瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題及對策研究

劉震宇 鄭俊鵬

摘 要? 黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域理論和實踐研究的熱點話題。本文以全國農(nóng)村土地制度改革試點市瀏陽市為例，運用案例分析、邏輯演繹、歸納總結(jié)等方法，在分析總結(jié)瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及做法的基礎(chǔ)上，指出瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律法規(guī)認知、農(nóng)民固有觀念、技術(shù)支撐體系、市場培育等方面存在的問題，最后從加強政策宣傳、完善農(nóng)民社會保障、完善基礎(chǔ)技術(shù)、加強市場培育等方面提出了促進瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策建議，以期為我國農(nóng)村土地制度改革尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞? 農(nóng)村集體建設(shè)用地;土地流轉(zhuǎn);問題;對策;瀏陽

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

Study on Problems and Tactics of Rural Construction Land Transfer in Liuyang， Hunan province

Liu Zhenyu1 ， Zheng Junpeng2

（1. Changsha Yongxin Land Real Estate Appraisal Surveying and Mapping Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007; 2.Changsha Yongxin Land Planning and Consulting Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007）

Abstract： Since the third plenary session of the 18th Central Committee of? CPC rural construction land transfer has become a hot topic in the field of land use management. Taking the national pilot city for rural land system reform of Liuyang in Hunan province as case study area， this paper aims at concluding experiences of rural land system reform especially system construction of the rural construction land transfer using case analysis， logical deduction， and induction methods. On the basis of analyzing and summarizing the current situation and practice of rural construction land transfer in Liuyang， this paper pointed out the problems existing in rural construction land transfer such as cognition of laws and regulations， inherent ideas of farmers， technical support system and market cultivation， finally the paper put forward some tactics to promote the transfer of rural construction land in Liuyang such as strengthening policy propaganda， improving farmers social security， improving basic technology and strengthening market cultivation.

Keywords： rural construction land; land transfer; problems; tactics; Liuyang

農(nóng)村集體建設(shè)用地作為建設(shè)用地的一部分，若能依法自由流轉(zhuǎn)，對于促進農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益、緩解建設(shè)用地指標緊張、保障經(jīng)濟社會發(fā)展將會產(chǎn)生巨大的作用[1-4]。黨的十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價[5]。2014年12月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號），部署在33個試點區(qū)（縣、市）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點，探索農(nóng)村土地制度改革路徑。

湖南省瀏陽市是國家33個農(nóng)村土地制度改革試點區(qū)（縣、市）之一[7]，近四年來開展了大量的農(nóng)村土地制度改革探索實踐。以該市為案例區(qū)域，分析瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的現(xiàn)狀、經(jīng)驗及問題，提出完善瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的對策建議，以期為全國農(nóng)村土地制度改革中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革提供參考。

1? 研究區(qū)概況

1.1 區(qū)位和經(jīng)濟社會概況

瀏陽市位于湖南東北部，現(xiàn)隸屬省會長沙市，是世界聞名的花炮之鄉(xiāng)，是全國發(fā)展改革試點城市、全國農(nóng)村土地制度改革試點市、中國優(yōu)秀旅游城市、湖南省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點市。位于北緯27°5120”— 28°3406”，東經(jīng)113°1024”— 114°1458”之間，與江西省銅鼓、萬載、宜春、上栗及本省醴陵、株洲、長沙、平江八縣、市接壤?，F(xiàn)轄4個街道27個鎮(zhèn)1個鄉(xiāng)，市域面積5007.75平方公里。2018年，瀏陽市GDP1342.1億元，一般公共預算收入113.3億元，總?cè)丝跒?49.38萬人，城鎮(zhèn)人口71.14萬人，鄉(xiāng)村人口78.24萬人，城鎮(zhèn)化水平為47.62%。2015年6月，瀏陽市被確定為國家農(nóng)村宅基地制度改革試點。為進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進改革試點任務(wù)，2016年10月，瀏陽市被納入農(nóng)村土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)，至此，瀏陽市成為國家農(nóng)村土地制度三項改革試點市。

1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地概況

根據(jù)瀏陽市農(nóng)村土地制度改革三項試點基本情況方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2018年12月，瀏陽市集體建設(shè)用地共23980公頃（見圖1）。就宅基地而言，全市共有農(nóng)戶320982戶，宅基地341417宗，宅基地總面積為21210公頃，其中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)4242公頃，規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外16968公頃。就集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，全市存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地共1320宗，總面積為770公頃。其他集體建設(shè)用地主要為農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等用地，面積為2000公頃。

根據(jù)2017年瀏陽市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，瀏陽市農(nóng)村居民點用地32087.95公頃，占建設(shè)用地總面積的比例為67.21%。從用地分布來看，農(nóng)村居民點用地面積較大的幾個建制鎮(zhèn)分別為大瑤鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)、沙市鎮(zhèn)和棖沖鎮(zhèn)，這些建制鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點用地面積均超過了1500公頃，是瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點區(qū)域，見表1。

2? 瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及做法

2.1 流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在瀏陽市成為農(nóng)村土地制度改革試點市之前，瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多以自發(fā)、隱形流轉(zhuǎn)為主，且規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)管理也不夠規(guī)范。所以，嚴格來講，瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要指農(nóng)村土地制度改革試點后的流轉(zhuǎn)情況。

2.1.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

自從2015 年3月起啟動農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，瀏陽市制定了《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（試行），按照建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”農(nóng)村宅基地制度的目標要求，允許四個街道轄區(qū)和兩個工業(yè)園規(guī)劃區(qū)之外的宅基地，面向全市符合申請條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，并鼓勵通過公開競價的方式取得。目前，共辦理宅基地流轉(zhuǎn)371宗、面積59360平方米。例如，澄潭江鎮(zhèn)槐樹社區(qū)推出9宗符合規(guī)劃和節(jié)約集約用地要求的宅基地，經(jīng)村民代表大會民主討論同意公開擇位競價流轉(zhuǎn)，吸引外村外鎮(zhèn)農(nóng)戶落戶成交3宗，地價總額55.14萬元;永安鎮(zhèn)蘆塘村采取宅基地公開擇位競價方式來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效流轉(zhuǎn)（圖2）。在農(nóng)村宅基地抵押方面，2016 年以來，全市有7 家銀行開展了宅基地及地上房屋抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款額27.13 億元，惠及農(nóng)戶29695戶。

2.1.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

自從2016 年9月啟動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，瀏陽市積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在滿足土地使用者用地需求的同時，盤活了農(nóng)村存量集體建設(shè)用地。2017年1月6日，湖南省第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地（大瑤鎮(zhèn)南陽村原扁塘完全小學地塊）成功入市（圖3），用途為商服用地，競得單位為瀏陽市大瑤金色搖籃幼兒園。截止2018 年12 月31 日，全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市共成交46 宗，主要分布在大瑤鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、葛家鎮(zhèn)、高坪鎮(zhèn)、永安鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積為76.33 公頃（合為1145 畝），土地出讓總價款共12995.36萬元。按用途分，商服用地9 宗，工業(yè)用地37 宗;按入市方式分，就地入市26 宗，調(diào)整入市20 宗;按土地使用權(quán)類型分，出讓43宗，租賃1宗，作價入股2宗;按定價方式分，網(wǎng)上掛牌2宗，協(xié)議44宗。

從入市地塊的交易價格來看，工業(yè)用地成交平均單價為10.75 萬元/畝，商服用地成交平均單價為23.22 萬元/畝。各入市地塊的成交單價與其所處區(qū)域同用途的集體建設(shè)用地基準地價基本相當。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益的分配方面，瀏陽市嚴格執(zhí)行《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費征收使用管理辦法（試行）》、《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導意見（試行）》中的相關(guān)規(guī)定，兼顧了政府、集體和個人的利益[8]。

2.2 主要做法

2.2.1 出臺了一整套農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度

針對農(nóng)村土地制度改革，運用系統(tǒng)的、整體的改革思維，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人利益，探索出臺系列配套制度，推動改革試點制度化、規(guī)范化。宅基地制度改革方面，采取試點先行，大膽創(chuàng)新、反復嘗試，制定了《瀏陽市農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》等6項制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，結(jié)合瀏陽實際，研究制定了《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》等8項制度。這些制度為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了政策支持和實踐指導，見表2。

2.2.2 統(tǒng)一編制了村莊規(guī)劃

黨的十八屆三中全會《決定》要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以符合規(guī)劃、用途管制為前提，所以要堅持規(guī)劃先行，實行嚴格的用途管制制度。為此，瀏陽市以美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃提質(zhì)行動和土地利用總體規(guī)劃中期修改完善為契機，分批啟動了全市多個村莊規(guī)劃的修編工作，以此引導農(nóng)民科學選址建房、合理布局工業(yè)及商服用地，確保節(jié)約集約用地。在農(nóng)村宅基地改革方面，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)相對集中的農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)，按照“一村一品”目標，成功創(chuàng)建了古港鎮(zhèn)梅田湖村等21 個美麗鄉(xiāng)村、永安鎮(zhèn)華山屋場等45 個幸福屋場，打造了布局合理、環(huán)境優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)樣板。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地中土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為經(jīng)營性用途的土地，均可作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行入市。

2.2.3 統(tǒng)一對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行確權(quán)

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！倍r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要入市，就必須符合“產(chǎn)權(quán)清晰”、“依法取得”這一基本前提。為此，瀏陽市對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行了確權(quán)登記，使其擁有合法的手續(xù)和權(quán)利證書。同時，瀏陽市依據(jù)《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記暫行辦法》，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新規(guī)范、新要求，對全市農(nóng)村宅基地使用情況進行了摸底，查清了全市農(nóng)戶戶數(shù)、農(nóng)村宅基地宗數(shù)及構(gòu)成（包括已頒房產(chǎn)證宗數(shù)、已頒土地證宗數(shù)、違法用地宗數(shù)等），在此基礎(chǔ)上辦理宅基地確權(quán)手續(xù)。同時，對先行試驗的兩個村進行了高標準的地籍測量工作，為獲取試驗村宅基地使用的精確數(shù)據(jù)，通過公開招投標方式確定了專業(yè)技術(shù)隊伍，依據(jù)《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》和《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查規(guī)則》對試驗村全面開展了宅基地及房屋的調(diào)查與測量工作。宅基地的調(diào)查內(nèi)容包括使用者戶籍、人口、宅基地取得方式、用地規(guī)模和不同用途面積、用地許可和確權(quán)、房屋確權(quán)、違法用地、一戶多宅等情況。

2.2.4 建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價體系

為充分發(fā)揮基準地價在土地資產(chǎn)管理和政府調(diào)控土地市場中的指導作用，充分顯化土地資產(chǎn)價值，瀏陽市于2016 年啟動了城鄉(xiāng)地價一體化基準地價編制工作，嚴格依據(jù)技術(shù)規(guī)程和工作流程，先后經(jīng)過外業(yè)調(diào)查、技術(shù)成果的編制、征求局內(nèi)意見、召開聽證會、征求市直部門意見以及市長辦公會審查多個環(huán)節(jié)，歷時近一年，于2017 年初完成了全部的技術(shù)工作。《瀏陽市城鄉(xiāng)一體化基準地價更新成果》實現(xiàn)了四個統(tǒng)一（見表3），包括：城鄉(xiāng)基準地價更新范圍一體化、城鄉(xiāng)土地綜合定級一體化、城鄉(xiāng)地價內(nèi)涵和水平一體化和城鄉(xiāng)宗地修正體系一體化，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了科學準確的地價體系和地價標準。

2.2.5? 建設(shè)統(tǒng)一的交易平臺和管理體制

為促進宅基地等農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)，瀏陽市于2015 年成立了湖南省首家農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)交易中心。根據(jù)《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》第十一條和十二條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體委托市不動產(chǎn)交易中心發(fā)布交易信息，組織公開交易（入市程序見圖4）。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)原則上以招標、拍賣、掛牌方式公開入市交易（試點期間均以網(wǎng)上掛牌方式入市）。特殊情況需以協(xié)議方式入市交易的，入市主體應(yīng)按相關(guān)民主決策程序表決同意并形成正式表決材料。目前瀏陽市以不動產(chǎn)交易中心為管理主體，建立了線上線下的交易平臺，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易系統(tǒng)單獨作為窗口接入國有建設(shè)用地交易平臺，并在統(tǒng)一的交易大廳辦理交易事項。

3? 瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 農(nóng)民及土地需求者對集體土地法律法規(guī)的認知與了解程度普遍不高

目前，大部分村民、土地需求者對于我國現(xiàn)行的集體土地法律法規(guī)及制度有一定的了解，但是大部分是一知半解，更不用說瀏陽市在試點期間出臺的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面的8項制度和宅基地制度改革方面的6項制度。相關(guān)利益主體不了解集體建設(shè)用地使用的相關(guān)政策，就會存在信息不對稱的現(xiàn)象，必然會導致集體建設(shè)用地需求不足。老百姓對新生事物接觸和了解需要一個過程，而政府和自然資源管理部門加強普法宣傳也不可或缺。

3.2 農(nóng)民在觀念上難以接受土地流轉(zhuǎn)

首先，農(nóng)民存在根深蒂固的土地保障情結(jié)。我國現(xiàn)行社會保障體系還不是十分健全，盡管近年來農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障得到巨大改善，但是農(nóng)民仍舊享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的福利，農(nóng)民生計一旦出現(xiàn)風險，農(nóng)村宅基地仍是保障其生存養(yǎng)老的最后屏障，這必然會造成農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)障礙。第二，農(nóng)民戀土情節(jié)和失地恐懼并重。受傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民對其成長的鄉(xiāng)土有著深厚情誼，有著復雜而濃烈的難以割舍的情愫。

3.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)技術(shù)支撐體系仍不夠完善

國有建設(shè)用地有償使用已推行多年，各項制度已非常完善和成熟，被社會廣泛接受，其關(guān)鍵所在就是在符合規(guī)劃、用途管制、產(chǎn)權(quán)清晰、節(jié)約集約的前提下運行，除此之外，地籍管理系統(tǒng)、地價體系建設(shè)、土地利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)等是重要的技術(shù)支撐。根據(jù)《決定》中提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租 賃、入股”，所以集體建設(shè)用地要順利入市流轉(zhuǎn)，依然要參照國有建設(shè)用地現(xiàn)行的管理模式，要具有必備的制度和技術(shù)條件。但目前瀏陽市村莊規(guī)劃編制還未完全完成;宅基地確權(quán)工作積極性也不高，由于歷史原因，有些建設(shè)用地是違建的甚至難以完成確權(quán)工作，地籍管理系統(tǒng)、土地利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)也是跟不上集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實需求。

3.4 集體建設(shè)用地市場培育艱難

瀏陽市作為農(nóng)村土地制度改革試點市，納入土地有形市場公開交易的集體土地宗地數(shù)量不多，集體建設(shè)用地市場培育艱難。主要有兩個方面的原因：第一，與城市國有建設(shè)用地完整明晰的產(chǎn)權(quán)相比，投資者對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)存在顧慮。集體土地“同權(quán)同價”目前沒有規(guī)范的定義，現(xiàn)行法律法規(guī)對集體建設(shè)用地的權(quán)能還有很多限制[9]，目前不少土地使用意向者，對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的登記和抵押權(quán)是否可實現(xiàn)、試點結(jié)束后政策的穩(wěn)定性、入市到期后的手續(xù)、費用等方面都還存有疑慮，自然也會影響入市積極性。第二，與城市國有建設(shè)用地相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套落后，消費能力有限。就工業(yè)發(fā)展而言，基礎(chǔ)設(shè)施配套落后，且不能形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，就會導致大多數(shù)工業(yè)企業(yè)對選擇集體建設(shè)用地缺少積極性。就商服用地而言，在目前城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村消費群體有限，很多二級商業(yè)類型無法在農(nóng)村有效發(fā)展。

4? 瀏陽市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策建議

4.1 加強集體建設(shè)用地入市制度的宣傳

鑒于目前不管是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民或者用地單位對集體建設(shè)用地入市制度多是一知半解，且對政策的穩(wěn)定性和合法性存在一定擔憂，故需要加強政策宣傳，尤其是要加強與農(nóng)民的溝通協(xié)調(diào)。第一，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來說，其是農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)代表，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有著一定的主動性。第二，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，若集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地入市流轉(zhuǎn)能給其帶來收益，也會大力支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地入市流轉(zhuǎn)。第三，對用地單位來說，若農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠和國有土地同等入市、同權(quán)同價，且土地使用權(quán)會得到法律保護，從節(jié)約成本的角度考慮，其也會支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

4.2 為農(nóng)民提供完善的社會保障

第一，建立健全農(nóng)村宅基地退出（流轉(zhuǎn)）社會保障機制。加大城鄉(xiāng)社會保障體制改革力度，將農(nóng)村進城務(wù)工收入相對穩(wěn)定的人群納入城鎮(zhèn)社會保障體系，同時盡可能為農(nóng)村務(wù)工人員提供較為穩(wěn)定的就業(yè)崗位。第二，建立宅基地退出（流轉(zhuǎn)）與城市住房保障政策相匹配的激勵政策。對已在城鎮(zhèn)落戶或者在城市工作生活達到一定年限的農(nóng)民工，放棄農(nóng)村宅基地的，給予享受城市住房保障或者購房補助的優(yōu)惠政策。因此，在農(nóng)民具備城鎮(zhèn)生存能力的情況下，通過構(gòu)建一個相對公平的市場環(huán)境，以城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障替代農(nóng)村土地這根“救命稻草”，讓宅基地退出（流轉(zhuǎn)）成為一種市場選擇。

4.3 完善集體建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)技術(shù)工作

一是全面加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理。全面清查已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地數(shù)量、用途、位置和目前使用情況，對村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體公用設(shè)施用地進行系統(tǒng)測量，并按不動產(chǎn)登記管理辦法進行確權(quán)登記[9，10]。二是加強農(nóng)村土地規(guī)劃的編制。做到規(guī)劃先行，請專業(yè)技術(shù)隊伍，嚴格按技術(shù)規(guī)程編制村土地利用規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，確保按照規(guī)劃利用土地。四是加強農(nóng)村土地利用動態(tài)管理。安排專門的管理部門，建立農(nóng)村土地入市管理臺賬，實行農(nóng)村集體建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)測管理。五是加強專業(yè)技術(shù)隊伍的建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是一個新鮮事物，應(yīng)加強工作人員的技術(shù)培訓，建立一支經(jīng)驗豐富、專業(yè)能力強、技術(shù)過硬的管理隊伍。

4.4 加強農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的培育

首先，在堅持社會主義公有制、維護社會穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益的基本前提下，建議國家盡快對《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等相關(guān)條款進行修訂，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市合法化，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。第二，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減小城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地利用條件上的差異，采取各項優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為發(fā)展農(nóng)村集體建設(shè)用地市場創(chuàng)造條件。如瀏陽市緊鄰省會長沙，且風景秀麗，旅游資源豐富，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)達，所以就可以因地制宜，積極利用集體建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等第三產(chǎn)業(yè)。第三，在培育農(nóng)村土地市場方面，優(yōu)化土地供應(yīng)計劃，通過控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，刺激農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的發(fā)展。

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