養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的歷史變遷及變化趨勢(shì)

趙安妮

摘要：近年來(lái)老人數(shù)量的增加，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)要求的越來(lái)越高，規(guī)范養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量迫在眉睫。正確把握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的歷史脈絡(luò)，不僅可以從歷史的角度觀測(cè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)變化，而且對(duì)于我們提高服務(wù)質(zhì)量也有重要意義。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策經(jīng)歷了包辦嚴(yán)管—開(kāi)放社會(huì)化—監(jiān)督控制—標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的變遷。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策不僅受到當(dāng)前宏觀條件的制約，同時(shí)受到社會(huì)發(fā)展程度、受到國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、國(guó)家福利模式等一系列因素的影響。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu);監(jiān)管;政策;社會(huì)化

一、 我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接管階段：改造與包辦

新中國(guó)成立之初，經(jīng)濟(jì)落后，同時(shí)由于二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)的原因，導(dǎo)致西方列強(qiáng)封鎖社會(huì)主義國(guó)家，在這種外憂內(nèi)患的條件下，為了體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的優(yōu)越性，國(guó)家對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)采取一刀切的態(tài)度，即有工作的全部由企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)老，而當(dāng)時(shí)的企業(yè)基本上都是屬于國(guó)家，某種程度上養(yǎng)老就是屬于國(guó)家。這一時(shí)期，我國(guó)關(guān)于養(yǎng)老出臺(tái)了中華人民共和國(guó)憲法、憲法的修正草案、中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例等一系列的條款，但是這些條款只是簡(jiǎn)單的明確企業(yè)或者國(guó)家有義務(wù)對(duì)老年人負(fù)責(zé)，保證其年老生活以及工資是多少，但是這些條例以及法律并沒(méi)有具體的規(guī)定集體養(yǎng)老，集體養(yǎng)老等性質(zhì)出現(xiàn)于慈善救濟(jì)等福利性團(tuán)體中。

為了維持社會(huì)的穩(wěn)定，民國(guó)時(shí)期的救濟(jì)院等慈善單位并沒(méi)有強(qiáng)制解散，而是在建國(guó)后一律由當(dāng)?shù)厝嗣裾庸?，在政府的協(xié)助下逐步走向自給，同時(shí)任何接受募捐的單位必須申請(qǐng)當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)并且有明確的勸募計(jì)劃，貫徹“繼續(xù)維持，逐步改造”等方針，吸取熱心公益事業(yè)的人員參加，整頓、節(jié)省開(kāi)支、充實(shí)生產(chǎn)資料等原則，通過(guò)介紹工作、分田等措施減少接受救濟(jì)的人數(shù)，一方面可以增加救濟(jì)院等慈善機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，另一方面通過(guò)自給自足的原則保證收容人員的生活。這就與原來(lái)單純性慈善救助有著本質(zhì)性的區(qū)別，成為了新的教育機(jī)構(gòu)。

到了1952年年底，國(guó)民黨政府與帝國(guó)主義的慈善救濟(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)整頓調(diào)整為新型的生產(chǎn)教養(yǎng)單位，同時(shí)收留救濟(jì)舊時(shí)期已經(jīng)留下來(lái)的老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)、流浪兒童與棄嬰，勞動(dòng)教育改造無(wú)業(yè)游民與妓女等。1953年11月，內(nèi)務(wù)部和中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)聯(lián)合召開(kāi)城市救濟(jì)工作會(huì)議，貫徹第二次全國(guó)民政會(huì)議精神，整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作。確定生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)是對(duì)殘老、孤兒的救濟(jì)福利機(jī)構(gòu)，又是對(duì)部分游民的勞動(dòng)改造機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是：對(duì)城市（縣城鎮(zhèn)）無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)法維持生活的老弱、殘廢、孤兒、棄嬰等收容安置和教養(yǎng);對(duì)職業(yè)乞丐、公開(kāi)妓女等予以收容改造。教養(yǎng)院對(duì)救助對(duì)象有大致的分類，比如江蘇省將眾多教養(yǎng)院分類為老殘教養(yǎng)院、生產(chǎn)教養(yǎng)院、婦女教養(yǎng)院、兒童教養(yǎng)院、嬰幼院。教養(yǎng)院除了保證基本的衣食等，同時(shí)通過(guò)分類的方式強(qiáng)制性的通過(guò)勞動(dòng)改造、技術(shù)教育等方式對(duì)各類人員進(jìn)行教育，針對(duì)青壯年殘疾人員，根據(jù)殘疾情況增強(qiáng)文化技術(shù)教育，培養(yǎng)勞動(dòng)技能;對(duì)孤兒和流浪兒童以教育為主;對(duì)嬰幼兒以生存為主，針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的老年人以養(yǎng)老為主。生產(chǎn)教養(yǎng)院通過(guò)購(gòu)買紡織、印刷等機(jī)器讓教養(yǎng)院有勞動(dòng)能力的達(dá)到勞動(dòng)自給自足的目的，從而成為一個(gè)能在社會(huì)獨(dú)立生存能力的人，達(dá)到新中國(guó)一九五三年在董必武中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議上的報(bào)告中自救的宗旨。

隨著社會(huì)主義的不斷建設(shè)，排除了有勞動(dòng)能力可以自給自足的人，城市中生產(chǎn)教養(yǎng)院隨之解散，取而代之的是養(yǎng)老院、社會(huì)福利院等單位。1956年農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)缺乏勞動(dòng)能力、生活沒(méi)有依靠的鰥、寡、孤、獨(dú)者，實(shí)行保吃、保穿、保燒、保醫(yī)、保葬（兒童則為保教），簡(jiǎn)稱“五保”。1958年人民公社化時(shí)期，對(duì)五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)，在全國(guó)各地興辦了一批敬老院。中國(guó)的敬老院是在農(nóng)村“五保戶”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。1959年5月，內(nèi)務(wù)部在湖北召開(kāi)全國(guó)殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，明確殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作是社會(huì)福利性質(zhì)，必須妥善安排生活，開(kāi)展政治、文化教育，組織生產(chǎn)勞動(dòng)，進(jìn)行醫(yī)療護(hù)理，按照不同收養(yǎng)對(duì)象，調(diào)整福利機(jī)構(gòu)，實(shí)行分類教養(yǎng)，更好地貫徹社會(huì)福利政策和體現(xiàn)社會(huì)福利性質(zhì)。許多養(yǎng)老院紛紛響應(yīng)號(hào)召，增設(shè)浴室、理發(fā)室、小賣部等設(shè)施。1965年1月城市救濟(jì)事業(yè)單位工作會(huì)議精神，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，討論部署對(duì)福利事業(yè)單位的整頓工作。同時(shí)，為了改變當(dāng)時(shí)社會(huì)救濟(jì)事業(yè)單位多、小、散的局面，采取集中治理的方法，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，調(diào)整布局，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”的要求進(jìn)行合并、并且撤銷不符合規(guī)定的小型養(yǎng)老院、福利院等機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)冗余的行政人員，統(tǒng)一將眾多養(yǎng)老院、兒童福利院命名為福利院。隨后的文化大革命”中，社會(huì)福利事業(yè)受到干擾，一些單位被撤銷，有的移交衛(wèi)生部門，改變了單位性質(zhì)。這些單位無(wú)一例外的進(jìn)行的階級(jí)斗爭(zhēng)。

這一時(shí)期的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多以福利性質(zhì)為主，在政策的價(jià)值取向上主要以維持社會(huì)主義政權(quán)需要，穩(wěn)定社會(huì)治安。同時(shí)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，一切均為政府包辦，政府利用行政手段強(qiáng)制控制著福利資源的分配，對(duì)福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)控。無(wú)論是在行政人員的編制與黨政機(jī)關(guān)的配置上，均體現(xiàn)出的是高強(qiáng)度下政府行政色彩。

二、我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革初階段：開(kāi)放與社會(huì)化

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，拉開(kāi)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的序幕，整個(gè)社會(huì)都圍繞著效率優(yōu)先的氛圍。民政工作也逐步回歸正軌，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，這一階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)不再僅僅依靠企業(yè)，而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者共同承擔(dān)，不繳費(fèi)者不得享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。這種強(qiáng)烈的市場(chǎng)化的刺激加速了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化的進(jìn)程。國(guó)家推出了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的決定》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》這些政策出臺(tái)推動(dòng)了在養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展的同時(shí)，也帶動(dòng)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老?，F(xiàn)代意義上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正式登上歷史舞臺(tái)。

1979年，民政部召開(kāi)全國(guó)城市救濟(jì)福利工作會(huì)議，會(huì)議研究了城市社會(huì)救濟(jì)福利工作如何為社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)的問(wèn)題，進(jìn)一步明確了今后的方針政策。立足于辦好現(xiàn)有的福利生產(chǎn)和福利事業(yè)，因地制宜地鞏固和發(fā)展福利生產(chǎn)和福利事業(yè)以及興辦集體所有制的福利生產(chǎn)和福利事業(yè)。在這次會(huì)議的召開(kāi)后，國(guó)家加大對(duì)社會(huì)救濟(jì)的支持力度，并且根據(jù)物價(jià)變化，適度調(diào)整社會(huì)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。1984年，民政部召開(kāi)會(huì)議，進(jìn)一步明確“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想，使社會(huì)福利事業(yè)從單一、封閉、由國(guó)家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、集體、個(gè)人共辦，面向社會(huì)多渠道、多層次，多形式舉辦各種社會(huì)福利事業(yè)。1985年，民政部在湖南省湘潭市召開(kāi)了全國(guó)城市社會(huì)福利事業(yè)單位深化改革工作座談會(huì)，會(huì)議認(rèn)真總結(jié)了五年來(lái)城市社會(huì)福利事業(yè)取得的重大成就。漳州會(huì)議以來(lái)，全國(guó)城市社會(huì)福利事業(yè)有了很大發(fā)展，正在從封閉型向開(kāi)放型、救濟(jì)型向福利型、單純供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了多渠道、多層次、多形式興辦城市社會(huì)福利事業(yè)的局面，標(biāo)志著我國(guó)城市社會(huì)福利事業(yè)進(jìn)入了建國(guó)以來(lái)最好的歷史時(shí)期。1986年，民政部制定的五年規(guī)劃，提出了社會(huì)福利事業(yè)改革發(fā)展綱要，包括轉(zhuǎn)變單一的國(guó)家負(fù)擔(dān)為國(guó)家、集體、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，由“救濟(jì)型”福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠汀备＠聵I(yè)、由“供養(yǎng)型”服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮B(yǎng)與康復(fù)相結(jié)合型”服務(wù)方式，爭(zhēng)取非政府組織支持等。某些民政部門主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)始向非公辦老人開(kāi)放。1989 年，民政部召開(kāi)全國(guó)社會(huì)福利事業(yè)單位深化改革工作座談會(huì)，進(jìn)一步提出“堅(jiān)持社會(huì)福利社會(huì)辦的方針。1994 年第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出“深化福利事業(yè)改革，加快社會(huì)福利社會(huì)化的進(jìn)程”的要求，廣泛吸收社會(huì)力量，吸引外資，使得福利事業(yè)單位向社會(huì)化、市場(chǎng)化靠攏。1997年，民政部與國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒布《民政事業(yè)發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確了社會(huì)福利事業(yè)的改革方向與戰(zhàn)略。隨后，民政部發(fā)布了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村敬老院管理方面的指導(dǎo)。 1998年，民政部發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對(duì)民辦非企業(yè)概念作了界定，對(duì)登記條件管理機(jī)關(guān)和管理辦法作了規(guī)定。同年，民政部在1998年以后，綜合各地的探索與實(shí)踐，在13個(gè)城市（廣州、上海、溫州、蘇州等）進(jìn)行了社會(huì)福利社會(huì)化試點(diǎn)，這次試點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)的政府包辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步向社會(huì)開(kāi)放。

這一階段的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，打破了以往的政府包辦模式，逐步走向了社會(huì)化。在政策的價(jià)值取向上，以維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定社會(huì)為主;對(duì)于服務(wù)對(duì)象而言，老人們?nèi)∠松矸菹拗?，?duì)象不再限制與鰥寡孤獨(dú)與五保人員，而是向社會(huì)開(kāi)放，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸接受自費(fèi)老人;對(duì)于服務(wù)提供者來(lái)說(shuō)，不再是政府包辦，而是引入了民間資本，如個(gè)人資本、社區(qū)、企業(yè)等;隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也從單純的救濟(jì)性質(zhì)轉(zhuǎn)向服務(wù)性質(zhì)。

三、 我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革深化階段：市場(chǎng)化與監(jiān)控

十五大之后，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制由國(guó)家控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，不僅改變了人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也使人們的經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這種風(fēng)險(xiǎn)的典型代表之一就是養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，與此同時(shí)我國(guó)逐步步入老齡化社會(huì)，國(guó)家有意識(shí)的通過(guò)各種養(yǎng)老政策來(lái)降低養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，不再僅僅依靠公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且逐步開(kāi)放養(yǎng)老市場(chǎng)，引入市場(chǎng)的力量調(diào)節(jié)養(yǎng)老市場(chǎng)供不應(yīng)求的局面。市場(chǎng)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)也使得各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)始注重服務(wù)質(zhì)量。

2000 年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，在提出“國(guó)家資助社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)，建立投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、運(yùn)營(yíng)方式市場(chǎng)化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的新型社會(huì)福利體系”的同時(shí)，還提出了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地、對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的用電按當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠價(jià)格收費(fèi)、以及成年孤殘人員優(yōu)先推薦就業(yè)與免費(fèi)給予上崗前的培訓(xùn)具體的優(yōu)惠政策，同年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等11部委《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》，其中詳細(xì)的提出了福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，暫免征收企業(yè)所得稅，以及老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。社會(huì)力量，通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。2001 年，民政部發(fā)布了《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，對(duì)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理提出了具體的規(guī)范要求。2002年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)等級(jí)、職業(yè)環(huán)境、基本文化程度等都做出了規(guī)定。2005 年民政部出臺(tái)的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)和支持社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展有利于較快地增加福利服務(wù)設(shè)施數(shù)量，擴(kuò)大福利事業(yè)的覆蓋面，對(duì)于有效緩解人口老齡化、家庭小型化和城市化發(fā)展進(jìn)程所帶來(lái)的日益突出的社會(huì)福利服務(wù)供需之間的矛盾具有重要的作用。

民間資本的引入緩解了國(guó)家對(duì)于社會(huì)需求投資的不足，同時(shí)政府頒布的相關(guān)法律法規(guī)政策實(shí)施使其管理更加規(guī)范。社會(huì)福利社會(huì)化在政府沒(méi)有直接投入大量的資源成功緩解老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的尷尬場(chǎng)面，滿足了老年人對(duì)老年福利的需求。也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題如民辦機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不一，利用政府優(yōu)惠土地經(jīng)營(yíng)營(yíng)利性事業(yè)，政府也在管理民辦機(jī)構(gòu)上監(jiān)管缺位等。

四、我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革突破階段：規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化

這一時(shí)期國(guó)家仍鼓勵(lì)社會(huì)福利社會(huì)化的政策，一方面，引導(dǎo)多元化資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，另一方面規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。2012年民政部為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出鼓勵(lì)民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老、鼓勵(lì)民間資本舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施、參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于參與養(yǎng)老服務(wù)的民間資本給予優(yōu)惠，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)明確提出民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以按照舉辦目的，區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利性質(zhì)，自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型。按照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的要求，鼓勵(lì)境外資本在境內(nèi)投資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。對(duì)境內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的稅收等優(yōu)惠政策，同樣適用于符合條件的境外投資者。港澳地區(qū)服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

不僅對(duì)民間資本進(jìn)一步放松，有營(yíng)利性與非營(yíng)利性的區(qū)別，并且支持港澳臺(tái)、外資進(jìn)入。2013年民政部研究制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，兩個(gè)辦法在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)游離政府監(jiān)管、服務(wù)不到位的情況下出臺(tái)，無(wú)疑是強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府、社會(huì)、內(nèi)部治理等多方面進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理規(guī)范化、服務(wù)專業(yè)化。2015年，為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，民政部頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦規(guī)?；?、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)跨區(qū)聯(lián)合、資源共享，發(fā)展異地互動(dòng)養(yǎng)老。而后在2016年為了鼓勵(lì)民間資本更好的參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資，中國(guó)人民銀行、民政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)不僅提出了擴(kuò)寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍，更好地滿足了養(yǎng)老企業(yè)多樣化融資需求，而且提出了優(yōu)化服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融組織體系、打造面向老年人的普惠金融等措施，一方面引導(dǎo)融資機(jī)構(gòu)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)支持力度的同時(shí)，另一方面積極打造針對(duì)老年人服務(wù)專區(qū)，增強(qiáng)老年人服務(wù)意識(shí)。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出，以全面提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人生活與生命質(zhì)量為目標(biāo)，建立完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)監(jiān)管體系，堅(jiān)決依法嚴(yán)懲欺老虐老等行為。

這一階段，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)著補(bǔ)充作用，而是以支柱作用發(fā)揮效用，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)規(guī)范，無(wú)論是法律、政策的制定都越來(lái)越細(xì)致，實(shí)際中政策的執(zhí)行性越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量比上一階段的基本規(guī)范，各地在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從護(hù)理員、醫(yī)務(wù)人員、機(jī)構(gòu)文化等質(zhì)量上都出臺(tái)了具體要求。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展關(guān)乎著老年人生活幸福與否，同時(shí)也反映了一個(gè)國(guó)家的文明發(fā)展程度。在中國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的的沖擊下已經(jīng)不能滿足老年人的需求。政府在面對(duì)養(yǎng)老需求過(guò)剩的老年人，利用市場(chǎng)化的途徑滿足養(yǎng)老責(zé)任。從養(yǎng)老監(jiān)管政策可以看出，在整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀條件下，政府對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是包辦嚴(yán)管——開(kāi)放社會(huì)化——監(jiān)督控制——標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的態(tài)度轉(zhuǎn)換。宏觀政策調(diào)整的方向與這種需求相應(yīng)而生。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不僅受制于當(dāng)下的宏觀政策，還受到社會(huì)發(fā)展程度、受到國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、國(guó)家福利模式等一系列因素的影響。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管歷史來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展不可或缺的因素，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅僅受到政府等國(guó)家行政機(jī)關(guān)的影響，在將來(lái)更受到非政府組織的影響。但是政府對(duì)于監(jiān)管中的主體地位是不會(huì)受到任何組織的影響。