政府在信用修復中的角色定位

信用修復是我國社會信用體系建設的基礎環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。政府在信用修復中的作用，集中體現(xiàn)為信用修復管理者、信用修復監(jiān)督者、修用修復服務者等三重角色。

政府在信用修復中角色的多重定位

本文所指政府部門在信用修復中的角色定位，主要是指政府部門在公共信用領域?qū)`法行為人實施信用懲戒之后，在其信用修復過程中所發(fā)揮的功能和作用。政府在征信或其他經(jīng)濟信用領域的信用修復問題，不在本文討論范圍。

信用修復是我國信用制度建設的重要內(nèi)容，是完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制的重要環(huán)節(jié)，是構建以信用為核心的事中事后監(jiān)管機制的必然要求，是失信主體退出懲戒措施的制度保障。作為失信懲戒的下游環(huán)節(jié)，信用修復是失信人恢復正常信用的橋梁和利器，是在失信懲罰之后進行的守信激勵。

回顧我國信用體系的建設歷程，我國的信用體系建設具有強制性制度變遷的特點。社會信用制度建設是在政府的推動之下形成，其目的在于引導整個社會形成誠實守信、遵紀守法的良好氛圍。信用修復作為信用制度的重要組成部分，同樣呈現(xiàn)出鮮明的政府主導特征。在政府主導和推動下，國家制定了多項規(guī)章和規(guī)范性文件，引導信用制度的建設。例如，國務院《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）、《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）等重要文件都明確要求建立健全信用修復機制。

當前，信用建設具有較強的行政主導性特點，并不意味著政府是一個“全知全能”的角色，政府需要確定其在信用修復中的位置，也需要相關法律制度對這一定位加以明確，這是一個方向性問題。為了推動信用體系建設，政府應當承擔強化制度供給、加強信用修復監(jiān)管和完善信用修復服務等多重職能。

角色之一：信用修復管理者

信用制度的本質(zhì)是一種開放式的社會治理模式，表現(xiàn)為系統(tǒng)性的制度建構，需要政府、企業(yè)、社會等多元主體的通力合作才能得以形成，其基本方向是在信息披露、交涉、議論等相互作用的動態(tài)場域中，基于一定可量化的標準來形成對相關主體的定向化選擇。在這一過程中，政府所承擔的主要職能是提供信用制度供給，因而信用制度的正當性，其證成依據(jù)和形塑核心是基于信用制度的程序規(guī)范和法治治理。從方式上看，政府通過將聯(lián)合獎懲、紅黑名單等治理手段運用到信用治理實踐，而從制度邏輯的角度來進行分析，有黑名單進入，就必然有黑名單退出，制度建設不能有所偏廢。作為失信行為的退出機制，信用修復的制度建構理應由政府承擔。具體而言，作為信用修復參與者的政府，主要承擔制定信用修復規(guī)范和直接進行信用修復這兩大職能。

一是制定信用修復規(guī)范。政府作為制度的制定者，一方面，需要通過制定相應的規(guī)則體系來明確各個信用修復的參與者（包括信用修復的主體和信用修復的實施者）在整個信用修復中的具體行為和職責；另一方面，為各個社會主體參與信用修復提供制度供給，引導和規(guī)范各類社會主體參與公共信用信息服務，實現(xiàn)社會共治。

我國目前還沒有全國統(tǒng)一性的信用修復立法。在地方立法層面，浙江省頒布了《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》，以規(guī)范的形式開始信用修復的探索實踐；在行業(yè)領域，國家能源局印發(fā)了《能源行業(yè)市場主體信用修復管理辦法（試行）》部門規(guī)章。其他地區(qū)和行業(yè)的信用修復僅通過規(guī)范性文件來進行指導，且程序、標準等均存在較大差異。因此，制定統(tǒng)一、全面、完善、規(guī)范、高效信用修復規(guī)則，完善信用修復的實施主體、修復方式、操作流程、責任義務成為了未來信用立法工作的重要內(nèi)容。

二是直接參與信用修復工作。

鑒于政府部門對于公共信用信息歸集的壟斷性優(yōu)勢和公信力保障，政府部門直接參與信用修復工作。相較于其他社會主體，政府通過日常管理以及府際間的合作能夠在行業(yè)或區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)公共信息資源整合與共享；政府的權威性使其信用修復過程中具有較強的公信力。與此同時，失信懲戒和信用修復作為“黑名單”等失信懲戒措施的入口與出口，發(fā)揮著發(fā)揮著抑制失信增量和減少失信存量的重要功能。目前，我國信用修復伴隨著信用制度的建設而漸趨成型，已經(jīng)形成了注釋性修復、時間性修復、異議性修復等多種類型化的修復方式。

角色之二：信用修復監(jiān)督者

強化對信用修復的監(jiān)督是推動政府職能轉(zhuǎn)變，加強事中事后監(jiān)管的應有之義，同時也是信用修復從粗放管理邁向精細操作的必由之路。政府對信用修復的監(jiān)督分為對失信主體信用修復行為的監(jiān)督和第三方信用機構的信用修復服務的監(jiān)督兩個方面。

其一，政府部門對信用修復主體的信用修復行為進行監(jiān)督。信用懲戒是負面處罰措施，通過記錄信用污點，給失信者打上懲戒烙印，而信用修復則具有正面引導效用，讓失信者主動改善自身行為，以盡快消除信用污點。失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓、提交信用報告、參加公益慈善活動等方式開展信用修復，以此糾正失信行為、消除不良影響。因此，信用修復不是簡單地退出懲戒，而是有前提、有程序、有限度的失信整改過程。也就是說，信用修復具有規(guī)范性、實質(zhì)性的特點，“修復”的過程需要進行質(zhì)量評估、把關審核，這就要求政府以監(jiān)督者的角色介入，加強對信用修復行為人事前資質(zhì)審查、事中效果評價和事后跟蹤回訪，確保信用修復者的修復修為能夠達到實質(zhì)標準。

其二，政府對信用修復服務市場進行合規(guī)監(jiān)管。除了政府及其所屬部門建立信用修復機構直接對失信信息進行管理之外，政府授權的第三方相關主體也承擔了相應的信用修復職能。這些信用服務機構按照《公共信用修復指導目錄》及其他有關規(guī)定，為信用主體的提供修復預約、發(fā)布修復任務、監(jiān)督和指導信用主體實施修復行為等相關服務。目前來看，我國信用服務市場仍處于發(fā)展階段，各項基礎性制度并不完備。從實踐來看，當下第三方信用服務機構所提供的相關信用修復服務還不夠成熟和規(guī)范。在這樣的發(fā)展背景之下，政府應當發(fā)揮監(jiān)管職責，規(guī)范信用服務市場的秩序，確保信用服務機構能夠為信用主體提供較為規(guī)范的信用修復輔助服務。

角色之三：信用修復服務者

簡政放權、推動政府從管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變是大勢所趨。盡管當下的信用制度仍處于發(fā)育階段，在一端時期內(nèi)可能還需要政府繼續(xù)發(fā)揮作用，但是政府主導公共信用修復并不意味著政府對信用修復進行壟斷，未來信用制度的理想范式應當是建立政府推動與市場運作相結合的發(fā)展模式，使信用修復從公權力向社會第三方主體的部分讓渡。在這一過程中，為了減少“制度依賴”，政府需要完成從信用修復的直接管理者向服務者的角色轉(zhuǎn)換。作為服務者的政府應當打破信用修復信息管理與服務中的壟斷，實現(xiàn)信用修復實施主體的廣泛參與，發(fā)揮各個主體的聚合與協(xié)同。

首先，提高信用信息開放與共享水平是社會共治視角下建設服務型政府的首要表現(xiàn)。在信用修復方面，政府的服務職責主要包括：完善和整合各類失信主體的信用信息，在進行公示披露的，告知失信主體所享有的信用修復等權利；針對可以進行修復的失信行為，當事人在完成信用修復之后，公共信用信息平臺應當及時對相關信息予以刪除或批注。

其次，加快培育第三方信用修復機構是完善信用修復制度的重要內(nèi)容。美國的《信用修復機構法(Credit Repair Organizations Act)》以法律的形式明確了信用修復機構在界定業(yè)務范圍、細化工作流程、明確責任義務等方面的內(nèi)容，促進了信用修復服務行業(yè)的規(guī)范化運行。我國信用修復機構應當在政府大力推動下，以市場化的方式向社會提供客觀、獨立的企業(yè)信用修復服務。2019年7月2日，國家公共信用信息中心發(fā)布了關于《可為信用修復申請人出具信用報告的信用服務機構名單（第一批）》以及《可承擔信用修復專題培訓任務的信用服務機構名單（第一批）》的相關公告，是政府促進專業(yè)化信用修復機構發(fā)展的重要實踐。

結語

2018年度江蘇省蘇州市吳中區(qū)企業(yè)信用修復法人代表教育培訓班 （圖片由蘇州市信用辦提供）

在信用建設的問題上，政府在信用修復中有著特定的角色定位，該定位以力求達致正義的制度和規(guī)則為價值導向。這一邏輯的核心問題是，構建有效應對和化解政府與社會關系問題的治理規(guī)則、程序及其秩序。信用修復上接“黑名單”等失信懲戒制度，下啟信任的重建，是失信人打開禁錮的“鑰匙”，在這一過程中，政府應當發(fā)揮好信用修復管理者、信用修復監(jiān)督者和信用修復服務者的角色，為信用修復的有序、有效開展提供實體和程序上的保障，推動我國信用體系的深入發(fā)展。