一二線城市仍需要一定公租房實(shí)物配租

鐘庭軍

摘要：公租房貨幣化的理論依據(jù)在于在供過于求的背景下，通過貨幣化打通住房保障和住房市場之間的通道，充分利用租賃市場的房源來達(dá)到政府保障的目的。從住房租賃市場的不平衡不充分現(xiàn)象為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而論證現(xiàn)階段在一線城市以及熱點(diǎn)城市必須維持一定量的公租房實(shí)物建設(shè)的必要性。

關(guān)鍵詞：實(shí)物配租;公租房;住房保障;租賃

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）10-0027-30 收稿日期：2019-09-15

貨幣化目前已經(jīng)成為公共租賃住房保障的主要形式。2016年5月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的意見》指出：“推進(jìn)公租房貨幣化，完善租賃補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物保障并舉”。2017年3月，國務(wù)院《十三五推進(jìn)公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出：“轉(zhuǎn)變公租房保障方式，實(shí)行實(shí)物保障與租賃補(bǔ)貼并舉，推進(jìn)公租房貨幣化”。盡管有關(guān)文件鼓勵(lì)公共租賃住房實(shí)物保障與租賃保障并舉，但是在實(shí)際層面，許多地方并不太愿意建設(shè)實(shí)物公租房或者已經(jīng)停止新建公共租賃住房。公租房貨幣化的理論依據(jù)在于在供過于求的背景下，通過貨幣化打通住房保障和住房市場之間的通道，充分利用租賃市場的房源達(dá)到政府保障的目的。但是我們要反思公租房貨幣化真能達(dá)到政府意愿嗎？住房租賃市場真有如此強(qiáng)大的功能嗎？筆者從住房租賃市場的不平衡不充分現(xiàn)象為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而論證現(xiàn)階段在一線城市以及熱點(diǎn)城市必須維持一定量的公租房實(shí)物建設(shè)的必要性。

1供應(yīng)總量的不平衡不充分

第一，一二線城市和三四線城市的不平衡不充分。根據(jù)五普、六普的住房套數(shù)以及家庭戶數(shù)的比較，已有研究表明（如發(fā)改委投資所研究）我國套戶比已經(jīng)超過1，這說明全國層面而言，住房供求關(guān)系逐漸平衡，逐漸進(jìn)入存量房時(shí)代，但是房地產(chǎn)市場本身區(qū)域色彩濃厚，一二線城市和三四線城市住房供求狀況差異較大。一方面，人口流向和住房供應(yīng)不平衡不充分。三四線城市更多的是去庫存問題，而一線城市和熱點(diǎn)二線城市卻面臨供不應(yīng)求狀況。我國城鎮(zhèn)化路徑表現(xiàn)出大城市、特大和超大城市主導(dǎo)的發(fā)展模式，城鄉(xiāng)人口大量流向這些城市，進(jìn)而形成大量的住房需求。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，2015年流向直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市的人口比重高達(dá)54.9%。另一方面，由于特大超大城市新增商品房供給有限，價(jià)格高昂并持續(xù)上漲，使得先租后買或長期租賃成為重要的居住選擇。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查資料顯示，北京、上海、廣州、深圳等超大城市租賃住房家庭戶數(shù)占城市家庭戶數(shù)的比重分別為33%、32%、40%、72.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。而人口規(guī)模、流人少的地區(qū)住房租賃需求較低。2015年廣東省的廣州、深圳、東莞城市租賃住房比例分別為40%、72.9%、62.2%，而粵東、粵西和粵北地區(qū)租賃住房比例分別僅為4.7%、4.1%和6.4%（王艷飛等，2018）。簡而言之，不同的住房供求關(guān)系決定公租房不同模式，三四線城市更適宜采取貨幣化補(bǔ)貼形式，但一線城市、熱點(diǎn)二線城市仍需要采取一定的實(shí)物公租房配租。

第二，非正常閑置與住房需求旺盛的不平衡不充分。住房閑置存在正常閑置和非正常閑置。非正常閑置主要是制度安排缺失造成的，如缺乏物業(yè)稅和遺產(chǎn)稅導(dǎo)致住房閑置，我國住房閑置原因更多是后者。在考慮是否公租房貨幣配租時(shí)，必須考慮住房總量上做減法，扣除私人部門不愿意拿出來出租的部分，即空置住房的部分，才能作為公租房是否貨幣化的決策基礎(chǔ)。根據(jù)西南財(cái)大中國家庭金融調(diào)查與研究中心的調(diào)查報(bào)告，2013年，我國城鎮(zhèn)住房平均空置率為22.4%，其中一線城市、二線城市、三線城市分別為21.2%、21.8%、23.2%。根據(jù)騰訊網(wǎng)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2015年中國住房空置率調(diào)查報(bào)告》，2015年5月一線、二線、三線城市住房空置率分別為22%、24%、26%。盡管有關(guān)住房空置率的衡量方法、合理范圍存在爭議，但是一定規(guī)模的住房空置卻是不爭的事實(shí)。在存在租房需求的條件下，超過合理界限的住房空置表明可供租賃市場利用的住房資源沒有充分動(dòng)員出來，也意味著住房資源存在浪費(fèi)。簡而言之，在_二線城市除了考慮名義上的套戶比之外，還得進(jìn)行空置率的扣除，方可得出該市真正的住房供求關(guān)系。筆者認(rèn)為，如果沒有政策盤活這些非正常閑置住房的前提下，必須要進(jìn)行一定量的公租房供給，以增加住房供應(yīng)。

2供應(yīng)結(jié)構(gòu)的不平衡不充分

公租房貨幣化的理論基礎(chǔ)是要在市場上有豐富的小戶型（譬如60平方米以下）作為替代房源。但是實(shí)際上小戶型住宅存在絕對(duì)不足和相對(duì)不足，因此由于戶型供應(yīng)結(jié)構(gòu)的不平衡不充分，公租房貨幣化失去了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，小戶型的絕對(duì)不足。2003年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號(hào)）提出“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。因?yàn)槭袌鲇幸徊糠中枨笫谴髴粜停_發(fā)商挑奶皮，專門針對(duì)這些高端需求，在城市政府土地供應(yīng)相對(duì)不足的情況下，優(yōu)先開發(fā)大戶型。盡管2006年出臺(tái)“國六條”9070政策，對(duì)套型面積做出了要求，但是并未很好貫徹下去。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)計(jì)算（用銷售面積除以銷售套數(shù)）：2008-2016年我國普通商品住房的平均戶型面積在104-107平方米之間，而別墅、高檔公寓戶均面積在170-190平方米之間。此外，我國租賃市場小戶型普遍不多的一個(gè)原因是拆遷造成的，在城市更新改造中，大批小戶型舊房被拆除，大戶型住房又因?yàn)榉课莅踩?、產(chǎn)權(quán)管理等原因不能一家一戶式改造成小戶型，這導(dǎo)致住房存量中小戶型持續(xù)減少，城市更新改造速度越快，拆遷規(guī)模越大，小戶型結(jié)構(gòu)住房存量減少得越多。正是由于住房戶型供應(yīng)結(jié)構(gòu)的不平衡不充分，公租房不能盲目貨幣化。

第二，小戶型的相對(duì)不足。相對(duì)不足是由于市場上對(duì)小戶型住宅的競爭造成的。對(duì)于租戶而言，誰不愿意住大戶型住房呢？正因?yàn)橘Y金有限，普通家庭不得不選擇小戶型。租賃和出售市場本來是相互聯(lián)系的市場，作為一個(gè)普通人，必然要從租賃商品房漸次過渡到購買商品房，必然要盡量節(jié)約租賃支出達(dá)到積蓄購房首付的目的，因此租戶一般都會(huì)選擇戶型面積較小的租賃住宅。2016年我國租賃人口高達(dá)1億人，這些租賃需求對(duì)小戶型住房需求更加旺盛。公租房保障對(duì)象也是小戶型住房。公租房貨幣化下的住房保障對(duì)象，其貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也是參照實(shí)物公租房控制面積制定的，顯然傾向于選擇小戶型。因此，兩類住房需求兩相沖擊，小戶型出租住宅就顯得更加供不應(yīng)求。即使某些城市小戶型的租賃住宅數(shù)量供給豐富，但是仍然相對(duì)住房需求而言，呈現(xiàn)不足的狀況。如2017年諸葛找房的《北京市租房市場報(bào)告》研究數(shù)據(jù)表明，從套租金來看，平均每套租金7201元，其中一居室5404元每套，兩居室為6006元每套，三居室高達(dá)9683元每套，一居室與兩居室價(jià)差僅為602元，說明小戶型的市場供應(yīng)相對(duì)不足。

簡言之，供應(yīng)結(jié)構(gòu)意指租賃市場的房源結(jié)構(gòu)。即使總量平衡，也可能供應(yīng)結(jié)構(gòu)上不平衡，因此必須在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)上做出扣除。由于用于出租的小戶型比例不大，而用于出租的大戶型比例較大，因此在一二線城市仍需要配建一些公租房，用以彌補(bǔ)和完善住房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

3供應(yīng)區(qū)域的不平衡不充分

住房租賃市場供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不相匹配。由于有租房需求的職工就業(yè)單位一般位于中心城區(qū)，為了工作、生活的便利和節(jié)省交通時(shí)間，租房需求高度集中在中心城區(qū)，但是中心城區(qū)的房源供給很少，供給缺口導(dǎo)致中心城區(qū)租賃房源難求、租金高企，而遠(yuǎn)郊區(qū)、郊區(qū)租賃房源則相對(duì)充足，盡管租金低廉，但是居民愿意租住在遠(yuǎn)城區(qū)和郊區(qū)。遠(yuǎn)郊區(qū)和近郊區(qū)的住房空置率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中心城區(qū)的現(xiàn)象也反映出住房租賃市場供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不相匹配。租房者租房地域需求高度集中在中心城區(qū)是必然的，同時(shí)，購房需求也高度集中于中心城區(qū)，加劇了中心城區(qū)小戶型的稀缺程度。由于租賃性房源供應(yīng)區(qū)域的不平衡不充分，導(dǎo)致公租房貨幣化效果并不好。

此外，目前中央政府對(duì)地方政府要求的公租房建設(shè)，只提出了總量供給指標(biāo)要求，用以保障基本的居住需求，而對(duì)于公租房的選擇沒有具體要求。很多地方政府為快速解決低收入人群對(duì)住房的迫切需求而采用集中建設(shè)的方式，將經(jīng)濟(jì)效益較高的區(qū)域規(guī)劃為商業(yè)或其他高收益用地，而將經(jīng)濟(jì)效益低的偏遠(yuǎn)區(qū)域規(guī)劃為集中建設(shè)公租房，公租房大部分集中建設(shè)在新城或者遠(yuǎn)離學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)部門的偏遠(yuǎn)郊區(qū)，導(dǎo)致了職住不平衡甚至部分公租房的閑置。因此，有必要在一線城市熱點(diǎn)城市的核心區(qū)域以及交通便捷的區(qū)域多布置一些實(shí)物公租房，更好滿足弱勢群體的住房需求。

4市場發(fā)育的不平衡不充分

所謂租賃關(guān)系的確立都是雙向選擇的關(guān)系。有些業(yè)主不愿意出租給老弱病殘的保障對(duì)象，存在房東傾向性選擇，導(dǎo)致保障對(duì)象即使拿著足額等值的貨幣，亦可能找不到合適的房源。在這種市場失靈的情況下，政府必須承擔(dān)彌補(bǔ)市場失靈的作用，一是通過新建、改建、擴(kuò)建、配建等多種形式直接提供房源;二是充當(dāng)房源的間接提供者，把房東的房屋首先承租過來，再轉(zhuǎn)租給弱勢群體。一些城市如北京、上海、大連、常州等開展收儲(chǔ)社會(huì)房源用于住房保障，這也是為了彌補(bǔ)公租房貨幣化存在的局限。簡而言之，租賃市場上業(yè)主并不愿意將住房出租給老弱病殘等社會(huì)群體，并非是資金不足（租房支付能力不足）的問題，而是社會(huì)習(xí)俗和偏見造成的，這些均屬于市場失靈現(xiàn)象，均應(yīng)通過實(shí)物配租或者收儲(chǔ)等形式加以克服。

5公租房貨幣化本質(zhì)上是社會(huì)政策的工具化

公租房的實(shí)物生產(chǎn)同社會(huì)分層密不可分，兩者都是動(dòng)態(tài)變化的過程。社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是一個(gè)龐大復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，由于個(gè)人競爭力的缺乏或者弱化，以及社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等因素，將會(huì)產(chǎn)生持續(xù)不斷的弱勢群體，這是社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的必然結(jié)果。政府必須對(duì)住房租賃市場失靈的部分和環(huán)節(jié)予以干預(yù)，這也是政府的責(zé)任所在，因此公租房實(shí)物供應(yīng)也應(yīng)該是持續(xù)不斷的過程，不應(yīng)該隨著宏觀調(diào)控的干預(yù)而中斷。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控僅僅是針對(duì)短期房地產(chǎn)市場的波動(dòng)而采取的相機(jī)抉擇過程，是一種短期決策行為。而公租房的建設(shè)和管理則是持續(xù)不斷進(jìn)行的，是長期行為，不應(yīng)該為了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，而導(dǎo)致長期政策短期化。社會(huì)政策是針對(duì)社會(huì)公平正義，彌補(bǔ)市場失靈的產(chǎn)物，從這個(gè)角度看，公租房制度屬于社會(huì)政策。公租房貨幣化，本質(zhì)上是社會(huì)政策的工具化。

不可否認(rèn)，公共租賃住房貨幣化有保障靈活性的優(yōu)勢，保障對(duì)象可以到商品房租賃市場租賃到任何自己需要的戶型、面積、位置等，這樣就脫離了實(shí)物公租房的局限（限定的位置、規(guī)定的戶型等），但是這種優(yōu)勢是建立在租賃市場房源豐富，供過于求尤其小戶型供應(yīng)充沛的基礎(chǔ)上。在此基礎(chǔ)上，我們?cè)偬接懝沧赓U住房貨幣化的方式、途徑是有意義的。但是據(jù)上分析，目前這種條件在一二線城市難以存在。

6小結(jié)

十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾。房地產(chǎn)行業(yè)同樣面臨著“不平衡”和“不充分”的新矛盾。政府干預(yù)的目的就是要補(bǔ)齊不平衡，使其平衡，補(bǔ)齊不充分，使其充分。

多渠道籌集公租房房源。公租房覆蓋面沒有公開數(shù)據(jù)，我們可以簡要計(jì)算一下，截止2017年底，6000多萬棚戶區(qū)居民出棚進(jìn)樓，1900多萬困難群眾住進(jìn)了公租房，城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭基本上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。2017年中國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，以此計(jì)算，公租房實(shí)物覆蓋面為2.3%;根據(jù)2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，租賃廉租房、公租房戶數(shù)的占比為2.55%另外，購買經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房戶數(shù)占比3.89%），兩者數(shù)據(jù)基本吻合。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國，政府擁有產(chǎn)權(quán)的公共住房達(dá)到135萬套，占全部租賃市場的3%，說明我國的公租房實(shí)物覆蓋面不廣。在一二線城市應(yīng)該通過各種形式籌集公共租賃住房房源，采取商品住房配建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、清理整合存量房源等方式增加房源;強(qiáng)化公共設(shè)施配套，完善配套設(shè)施和公共服務(wù)體系。優(yōu)化選址布局，對(duì)新建公租房，對(duì)接城市總體規(guī)劃，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和功能區(qū)布局，分類布點(diǎn)公租房。配合軌道交通建設(shè)，選址軌道交通沿線建設(shè);在新建擴(kuò)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，就地或就近建設(shè)。

鼓勵(lì)國有企業(yè)建設(shè)公租房，起到了壓艙石的作用。一是國有房地產(chǎn)企業(yè)可采取多種方式，如新建、配建、改造或者收儲(chǔ)（包括采取有效措施盤活閑置公有住房、閑置廠房改性）等多種手段擴(kuò)大房源，并建議列入國資委國有房地產(chǎn)企業(yè)年度考核目標(biāo)并加以細(xì)化。二是鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)尤其是國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)自持型租賃住房。國家應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化金融、稅收支持政策，如借鑒德國對(duì)企業(yè)提供長期的低息甚至無息貸款，所得稅免稅等政策，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)租賃住房并要求其在較長的租期內(nèi)穩(wěn)定租金。

建立公租房貨幣化的后評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)各地公租房貨幣化籌集、分配、使用等全流程全周期進(jìn)行追蹤，評(píng)價(jià)公租房貨幣化的使用效果。