

案件反映出，城鎮(zhèn)水務(wù)管網(wǎng)還存在不完善、不科學(xué)、銜接不暢等問題。由于城市管理水平與城市開發(fā)和發(fā)展水平有一定差異，導(dǎo)致有些地區(qū)水務(wù)管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，未進(jìn)行雨污分流直接就近排入水體。有些工業(yè)企業(yè)發(fā)展較快，其環(huán)保成本較高，也有的以凈化系統(tǒng)正在維護(hù)、維修為由將工業(yè)廢水直排水體。部分住宅區(qū)建設(shè)時代久遠(yuǎn)，沒有建立完備的污水分流和處理設(shè)施，或者沒有根據(jù)發(fā)展變化與市政管網(wǎng)及時溝通銜接，未及時接入市政管網(wǎng)，導(dǎo)致部分住宅區(qū)污水直排、雨污混排等。

（三）投肥養(yǎng)殖現(xiàn)象有所減少

武漢市素有“百湖之市”的美譽(yù)，大小湖泊166個，存在在湖面上違法圍欄圍網(wǎng)進(jìn)行投肥養(yǎng)殖水產(chǎn)品的現(xiàn)象。一方面，人工投放養(yǎng)殖肥料時，肥料本身會對湖泊造成較大污染，另一方面，在湖泊內(nèi)圍網(wǎng)、進(jìn)行集中養(yǎng)殖是人為增加了水體的負(fù)擔(dān)，對水體供氧量的消耗變大，加重水體的富營養(yǎng)化。同時，湖上圍欄圍網(wǎng)切割了湖面生態(tài)系統(tǒng)，也加重了湖泊水體的富營養(yǎng)化。以武漢市為例，公益訴訟試點(diǎn)期間，通過履行公益訴訟監(jiān)督職責(zé)辦理了8起違法圍網(wǎng)圍欄投肥養(yǎng)魚案件，拆除了圍欄圍網(wǎng)，保護(hù)了湖泊生態(tài)。截至目前，全市檢察機(jī)關(guān)尚未再發(fā)現(xiàn)該類案件線索。

（四）存在破壞岸線安全等行為

影響長江岸線安全的案件主要有兩大情形。一是江邊的違建。這些違法建設(shè)項(xiàng)目大部分是違建碼頭，屬國家生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)督辦的案件之一。其主要是煤、砂石、水泥、油、渣土等的轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭，可能對長江水體造成污染的同時，若離取水口過近還會威脅到居民飲用水安全，對汛期長江的行洪能力產(chǎn)生重要影響，違建碼頭吸引?？看爱a(chǎn)生的生活垃圾、油污等也會對長江水體造成污染。二是在岸線附近、堤壩旁邊、河道航道等進(jìn)行非法采砂、堆存、種植等行為，在堤防保護(hù)區(qū)、行洪區(qū)等進(jìn)行違法建設(shè)等，嚴(yán)重危害長江流域河道秩序，破壞岸線環(huán)境，增加堤防安全隱患和環(huán)境污染風(fēng)險。

（五）非法捕撈和非法狩獵問題引起重視

長江流域孕育了極為豐富的水生野生動植物資源，流域內(nèi)共有淡水魚類378種，國家一級、二級重點(diǎn)保護(hù)水生野生動物14種。近年來，行為人因非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪被追訴刑事責(zé)任的同時又被追訴附帶民事公益訴訟責(zé)任的情形較多。其侵害長江生態(tài)的行為主要表現(xiàn)在，利用法律禁止的工具，如電子捕魚器、有粘性的絲網(wǎng)、高毒農(nóng)藥等，在法律禁止的時間和地點(diǎn)進(jìn)行非法捕撈和非法狩獵。行為人往往并不知曉其行為對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性破壞的嚴(yán)重性。在非法捕撈水產(chǎn)品案件中，在禁漁期內(nèi)用電子捕魚器捕魚的危害重大，一方面會導(dǎo)致水生生態(tài)系統(tǒng)食物鏈遭受破壞，危害水體生態(tài)安全;另一方面部分遭電擊死亡但未撈取的水生物沉入水底或漂至下游，發(fā)生腐敗變質(zhì)，造成水環(huán)境的污染。在這些案件中，行為人往往只捕撈了幾公斤水產(chǎn)品，但是經(jīng)過鑒定和評估，其電魚的行為在長江禁漁期對長江水生態(tài)可能造成不可估量的影響，其需要承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)費(fèi)用往往不下10萬余元。非法狩獵目前主要表現(xiàn)在非法捕殺野生鳥類。長江流域濕地、湖泊棲居的野生鳥類眾多，有不少瀕危及珍稀野生鳥類。行為人利用法律禁止的方式，或在國家級濕地進(jìn)行非法狩獵活動，有的使用法律禁止的高密度粘性捕鳥絲網(wǎng)捕鳥，有的采取在水體投放農(nóng)藥毒鳥的方式，既對生物多樣性造成了損害，又對水體造成了嚴(yán)重污染。

三、關(guān)于長江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐的幾點(diǎn)思考

結(jié)合具體案件，我們對實(shí)踐中的一些難點(diǎn)問題進(jìn)行了有益的探索和思考。

（一）行政公益訴訟中的行政責(zé)任與刑事責(zé)任競合問題

關(guān)于這個問題，學(xué)界和實(shí)務(wù)界始終存在爭論。并罰模式認(rèn)為：行政規(guī)范和刑事規(guī)范雖然規(guī)定的法律效果不同，但并不矛盾，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)各自職權(quán)對違法行為人重復(fù)實(shí)施懲處。刑事優(yōu)先模式認(rèn)為：同一違法行為既觸犯刑法又違反行政法律規(guī)范的，僅依刑法處置。綜合模式認(rèn)為：一是行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出有關(guān)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利的行政處罰，但仍可依法先作出行為罰和申誡罰;二是已由司法機(jī)關(guān)作出有罪判決，行政機(jī)關(guān)不再針對同一違法行為作出與司法判決重復(fù)的可能關(guān)于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利的行政處罰，但在不重復(fù)情況下仍可依法追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這一問題值得我們進(jìn)一步探索和研究。

（二）長江流域生態(tài)管理主體眾多，責(zé)任主體確認(rèn)困難問題