激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的系統(tǒng)對(duì)策研究

方銘琳

在加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，無論是宏觀的教育活力、中觀的學(xué)?；盍?，還是微觀的師生活力，都是我國(guó)多年來教育改革持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)。新時(shí)代建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、追求辦好人民滿意的教育，必須把大力激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力擺在更加重要的位置。本文在梳理已有政策依據(jù)的基礎(chǔ)上，分析影響辦學(xué)活力的多重因素，提出激發(fā)辦學(xué)活力的綜合治理對(duì)策。

一、國(guó)家政策持續(xù)和高度關(guān)注辦學(xué)活力

黨和國(guó)家始終把解決教育活力不足的問題作為我國(guó)教育改革的重要目標(biāo)之一。早在1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就提出：“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力;而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！碑?dāng)時(shí)教育體制改革的一個(gè)初衷，就是想解決教育領(lǐng)域“一管就死、一放就亂”以及缺乏活力的問題。此后1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1999年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》都關(guān)注到教育活力或辦學(xué)活力不足的問題。

隨著我國(guó)全面深化教育領(lǐng)域綜合改革，激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力越來越受到重視和關(guān)注?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）中十余次提到“活力”。在談到教育體制機(jī)制改革時(shí)明確提出：“進(jìn)一步解放思想，更新觀念，深化改革，提高教育開放水平，全面形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的教育體制機(jī)制，辦出具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代教育?！本唧w談到學(xué)校辦學(xué)體制改革時(shí)又強(qiáng)調(diào)指出，“深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)，扶持薄弱學(xué)校發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效益”?？梢?，《教育規(guī)劃綱要》把“充滿活力”作為教育體制機(jī)制改革的重要目標(biāo)，把“增強(qiáng)辦學(xué)活力”作為公辦學(xué)校體制改革的重要目標(biāo)?！督逃?guī)劃綱要》還提出，要加快解決“增強(qiáng)教育活力與體制機(jī)制約束的矛盾”。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革，要進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力。這一指導(dǎo)思想也同樣適用教育領(lǐng)域，那就是進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展教育生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)教育活力。2017年，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“我國(guó)教育改革發(fā)展雖然取得了顯著成就，但尚不能完全適應(yīng)人的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)為：科學(xué)的教育理念尚未牢固確立……學(xué)校辦學(xué)活力不強(qiáng)……”2018年9月，黨中央召開新時(shí)代第一次全國(guó)教育大會(huì)，為教育發(fā)展舉旗定向。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)”“要深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力”。李克強(qiáng)總理提出，要充分發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)主體作用，為學(xué)校潛心治校辦學(xué)創(chuàng)造良好環(huán)境?？梢?，“激發(fā)教育活力”成為建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的具體舉措。

在2019年全國(guó)教育工作會(huì)議上，教育部黨組書記、部長(zhǎng)陳寶生指出，對(duì)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)也要重視起來，今年要專門制定落實(shí)中小學(xué)自主權(quán)激發(fā)辦學(xué)活力的文件。2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》，明確提出“發(fā)展中國(guó)特色世界先進(jìn)水平的優(yōu)質(zhì)教育”“充分發(fā)揮基層特別是各級(jí)各類學(xué)校的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)大膽探索、積極改革創(chuàng)新，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于高質(zhì)量發(fā)展的教育體制機(jī)制”。發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育，需要學(xué)校充滿生機(jī)與活力。把“充滿活力”作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，由此可見，激發(fā)辦學(xué)活力不僅是未來教育發(fā)展的重要任務(wù)，也是檢驗(yàn)教育改革成效的關(guān)鍵指標(biāo)。

二、辦學(xué)活力不足的障礙性因素分析

教育活力、學(xué)校活力是提高教育質(zhì)量的重要保障。為進(jìn)一步深化教育體制機(jī)制改革、激發(fā)辦學(xué)活力，必須從源頭上厘清那些制約教育和學(xué)校釋放活力的教育內(nèi)外部和學(xué)校內(nèi)外部的諸多因素。

（一）學(xué)校自主權(quán)受制于多方面的干涉

當(dāng)下很多學(xué)校常常面臨以各種理由干涉學(xué)校辦學(xué)的現(xiàn)象，似乎方方面面都可以對(duì)教育、對(duì)學(xué)校、對(duì)教師指手畫腳。正因?yàn)檎c學(xué)校的權(quán)力、責(zé)任邊界不是很清楚，越位、缺位、錯(cuò)位、不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致各類檢查、考核、評(píng)估及各種與教育教學(xué)無關(guān)的社會(huì)性事務(wù)太多，各部門的文件延伸到學(xué)校太多。據(jù)中國(guó)教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所辦學(xué)活力調(diào)研組及《中小學(xué)校辦學(xué)活力的政策建構(gòu)研究》課題組對(duì)150多位教育局長(zhǎng)的抽樣調(diào)查顯示，有80%多的教育局長(zhǎng)認(rèn)為教育部門在運(yùn)作過程中受其他部門干擾“非常多”或“比較多”。學(xué)校忙于應(yīng)付，教師負(fù)擔(dān)太重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一些地方教師辭職率年年攀升，甚至校長(zhǎng)“職位”也開始“遇冷”。來自學(xué)校外部的諸多干擾因素導(dǎo)致學(xué)校缺乏自主權(quán)，教育體系缺乏辦學(xué)活力和內(nèi)在的創(chuàng)新動(dòng)力?；鶎有ｉL(zhǎng)對(duì)人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)方面的約束感受尤其強(qiáng)烈。

（二）教育行政思維導(dǎo)致的管理弊病

在地方特別是在縣級(jí)教育行政管理中，當(dāng)下教育行政部門的履職方式更多還是單一科層式管理，即對(duì)學(xué)校、教師和學(xué)生最主要的管理手段仍是運(yùn)用行政思維，依靠行政命令，發(fā)布下達(dá)指令，其弊?。阂皇切姓芾砣菀妆毁N上個(gè)人標(biāo)簽，甚至常常陷入“人治”窠臼。二是注重解決眼前問題，或者近期階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，容易出現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套思路、一個(gè)地方一套辦法”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)炮制政績(jī)、隱藏風(fēng)險(xiǎn)、治標(biāo)不治本等問題。三是行政職能泛化、“越位”，行政履職在某種程度上等同于完成常規(guī)性工作和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，常表現(xiàn)出疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

（三）學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)缺乏導(dǎo)致過分依賴

學(xué)校本身應(yīng)該有的很多自主權(quán)“缺位”，這也是影響中小學(xué)辦學(xué)活力的重要因素。比如在用人自主權(quán)方面的干部任命權(quán)和教師聘任權(quán)得不到落實(shí)。據(jù)調(diào)研組及課題組對(duì)全國(guó)29個(gè)省份5000多名校長(zhǎng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85.6%的校長(zhǎng)選擇“最缺人事自主權(quán)”。校長(zhǎng)尤其反應(yīng)強(qiáng)烈的是：很多學(xué)校的干部特別是副校長(zhǎng)的任免由教育局而不是校長(zhǎng)決定;學(xué)校沒有在人員經(jīng)費(fèi)總量控制的前提下，面向社會(huì)自主聘任教師權(quán)，教師能進(jìn)不能出。還有編制內(nèi)外的利弊影響。一些“在編”教師高枕無憂而日漸平庸;一些職稱晉升而職稱工資卻長(zhǎng)期不落實(shí)的教師則日漸心灰意冷，挫敗感日漸濃重，改革熱情削減;一些“編外”教師抱著臨時(shí)工的想法，經(jīng)常流動(dòng)。此外，學(xué)校的組織架構(gòu)權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、分配權(quán)、課程教學(xué)改革自主權(quán)等，都是比較缺乏的。很多地方政府把學(xué)校當(dāng)作下屬事業(yè)單位，而不是獨(dú)立法人。學(xué)校由于長(zhǎng)期缺乏自主權(quán)，形成“路徑依賴”——依賴政府“一刀切”的統(tǒng)一管理方式，缺乏創(chuàng)新的活力，需要落實(shí)《教育法》規(guī)定的學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

必須進(jìn)行“依法賦權(quán)”，政府、社會(huì)、學(xué)校應(yīng)該是相互制衡和相互支持的關(guān)系，但各自定位在哪里，權(quán)力邊界在哪里，需要在法律層面解決，而且要有一系列配套文件，否則就無法操作。當(dāng)前最迫切的“放權(quán)”，一是人事權(quán)，把教師招聘管理權(quán)、評(píng)審權(quán)等下放給學(xué)校;二是課程管理權(quán);三是財(cái)政管理權(quán)。要科學(xué)賦能，提高學(xué)校自主管理、自主辦學(xué)的能力。通過放權(quán)的責(zé)任回歸激發(fā)辦學(xué)活力，必然增強(qiáng)校長(zhǎng)的責(zé)任感，提升校長(zhǎng)的機(jī)遇意識(shí)，從“要我辦學(xué)”向“主動(dòng)變革”轉(zhuǎn)變，用好自主權(quán)，盤活校內(nèi)外資源，激發(fā)學(xué)校發(fā)展的內(nèi)部活力。充滿活力的學(xué)校才能不斷拓深內(nèi)涵、發(fā)展特色，并充分給予師生正面的充滿活力的影響，讓師生綻放生命的精彩。當(dāng)前需要盡快啟動(dòng)《學(xué)校法》立法，界定學(xué)校的權(quán)責(zé)和義務(wù)，實(shí)施依法治教，引導(dǎo)辦學(xué)行為，為學(xué)校自主發(fā)展、為教師減負(fù)創(chuàng)造條件。要深化“縣管校聘”改革，探索學(xué)校根據(jù)編制標(biāo)準(zhǔn)和崗位需求自主聘任教職工的有效路徑。

3.轉(zhuǎn)變內(nèi)外部管理方式：現(xiàn)代治理激發(fā)辦學(xué)活力

一是轉(zhuǎn)變行政部門管理方式。要加強(qiáng)宏觀管理，減少微觀干預(yù);加強(qiáng)間接指導(dǎo)，減少直接安排。通過一系列政策與機(jī)制，激勵(lì)各學(xué)校充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，探索適合自己學(xué)校的有效路徑。行政部門還需要分類引導(dǎo)、分類評(píng)價(jià)、精準(zhǔn)支持，并對(duì)一些有改革熱情和改革能力的學(xué)校給予一定的改革空間。在鼓勵(lì)學(xué)校多探索、多試點(diǎn)的同時(shí)，要允許學(xué)校不做什么;如果只讓學(xué)校做加法而不同意做減法，久而久之學(xué)校改革會(huì)重回老路，依舊失去改革的動(dòng)力與學(xué)校的活力。無論是放權(quán)、管理還是服務(wù)，都要依據(jù)法律賦予的職能進(jìn)行，通過法律法規(guī)去引導(dǎo)、規(guī)范教育管理行為和學(xué)校辦學(xué)行為。例如，為治理隨意向?qū)W校攤派非教學(xué)任務(wù)和鬧校、鬧師行為，2018年《湖南省學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理?xiàng)l例》獲得表決通過，為保護(hù)學(xué)生人身安全撐起“保護(hù)傘”。2019年，教育部將探索依法治理“校鬧”機(jī)制，完善學(xué)校安全事故應(yīng)急處理機(jī)制，健全學(xué)校依法辦學(xué)法律服務(wù)與保障體制。

二是完善學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制。依法制定學(xué)校章程，保障學(xué)校是法人治理下的分權(quán)治理模式，在有效履行自主權(quán)的同時(shí)，讓學(xué)校有活力、有張力。同時(shí)，要注重學(xué)校管理創(chuàng)新，不少成功經(jīng)驗(yàn)有力證明了管理創(chuàng)新的必要性。例如，北京市十一學(xué)校的分布式、制衡型學(xué)校治理結(jié)構(gòu);北京大學(xué)附屬中學(xué)多元開放、自主選擇的學(xué)部、學(xué)院和中心的組織建制;清華大學(xué)附屬小學(xué)實(shí)施的學(xué)段制和自下而上的扁平化管理;北京市中關(guān)村第三小學(xué)的班組群教育共同體建設(shè);又如浙江省杭州市的學(xué)校為適應(yīng)學(xué)習(xí)變革而進(jìn)行的選課走班、生涯教育和學(xué)校組織等方面的管理創(chuàng)新變革，等等。學(xué)校管理創(chuàng)新重在對(duì)組織結(jié)構(gòu)和體制的創(chuàng)新，為有利于激發(fā)辦學(xué)活力，要體現(xiàn)以人為本，多元治理，自上而下與自下而上結(jié)合起來。

三是讓師生“自主”。學(xué)校有活力的關(guān)鍵是每位教師、每個(gè)學(xué)生都有活力。真正的活力源于學(xué)校對(duì)人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新與探索。

（二）從辦學(xué)體制入手探索現(xiàn)代治理

釋放“辦學(xué)活力”僅靠管理體制層面的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要從辦學(xué)體制改革層面尋求突破。

堅(jiān)持公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的格局。應(yīng)區(qū)分義務(wù)教育與非義務(wù)教育、公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，改進(jìn)非義務(wù)教育公共服務(wù)提供方式，引導(dǎo)社會(huì)資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域，政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況購(gòu)買公共教育服務(wù)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與的積極性，進(jìn)一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。

例如，為增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦高中辦學(xué)，扶持薄弱學(xué)校發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效益，可作為今后公辦高中辦學(xué)體制改革的一個(gè)方向。在改革的具體方式上，既可以開展公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)的探索，也可以開展委托管理的試點(diǎn)，不斷深化公辦高中辦學(xué)體制改革。激發(fā)活力的同時(shí)，也要加強(qiáng)規(guī)范，特別強(qiáng)調(diào)要規(guī)范民辦學(xué)校招生。

又如，一些城鎮(zhèn)化背景下快速發(fā)展的城市新區(qū)，成立政府參股的股份制教育管理公司，開展公辦學(xué)校的委托管理實(shí)踐，嘗試辦學(xué)所有權(quán)與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離，受委托的學(xué)校公辦屬性不變，教育管理公司只負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部管理。這個(gè)過程中，政府、教育集團(tuán)、受委托學(xué)校之間建立起責(zé)任清單、權(quán)力清單、管理邊界清單，實(shí)現(xiàn)教育治理方式的轉(zhuǎn)變：首先，人事管理權(quán)限下放，對(duì)所有教師實(shí)行聘用制并與政府簽訂長(zhǎng)期勞動(dòng)合同，解決教師編制不足的問題。其次，學(xué)校有工資分配權(quán)。財(cái)政局給一個(gè)工資總額，怎么分配學(xué)校自主進(jìn)行。再次，學(xué)校有一定的評(píng)價(jià)自主權(quán)，由事后督導(dǎo)轉(zhuǎn)變成前置型督導(dǎo)，學(xué)校擁有70%的督導(dǎo)指標(biāo)自主申報(bào)權(quán)，給學(xué)校很大的辦學(xué)空間。兩三年下來，受委托的薄弱學(xué)校發(fā)生了很大改觀，更主要的是激發(fā)了學(xué)校的辦學(xué)活力。

總之，激發(fā)辦學(xué)活力一直是教育改革的主題，隨著教育改革進(jìn)入深水區(qū)，其策略更需要從綜合治理的角度進(jìn)行不斷探索。2019年教育部擬制定落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)激發(fā)辦學(xué)活力的文件，探索在深入推進(jìn)依法治教、建立新型政校關(guān)系、優(yōu)化中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)、樹立科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向等方面的政策制度設(shè)計(jì)。期待學(xué)校辦學(xué)活力真正得到激發(fā)。

本文系中國(guó)教育科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目《中小學(xué)校辦學(xué)活力的政策建構(gòu)研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GYC2019002）課題階段性成果

（作者系中國(guó)教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所副研究員、博士）

責(zé)任編輯 任國(guó)平