新時代中小城市創(chuàng)新發(fā)展對策研究
——以安徽省皖江五市為例

田治安

（中共銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000）

城市是國家創(chuàng)新體系的基本單位，中小城市是我國城市的主體。截止2017年底，我國大陸中小城市（包括含鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市轄區(qū)）合計為2811個，直接影響和帶動地區(qū)占全國面積、人口和經濟總量的97.3%、84.67%、84.92%[1]。因此，加強中小城市創(chuàng)新發(fā)展研究，對構建國家創(chuàng)新體系具有重要意義。

一、中小城市創(chuàng)新發(fā)展研究綜述

十八大以來，城市創(chuàng)新發(fā)展一直是我國理論界研究的熱點。由于大城市是我國創(chuàng)新發(fā)展的領頭雁，城市創(chuàng)新發(fā)展的理論研究也主要集中在對大城市創(chuàng)新發(fā)展研究上，對中小城市創(chuàng)新發(fā)展的研究比較薄弱，并呈現(xiàn)出三個特征。

（一）主要是與大城市進行比較研究

蘇煒、蔡麗茹（2018）通過對珠三角9市創(chuàng)新環(huán)境評價與政策研究，認為廣州和深圳是珠三角創(chuàng)新核心城市，創(chuàng)新效率最高（達到帕累托最優(yōu)），其他城市不同程度存在著創(chuàng)新基礎薄弱、創(chuàng)新效率較低等特征[2]。王珍珍等人（2018）通過對全國274個城市創(chuàng)新競爭力綜合得分分析，認為我國城市創(chuàng)新發(fā)展分化明顯，這種分化不僅體現(xiàn)在東部、中部、西部、東北四大區(qū)域之間，也體現(xiàn)在各大區(qū)域內部；全國排名排名1-50位的創(chuàng)新第一梯隊城市都是大城市、特大城市，中小城市、特別是中西部和東北地區(qū)中小城市創(chuàng)新發(fā)展普遍不足[3]。

（二）對中小城市創(chuàng)新研究針對性不夠

王其藩（2000）在《關于中小城市技術創(chuàng)新戰(zhàn)略的思考》一文中提出中小城市技術創(chuàng)新要關注創(chuàng)名牌、建立互聯(lián)網絡、發(fā)掘智力資源和拓展產業(yè)的技術創(chuàng)新鏈等建議[4]，在當時可能更適合大城市。趙霞、周小琴（2016）認為，要加快新常態(tài)下中小城市創(chuàng)新驅動發(fā)展，應該重點構建公平的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加強創(chuàng)新型科技隊伍建設，優(yōu)化融資渠道，推進創(chuàng)新成果與產業(yè)對接[5]。但具體怎么落實，還需要深入研究。王岳龍等人（2017）針對中小城市創(chuàng)新環(huán)境與條件和大城市存在較大差距的問題，提出要充分發(fā)揮財政政策作用，建立健全支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財政政策體系[6]。但僅靠財政政策是難以解決創(chuàng)新人才、金融服務、政策環(huán)境不足或不優(yōu)等問題的。

（三）有效性對策研究具有“解剖麻雀”特征

施國洪等人（2014）以常州市為例，認為中小城市要通過體制機制創(chuàng)新，圍繞產業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，形成以產業(yè)為導向、企業(yè)為主體、產學研相結合的技術創(chuàng)新體系和區(qū)域創(chuàng)新體系[7]。張軍（2016）通過對湖州市與浙江大學市校合作案例分析，認為市校合作共建技術轉移和推廣中心、合作共建各種科技園區(qū)和企業(yè)研發(fā)中心、合作培養(yǎng)“雙創(chuàng)”人才，能夠有效提升中小城市聚集創(chuàng)新資源和創(chuàng)新人才能力，克服小城市科技供給不足導致的創(chuàng)新驅動發(fā)展障礙[8]。

進入新時代，我國要實現(xiàn)向高質量發(fā)展轉變，必須加快建設“實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系”[9]。中小城市要“增強承接產業(yè)轉移能力，推動制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進制造業(yè)為主的產業(yè)結構”[10]，需要聚焦產業(yè)發(fā)展瓶頸和需求，增強和激發(fā)創(chuàng)新活力與創(chuàng)造潛能，著力推動成果轉化創(chuàng)新，這是新時代中小城市創(chuàng)新發(fā)展的著力點。本文通過對安徽省皖江五市（含蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州和安慶，下同）創(chuàng)新發(fā)展存在的問題梳理，在前人分析的基礎上，對新時代如何推動中小城市創(chuàng)新發(fā)展提出可行性對策建議。

二、中小城市創(chuàng)新發(fā)展的問題分析

（一）地區(qū)發(fā)展不平衡

一是與大城市相比，中小城市創(chuàng)新發(fā)展能力明顯偏低。2018年，我國中小城市科技創(chuàng)新指數(shù)為58.4，與大城市差距越來越大；二是不同區(qū)域中小城市創(chuàng)新發(fā)展水平差距很大。東部、中部、西部和東北地區(qū)中小城市科技創(chuàng)新指數(shù)分別為65.4、56.3、52.5和52.4[11]。皖江五市作為安徽省創(chuàng)新發(fā)展最活躍的中小城市群創(chuàng)新發(fā)展不平衡、不充分問題也十分突出。從發(fā)明專利授權量來看，2017年，皖江五市發(fā)明專利授權量總計4193件，占全省比重33.7%。這表明，皖江五市是安徽省創(chuàng)新發(fā)展能力比較突出的地區(qū)；但仍然低于合肥市。從皖江五市內部來看，創(chuàng)新發(fā)展不平衡也非常突出。蕪湖作為皖江龍頭城市，發(fā)明專利授權量為其余四市總和的1.7倍，是池州市25.6倍。（見表1）由于創(chuàng)新資源過度集聚在大城市、特大城市和東部發(fā)達地區(qū)，并且大中小城市和區(qū)域之間互補合作、協(xié)同創(chuàng)新機制不完善，進一步加劇了中小城市創(chuàng)新發(fā)展的困難。

表1 2017年皖江五市和合肥市發(fā)明專利授權情況

（二）發(fā)展環(huán)境不友好

創(chuàng)新發(fā)展依賴于良好的營商環(huán)境。皖江五市營商環(huán)境遠不如大城市，法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境還有待進一步建立和完善，大城市對皖江五市創(chuàng)新資源的虹吸效應還在持續(xù)。據《2018中國城市營商環(huán)境質量報告》綜合測算，大城市的營商環(huán)境明顯高于中小城市，排名前30位城市全是大城市，人口一般都在300萬以上，皖江五市無一上榜[12]。如果用城市綜合經濟競爭力來代替城市創(chuàng)新能力城市營商環(huán)境與城市創(chuàng)新能力基本上是一致的。根據《中國城市競爭力報告No.16》對2017年中國294個城市（含港澳臺地區(qū)）綜合經濟競爭力的分析和排名，排在前40位的城市基本上是人口300萬以上的大城市，包括皖江五市在內的中小城市無一上榜[13]。這表明，中小城市創(chuàng)新發(fā)展的營商環(huán)境與大城市、特大城市相比，差距很大。

（三）金融支持不充分

在創(chuàng)新型企業(yè)生命周期里，不同發(fā)展階段需要各具特色的金融支持。因此，能夠方便、穩(wěn)定地獲得足量的資金支持，是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的基本條件。北京、上海等一線城市創(chuàng)新能力強大，與其有著巨量、多樣的金融支持是分不開的。北京市中關村集中了全國80%的天使投資人，投資金額占全國60%以上。正是在天使投資等風險基金支持下，2017年，中關村獨角獸企業(yè)達到67家，占全國一半，全球近1/4[14]。一線城市不僅直接融資規(guī)模大，從銀行間接融資規(guī)模也十分龐大。與此相反，皖江五市創(chuàng)新發(fā)展的金融支持渠道單一，規(guī)模較小，普遍面臨著資金瓶頸約束。從銀行貸款規(guī)模來看，皖江五市普遍較小，貸款余額與GDP的比值也遠低于一線城市。（見表2）這使得皖江五市企業(yè)（特別是民營企業(yè)）“融資難、融資貴”現(xiàn)象十分普遍。

表2 2017年一線城市和皖江五市貸款及其變動情況

三、中小城市創(chuàng)新發(fā)展的主要著力點

（一）以推進制造業(yè)高質量發(fā)展為目標

習近平同志指出：“抓實體經濟一定要抓好制造業(yè)。裝備制造業(yè)是制造業(yè)的脊梁，要加大投入、加強研發(fā)、加快發(fā)展，努力占領世界制高點、掌控技術話語權，使我國成為現(xiàn)代裝備制造業(yè)大國?！盵15]制造業(yè)是我國國民經濟的主體，制造業(yè)創(chuàng)造1個就業(yè)崗位，通常能帶來3個多非制造業(yè)崗位；我國研發(fā)投入70%投向制造業(yè)，創(chuàng)新專利也占全部專利的70%[16]。進入新時代，中小城市通過承接產業(yè)轉移，將逐步成為我國制造業(yè)發(fā)展的主要載體。推動制造業(yè)高質量發(fā)展，科技創(chuàng)新必須做到“頂天立地”。“頂天”，就是要瞄準世界科技最前沿，在前瞻性創(chuàng)新、顛覆性創(chuàng)新和原創(chuàng)性創(chuàng)新取得重大突破，實現(xiàn)中國創(chuàng)新從跟跑、并跑向領跑轉變；“立地”，就是要建立“以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系”[9]，加快科技成果轉化運用。一般情況下，大城市（特別是一線城市）在我國創(chuàng)新發(fā)展中主要發(fā)揮“頂天”作用，中小城市主要發(fā)揮“立地”作用。因此，皖江五市要圍繞推進制造業(yè)高質量發(fā)展為目標，在兩個方面著力推進創(chuàng)新發(fā)展。

1.著力提高成果轉化創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是一個完整的鏈條，它包括“基礎研究創(chuàng)新、應用研究創(chuàng)新和成果轉化創(chuàng)新”三個環(huán)節(jié)[9]它們既各有側重，又相互促進；不同地區(qū)要根據自身實際和發(fā)展要求，選擇不同的側重點。作為我國制造業(yè)發(fā)展主要載體的中小城市，主要承擔我國制造業(yè)零部件和產品的“制造、組裝”任務，應該以成果轉化創(chuàng)新為主，不斷抬升“制造、組裝”環(huán)節(jié)的市場價值，并逐步向獲利較高的“技術專利、品牌服務”延伸。

2.著力增強中小企業(yè)創(chuàng)新能力。企業(yè)是實現(xiàn)科技和經濟緊密結合的決定性力量。在我國，民營企業(yè)貢獻了70%以上的技術創(chuàng)新成果[17]，是實現(xiàn)制造業(yè)領域成果轉化創(chuàng)新最重要的主體。民營企業(yè)絕大多數(shù)是中小企業(yè)，因此，中小城市要“加強對中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，促進科技成果轉化”[9]。皖江五市要從實際出發(fā)，重點支持中小企業(yè)在三個方面加大創(chuàng)新力度。一是工藝創(chuàng)新。中小企業(yè)主要是為上下游企業(yè)做配套或來料加工，工藝水平決定著企業(yè)競爭力，增強工藝創(chuàng)新是提升中小企業(yè)創(chuàng)新能力的首要任務。二是產品創(chuàng)新。中小企業(yè)產品創(chuàng)新是以產品功能創(chuàng)新為主，皖江五市要支持企業(yè)加大產品功能創(chuàng)新的力度，做到“人有我優(yōu)、人優(yōu)我強、人強我絕”。三是制度創(chuàng)新。皖江五市要支持家族式企業(yè)進行股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造良好的企業(yè)制度保障。

（二）以強化金融和人才支撐力為抓手

人才和資金是驅動創(chuàng)新發(fā)展的“雙輪”皖江五市要從本地實際出發(fā)，把強化金融和人才支撐作為主要抓手，增強自身創(chuàng)新能力。

1.增強金融支撐作用。金融是科技創(chuàng)新的重要支撐，“疏通金融進入實體經濟特別是中小企業(yè)、小微企業(yè)的管道”[18]，是解決中小城市創(chuàng)新發(fā)展資金不足的重要任務。皖江五市要積極發(fā)展普惠金融，解決好融資難融資貴問題。一要鼓勵企業(yè)增加股權融資，支持企業(yè)在主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板和科創(chuàng)板上市，發(fā)揮區(qū)域性股權交易市場的作用，提高企業(yè)直接融資的比重；二要與大城市天使投資、風投基金進行對接，支持它們在本地尋找投資機會，為發(fā)展?jié)摿Υ蟮某鮿?chuàng)企業(yè)提供資金支持；三要放寬村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)互助資金組織等機構準入條件，鼓勵大型銀行在本地設立和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、城市工商銀行，鼓勵央企等大型國有企業(yè)、民間資本設立融資擔保機構。

2.解決人才短缺問題。人才短缺是制約中小城市發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”。安徽省作為制造業(yè)大省，人才資源比較豐富，但主要集中在合肥市，皖江五市創(chuàng)新人才都嚴重短缺（蕪湖稍好一點）。要解決創(chuàng)新人才短缺問題，皖江五市必須堅持“引進來”和“走出去”并重?！耙M來”，就是要積極鼓勵更多的創(chuàng)新人才和團隊來本地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。當前要著力引導有條件的企業(yè)特別是國有企業(yè)建立股權激勵機制，盡快建立科研人才與企業(yè)“利益共享、風險共擔”的長效機制，增強科研人才在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的獲得感?！白叱鋈ァ?，就是要堅持開放式創(chuàng)新，按照中央部署，全面“構建開放、協(xié)同、高效的共性技術研發(fā)平臺，健全需求為導向、企業(yè)為主體的產學研一體化創(chuàng)新機制”[19]。要支持企業(yè)在人才資源豐富的大城市建立研發(fā)平臺，充分利用大城市創(chuàng)新資源，實現(xiàn)中小城市在創(chuàng)新發(fā)展上變道超車。

（三）以完善創(chuàng)新發(fā)展體制機制為保障

1.完善產權保護制度。改革開放以來，中小城市充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，通過技術模仿實現(xiàn)了工業(yè)化迅速發(fā)展。我國發(fā)展進入新常態(tài)以后，模仿的盈利空間和時間被迅速壓縮，皖江五市“技術模仿優(yōu)勢”逐步降低、消失，創(chuàng)新已經成為推動中小城市高質量發(fā)展的唯一途徑。如果產權保護不嚴格，創(chuàng)新成果迅速被仿冒，企業(yè)前期研發(fā)投入無法收回，就不會冒著巨大風險去創(chuàng)新。因此，有效的產權保護是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的核心保障。總體來看，皖江五市對產權保護還不嚴格，需要從四個方面著力構建和完善產權保護制度：一要加強知識產權保護。保護知識產權就是保護創(chuàng)新火種，是中小城市產權保護第一位任務；二要加力對民營企業(yè)產權保護。民營企業(yè)是我國產權侵害的重災區(qū)，中小城市更是如此，所以要“加力”保護；三要加大依法行政力度，防止和糾正國家機構隨意剝奪企業(yè)和個人產權；四要加快糾正冤案錯案。糾正冤案錯案具有政策導向意義，有時間要求，所以要“加快”。

2.推動要素自由流動。要素自由流動是打破行政壟斷、防止市場壟斷、增強創(chuàng)新活力的基本要求。皖江五市要放眼長遠和全局，主動融入全球競合體系，提高城市創(chuàng)新能力。從國家層面來看，要以加強和完善頂層制度建設為目標，加快修訂《反壟斷法》。在此之前，皖江五市要從兩個方面著力，推動并實現(xiàn)要素在區(qū)域內的自由流動。一要完善市場壟斷防治制度。皖江五市要重點加強對國有企業(yè)市場壟斷行為的監(jiān)管和查處力度，實現(xiàn)資源在國有企業(yè)和其他企業(yè)之間的自由流動。二要清理各類行政壟斷行為。皖江五市要清除市場壁壘，促進商品和要素在本地和其它地區(qū)自由流動。

3.提高政府服務能力。皖江五市要以放開放活市場為重點，完善監(jiān)管，健全服務，降低門檻，充分激活市場主體的創(chuàng)新活力。一要在完善軟環(huán)境上下功夫。用硬措施建設軟環(huán)境，進一步完善政府對企業(yè)重大投資的追蹤制度、客商投訴制度和企業(yè)監(jiān)督評估制度等，形成創(chuàng)新發(fā)展的法治營商環(huán)境。二要在“降成本”上下功夫。加大清理涉企收費力度，堅決查處對企業(yè)的亂收費、亂罰款，降低制度性交易成本、用能成本和物流成本。三要在提高行政效率上下功夫。建立精簡、統(tǒng)一、高效的政府運行機制，進一步提高社會化服務的功能與透明度；創(chuàng)新服務企業(yè)機制，以“互聯(lián)網+政務服務”為基礎，推進企業(yè)管理和服務系統(tǒng)建設，建好“政務云”企業(yè)服務平臺，為企業(yè)提供現(xiàn)場服務、電話呼叫、互聯(lián)網等多形式、全方位服務。