淺析PPP項(xiàng)目中工程造價(jià)的管理與控制★

林睿穎 張子茹 金珊珊

(1.北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院，北京 100044； 2.北京建筑大學(xué)土木與交通工程學(xué)院，北京 100044)

0 引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求與日俱增，使得政府的財(cái)政壓力過(guò)大，傳統(tǒng)的以政府作為投資主體的模式不再適用，因而引入PPP模式并逐步受到政府的青睞，有效地緩解政府財(cái)政壓力、減輕工程成本和風(fēng)險(xiǎn)。但是PPP項(xiàng)目通常參與方多、投資金額大、涉及范圍廣、建設(shè)周期長(zhǎng)，因此投資失控的現(xiàn)象頻發(fā)。為確保政府與社會(huì)資本雙方利益，工程造價(jià)的管理與控制尤為關(guān)鍵。因此本文就PPP項(xiàng)目中造價(jià)管控的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期推動(dòng)PPP項(xiàng)目中工程造價(jià)管控的發(fā)展。

1 PPP的含義以及優(yōu)勢(shì)

1.1 PPP概述

PPP(Public-Private Partnership)，又稱為政府與社會(huì)資本合作，是一種政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，以此共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式[1]。

1.2 PPP推廣的必要性

1.2.1PPP模式與傳統(tǒng)模式對(duì)比

PPP項(xiàng)目作為一個(gè)新興的項(xiàng)目運(yùn)作模式與傳統(tǒng)的項(xiàng)目模式存在著較大的區(qū)別，基于PPP項(xiàng)目的概念，與傳統(tǒng)項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比，如表1所示。

表1 PPP模式與傳統(tǒng)模式對(duì)比

1.2.2PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

1)減輕政府壓力，促進(jìn)投資多元化。

由表1可知，區(qū)別于傳統(tǒng)融資的完全由政府方作為主體，PPP模式是使有實(shí)力的社會(huì)資本和政府方進(jìn)行合作，有效地減輕了政府財(cái)政預(yù)算壓力，并且豐富了投資主體，促進(jìn)了投融資體制的改革。

2)提高項(xiàng)目效益。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%。PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系，利用社會(huì)資本方在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，有效降低項(xiàng)目的整體成本。同時(shí)據(jù)統(tǒng)計(jì)PPP項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提前3.4%，有效地提高了施工進(jìn)度，并且不易受項(xiàng)目大小影響。

3)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合理控制。

政府方與社會(huì)資本方在項(xiàng)目初期就可進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府方借助資本方的影響力為承建方減輕風(fēng)險(xiǎn)，而資本方借助政府方的影響力拓寬融資渠道，使得項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

2 PPP造價(jià)管控的現(xiàn)狀

2.1 項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任不明

PPP項(xiàng)目是由項(xiàng)目公司作為投資主體，政府作為決策主體，項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)管下進(jìn)行自主管理[2]。這樣復(fù)雜的關(guān)系導(dǎo)致了監(jiān)管責(zé)任不明的出現(xiàn)。例如，施工過(guò)程中需要進(jìn)行全過(guò)程的造價(jià)控制，建設(shè)單位的財(cái)政部門進(jìn)行方案造價(jià)分析，政府監(jiān)管部門進(jìn)行方案評(píng)估和監(jiān)督[3]。但現(xiàn)實(shí)中因?yàn)楸O(jiān)管責(zé)任不明的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的疏忽，為了追求項(xiàng)目進(jìn)度而忽視了相應(yīng)的造價(jià)管理，使得造價(jià)失控，政府支出責(zé)任加大。

2.2 造價(jià)體系不完善

2.2.1造價(jià)指標(biāo)缺乏

PPP項(xiàng)目的資本介入一般是在立項(xiàng)前后，此時(shí)的工程造價(jià)處于估算階段，是財(cái)政預(yù)測(cè)支出以及相應(yīng)補(bǔ)助的依據(jù)，由于當(dāng)前的估算指標(biāo)多為經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，以及市場(chǎng)價(jià)格的滯后性和波動(dòng)性，易使得造價(jià)估算過(guò)高，加上缺乏相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督制度，項(xiàng)目失控的現(xiàn)象頻頻發(fā)生[2]。對(duì)于項(xiàng)目的結(jié)算階段，因?yàn)槔娣峙湎陆Y(jié)算指標(biāo)的不一致，使得施工單位和政府之間存在結(jié)算存疑等矛盾，導(dǎo)致工程款難以落實(shí)，施工單位無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行其他項(xiàng)目的建設(shè)[4]。此外，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段也因缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)阻礙了運(yùn)營(yíng)成本控制的有效進(jìn)行。因此完善造價(jià)指標(biāo)刻不容緩。

2.2.2計(jì)價(jià)方式雜亂

在PPP項(xiàng)目中主要采取以下三種計(jì)價(jià)方式：清單控制價(jià)、建安工程下浮率或模擬清單[5]。由于PPP項(xiàng)目涉獵的領(lǐng)域較為廣泛，不同領(lǐng)域的計(jì)價(jià)方式不同，以上三種不能覆蓋所有PPP項(xiàng)目,因此很多項(xiàng)目只能采用參考相似項(xiàng)目計(jì)價(jià)的方式進(jìn)行工程造價(jià)的計(jì)算。項(xiàng)目的參考計(jì)價(jià)方式不同使得PPP項(xiàng)目計(jì)價(jià)體系混亂，造價(jià)計(jì)算的偏差值較大，不利于PPP項(xiàng)目的造價(jià)體系的建立與管理。

2.2.3項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)單一

我國(guó)目前對(duì)于PPP項(xiàng)目是否可行進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)僅有VfM(Value for Money)，而VfM是用來(lái)評(píng)價(jià)政府組織等機(jī)構(gòu)是否能夠通過(guò)項(xiàng)目全周期的管理和運(yùn)營(yíng)，從項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益的一種評(píng)價(jià)方法[6]。政府方無(wú)法通過(guò)該指標(biāo)了解到采用PPP項(xiàng)目和傳統(tǒng)項(xiàng)目的孰優(yōu)孰劣。這不僅浪費(fèi)政府方的有效資源，而且導(dǎo)致PPP項(xiàng)目入庫(kù)率直升而落地率較低的問(wèn)題出現(xiàn)。

2.3 全面造價(jià)意識(shí)不足

全面造價(jià)又分為：全過(guò)程造價(jià)管理、全要素造價(jià)管理、全風(fēng)險(xiǎn)造價(jià)管理、全團(tuán)隊(duì)造價(jià)管理[7,8]。由于造價(jià)行業(yè)中普遍存在的不全面觀點(diǎn)：工程造價(jià)管理的重點(diǎn)是項(xiàng)目的實(shí)施階段，項(xiàng)目投資的增加是由于施工管理不善、建設(shè)材料價(jià)格上漲導(dǎo)致的。這樣的思想使得在實(shí)際造價(jià)中忽視對(duì)于決策和設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管理。并且項(xiàng)目造價(jià)管控多屬于事后控制，僅是將項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的造價(jià)和事先計(jì)算的造價(jià)進(jìn)行對(duì)比，不能做到事前控制，更不能達(dá)到優(yōu)化控制的要求[9]。這些對(duì)于全面造價(jià)管控意識(shí)的不足，都可能導(dǎo)致工程造價(jià)的失控，加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，PPP項(xiàng)目的多元性和復(fù)雜性決定了項(xiàng)目的造價(jià)管控不能夠僅局限于建安工程費(fèi)，而應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)，擴(kuò)大到全生命周期進(jìn)行全過(guò)程、全風(fēng)險(xiǎn)、全要素、全團(tuán)隊(duì)的動(dòng)態(tài)造價(jià)管控[5]。

3 PPP造價(jià)管控措施

3.1 轉(zhuǎn)換角色，嚴(yán)格監(jiān)管

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)新興的項(xiàng)目運(yùn)作模式，與傳統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)作模式存在著較大的差別。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固有思路，進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，從一個(gè)單純的監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本方的合伙人，與之共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，履行合同下的義務(wù)，既對(duì)社會(huì)公眾利益負(fù)責(zé)也對(duì)社會(huì)資本方的權(quán)益進(jìn)行保障[10]。同時(shí)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的造價(jià)監(jiān)管，結(jié)合質(zhì)量、進(jìn)度形成三維模式，使投入資金得到有效妥善的應(yīng)用。社會(huì)資本方也應(yīng)自覺(jué)落實(shí)自身工作，組建優(yōu)秀的造價(jià)團(tuán)隊(duì)，積極進(jìn)行造價(jià)管控，將事后控制轉(zhuǎn)化為事前控制，減少不必要的經(jīng)濟(jì)損失。并且要深挖自身優(yōu)點(diǎn)，不僅是資金優(yōu)勢(shì)，還要為項(xiàng)目提供附加服務(wù)，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雙方界定模糊的義務(wù)應(yīng)在合同中事先進(jìn)行約定，例如項(xiàng)目的介入權(quán)等，明確相應(yīng)職責(zé)，確保項(xiàng)目高質(zhì)高效的進(jìn)行。

3.2 制定指標(biāo)，完善體系

PPP項(xiàng)目的造價(jià)是依據(jù)指標(biāo)計(jì)算的，指標(biāo)的準(zhǔn)確性直接影響了造價(jià)的準(zhǔn)確性，而造價(jià)又關(guān)系到政府對(duì)項(xiàng)目的資本投入，因此指標(biāo)是PPP項(xiàng)目造價(jià)的核心，建立一套完善的計(jì)價(jià)指標(biāo)體系將有助于PPP項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的造價(jià)管控。同時(shí)可以學(xué)習(xí)英美等國(guó)的PPP項(xiàng)目管理模式[2]，不是僅依靠VfM作為單一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而是引入敏感性分析和成本效益分析等評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立績(jī)效管理體系[11]，全面評(píng)價(jià)綜合分析，減少由于項(xiàng)目隨意入庫(kù)導(dǎo)致落地失敗的情況，確保政府資源的有效運(yùn)用。

3.3 提高意識(shí)，動(dòng)態(tài)管理

PPP項(xiàng)目的工程量大、投資額高、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)決定了造價(jià)管理工作不能僅局限于某一個(gè)階段，而應(yīng)該是一個(gè)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、精度高的工作。因此應(yīng)該樹立全面造價(jià)管理意識(shí)，從立項(xiàng)開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行造價(jià)管控，避免出現(xiàn)建設(shè)期資金不足而造成質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等情況，使得項(xiàng)目資源得到充分利用，在保證質(zhì)量的同時(shí)還可以進(jìn)行資源節(jié)約，做到真正的“物有所值”。并且不同階段市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)導(dǎo)致了造價(jià)的計(jì)算不是“一勞永逸”的，而是應(yīng)該以市場(chǎng)為中心，針對(duì)不同階段所反映的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共設(shè)施建設(shè)的需求必將日益增多，PPP模式的應(yīng)用將更加廣泛。雖然PPP模式仍處于初步發(fā)展階段，但其前景不容小覷。通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目中工程造價(jià)管理的現(xiàn)狀分析可知，PPP項(xiàng)目在工程造價(jià)管控方面并不成熟，存在監(jiān)管不明、指標(biāo)缺乏、意識(shí)薄弱等問(wèn)題。因此有關(guān)人員和部門應(yīng)注重工程造價(jià)管控在PPP項(xiàng)目中的作用，尋找問(wèn)題根源所在，并據(jù)此采取行之有效的辦法，真正落實(shí)PPP項(xiàng)目的工程造價(jià)管控，使得PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化，為國(guó)家的繁榮做出貢獻(xiàn)。