基于成效分析的國土空間用途管制制度建設(shè)

■ 畢云龍/徐小黎/李 勇/譚麗萍/門 青

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

0 引言

國土空間是各類自然資源的載體，是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和組成要素。國土空間用途管制是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，是落實國家空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”。2015年,《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求：“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”。同年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制等構(gòu)成的空間治理體系”。2017年10月，十九大報告提出：“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。2018年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》明確了設(shè)立自然資源部，落實統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)的要求。實施國土空間用途管制，建立完善的國土空間用途管制制度，是破解資源無序開發(fā)、環(huán)境嚴(yán)重破壞及生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的重要抓手，更是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)，落實山水林田湖草生命共同體理念，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求[1]。

成效分析作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。成效分析方法常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值[2]。本文引入成效分析法，從用途管制對資源的開發(fā)約束與保護(hù)角度出發(fā)，探討了基于成效分析的國土空間用途管制作用，并對單一資源開發(fā)與保護(hù)中加強用途管制所面臨的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而從降低政策制定成本與提升執(zhí)行效力角度提出政策建議。

1 國土空間用途管制的基本內(nèi)容

我國“用途管制”的概念，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）中首次提出的，而我國國土空間用途管制最早發(fā)起于耕地保護(hù)，《土地管理法》（1998年修訂版）將用途管制上升為一項基本制度，明確規(guī)定了實行土地用途管制制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，生態(tài)保護(hù)逐漸得到重視，特別是林地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，加強其保護(hù)管理是一項重要任務(wù)，1998年國務(wù)院8號明電要求實施林地用途管制，同年，發(fā)布的《森林法》修正案明確了林地用途管制規(guī)則。

隨著土地用途管制的內(nèi)容得到細(xì)化，林地用途管制規(guī)則逐步完善，自然資源生態(tài)空間的利用逐漸被認(rèn)識。自然資源具有不同用途屬性，應(yīng)根據(jù)屬性差異來管控自然資源。因此，土地、林地、草地和水資源分別制定了用途分區(qū)和管制規(guī)則等，逐步從土地用途管制向多維度的國土空間用途管制發(fā)展。

從法學(xué)角度[3]，國土空間用途管制是為了合理開發(fā)國土空間，通過有效界定國土空間發(fā)展權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間利用中的權(quán)力、責(zé)任及利益分配，對國土空間利用實行嚴(yán)格控制的一項具有財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的法律制度。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)過度的市場競爭，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，甚至使社會經(jīng)濟(jì)資源配置失去了效率，就是通常說的“市場失靈”。國土空間用途管制能夠有效降低負(fù)外部性，發(fā)揮市場在資源配置中的優(yōu)化作用。因此，國土空間用途管制是由行政機關(guān)實施的對國土空間利用主體行為的限制。

從管理學(xué)角度，國土空間上所有資源在公有制國家屬于公共物品，在現(xiàn)有法律法規(guī)條件下，一方消費某種物品而不影響其他人對該物品的消費。因此，國土空間用途管制是政府采用各種手段對國土空間利用活動進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)與控制，是管理國家公共物品的重要措施。

從資源學(xué)角度，國土空間用途管制是全域、全類型及全周期開發(fā)保護(hù)的重要手段，是通過各利益博弈均衡來確定管制強度及規(guī)模，有效破解自然資源不可再生性的局限。

2 成效分析下的國土空間用途管制作用

管制的作用在于預(yù)防市場失靈所帶來的不可估量的負(fù)面效應(yīng)，提高資源優(yōu)化配置及防止公共利益受損害。國土空間用途管制的作用在于合理保護(hù)自然資源，嚴(yán)格控制資源無序開發(fā)利用，尋求既保護(hù)自然資源又保障自然資源開發(fā)利用為社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)路徑，達(dá)到自然資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用、生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)[4]。

理論上，實施國土空間用途管制后，自然資源的供求關(guān)系與價格變化趨勢都將會發(fā)生明顯變化。以某一資源產(chǎn)品A為例，圖1展示了實施國土空間用途管制前后資源產(chǎn)品A的供需關(guān)系。DD為A的需求曲線，SS為未實施管制的A的供給曲線，QQ為實施用途管制后在一定時期內(nèi)A供給上線。點P0為未實施用途管制的A價格，占用資源量為Q0。經(jīng)過若干時間，A需求增加，D1D1為A增加后的需求曲線，點P'為A用途管制下的供給上線價格，占用資源量為Q，點P1為未實施管制A的價格，占用資源量為Q1，比實施國土空間用途管制多占用資源A的量為（Q1—Q）?？梢姡瑖量臻g用途管制盡管在一定程度上提高了資源價格，但更有效地保護(hù)了自然資源，促進(jìn)了資源的可持續(xù)利用。

圖1 實施國土空間用途管制前后資源A的供給與需求

依據(jù)上述分析，基于成效分析的國土空間用途管制作用可歸納為三個方面：

(1)有效促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理開發(fā)利用。通過國土空間用途管制制度的實施，明確行政主體，在摸清自然資源家底的前提下，能夠科學(xué)確定自然資源保護(hù)的總量，有利于推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作，明確產(chǎn)權(quán)主體，落實主體責(zé)任，從而促進(jìn)自然資源保護(hù)政策和自然資源可持續(xù)利用政策的落地，推動自然資源合理開發(fā)利用。

(2)有效落實生態(tài)文明建設(shè)理念。通過國土空間用途管制的實施，生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益原則將始終貫穿保護(hù)自然資源的整個過程中，同時，對未利用自然資源的開發(fā)也強調(diào)確保在其生態(tài)功能不被破壞的前提下進(jìn)行，這對改善我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境，落實生態(tài)文明建設(shè)理念具有實踐意義。

(3)有效優(yōu)化自然資源行政管理運行機制。通過國土空間用途管制的實施，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃在自然資源優(yōu)化配置中的重要作用，通過國土空間規(guī)劃的制定與實施來實現(xiàn)國土空間用途管制，有效避免現(xiàn)行各類規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊且布局不一致、協(xié)調(diào)性差等矛盾與沖突，優(yōu)化自然資源行政管理運行機制。

3 成效分析下國土空間用途管制面臨的問題

理論上，管理部門采用限額等措施對資源等進(jìn)行直接管制，如資源開發(fā)者對資源利用超過這一限額，將面臨經(jīng)濟(jì)處罰甚至刑事懲罰，因此，根據(jù)一個時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，基于成效分析設(shè)定資源限額，可以有效發(fā)揮管理部門對資源的管制作用[5]?，F(xiàn)以資源產(chǎn)品A為例對管理部門直接管控作用機理進(jìn)行分析。如圖2所示，MSC為邊際社會成本，即多占用一單位資源產(chǎn)品A而導(dǎo)致的社會效益損失；MPC為邊際私人成本，即因多占用一單位資源產(chǎn)品A而導(dǎo)致開發(fā)者成本的增加；MAC為邊際資源A減少的控制成本，即少占用資源A而增加的社會總成本?？梢缘贸?，開發(fā)者獲利是由MPC與MAC決定，即A點，實現(xiàn)了私人邊際成本和收益均衡；公眾利益最大化，是由MSC與MAC決定，即B點，管理部門根據(jù)MSC與MAC曲線規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)，即圖中CBQ線。開發(fā)者在合法開發(fā)的前提下不超過CBQ線的限額，可以繼續(xù)開發(fā)，超過CBQ線的限額，將受到相應(yīng)懲罰，使得其承受的多占一單位資源A而增加的邊際成本超過未占用該單位資源A帶來的利益損失，開發(fā)者將明確選擇該均衡點，從而管理部門的管制目標(biāo)得以實現(xiàn)。但實際中，管理部門的管制目標(biāo)很難實現(xiàn)，主要存在以下問題：

(1)管制的理論標(biāo)準(zhǔn)難以實現(xiàn)。依據(jù)邊際成本或收益分析確定的管制標(biāo)準(zhǔn)是理論上的成效分析，實際工作中管理部門很難獲得全部管理要素從而得出管理標(biāo)準(zhǔn)，因而所確定的某個時期內(nèi)的自然資源占用標(biāo)準(zhǔn)必然與管制的理論標(biāo)準(zhǔn)存在偏差。

(2)執(zhí)行監(jiān)督存在實際困難,可能存在尋租風(fēng)險。當(dāng)前，各個部門依據(jù)各自頒布的政策及規(guī)章進(jìn)行管理，并且整體空間用途管制缺乏上位法支持，對國土空間用途管制制度的制定與實施形成了障礙，不利于綜合監(jiān)督管理。而在自然資源管理實踐中，管理部門對資源開發(fā)者的相關(guān)行為進(jìn)行準(zhǔn)確無誤的實時跟蹤監(jiān)督存在較大困難。加之，開發(fā)者存在著規(guī)避監(jiān)督帶來巨大利益的驅(qū)動力，使得管制標(biāo)準(zhǔn)更加難以落地，從而極大可能造成資源超額使用。根據(jù)管制俘虜理論[6]，被管制者因利益驅(qū)使，進(jìn)行尋租活動，使管制者被俘虜。此時，存在管制者依據(jù)被管理者的偏好制定資源管制標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險，使得國土空間用途管制制度的實施實際由被管制者操縱。(3)自然資源調(diào)查工作缺乏統(tǒng)一，管制成效難以評估。就目前而言，土地調(diào)查分類與林地、濕地、草地等專項調(diào)查分類在標(biāo)準(zhǔn)、地類內(nèi)涵、分布與區(qū)域面積、技術(shù)依據(jù)等方面具有較大不同，而土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與林地調(diào)查、草地調(diào)查及地理國情普查數(shù)據(jù)存在較大差異，甚至存在一定程度上的誤判、錯判等情況，難以作為制度設(shè)計的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，增加了相關(guān)政策制定和執(zhí)行的隱性成本，并且管制實施的效益因數(shù)據(jù)的錯配也很難評估。(4)各類規(guī)劃交叉重疊、保護(hù)地界限不明確，難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。目前，我國各類規(guī)劃的內(nèi)容及功能存在交叉重疊[7]，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間用途的分類缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，造成了同一空間因分類標(biāo)準(zhǔn)不同存在多個規(guī)劃用途，各個規(guī)劃主管部門管理制度存在較大差異，實際操作中工作職責(zé)交叉嚴(yán)重、協(xié)調(diào)難度較大，甚至存在地方因追求利益最大化對規(guī)劃進(jìn)行修改的情況，增加了行政成本。部分市縣實行“多規(guī)合一”試點[8]僅是將不同規(guī)劃放在一起，側(cè)重如何將其表達(dá)統(tǒng)一，而并非實質(zhì)“多規(guī)合一”，其產(chǎn)生的行政成本并未有效輸出相應(yīng)效益，并且缺乏對規(guī)劃落地的用途管制配套制度設(shè)計，給履行用途管制職能帶來困難。另外，現(xiàn)有國家公園、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的界限存在相互交錯的情況，可能增加管理成本；加之，管理主體不一致，多頭管理不利于資源優(yōu)化分配。同時，大部分自然保護(hù)區(qū)設(shè)立在人煙稀少的邊區(qū)，難以實現(xiàn)人與自然和諧共處、滿足人們?nèi)粘５纳鷳B(tài)需求等目標(biāo)，故現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)地管理方式及運行成本無法實現(xiàn)效益最大化，未達(dá)到帕累托最優(yōu)。

圖2 資源A減少控制的管理部門直接管制

4 基于成效分析的國土空間用途管制制度建議

通過上述分析與討論，合理制定國土空間用途管制的措施，需結(jié)合實際情況，并參考經(jīng)濟(jì)學(xué)原理?？傮w上講，用途管制措施應(yīng)以法律為依據(jù)，從單一的直接管制措施向稅費制度和許可制度等轉(zhuǎn)變[9]。

4.1 加強成效分析在國土空間用途管制中的運用

國土空間用途管制制度建設(shè)必然涉及各方面的成本輸出，當(dāng)然也會產(chǎn)生相應(yīng)的效益。其成本包括前期國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建成本、用途管制相關(guān)政策制定成本、政策落地執(zhí)行成本、監(jiān)督成本等，其產(chǎn)生的效益主要有三個方面：社會效益、經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)效益[9]。從理論上講，如果資源開發(fā)的邊際成本小于等于邊際效益，即可實行開發(fā)，反之則不能開發(fā)。但受資源在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)或可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等綜合因素影響，該資源是否能繼續(xù)進(jìn)行開發(fā)利用需綜合考慮，所以，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要條件，加強成效分析在國土空間用途管制中的運用尤為重要。

4.2 加快相關(guān)法律法規(guī)的制修訂

建議國家探索制定《國土空間開發(fā)保護(hù)法》并作為其他規(guī)劃法律法規(guī)政策的上位法，明確國土空間規(guī)劃體系、管理、監(jiān)督、修改及保障等內(nèi)容，依法規(guī)范國土空間用途管制主體、客體，管制規(guī)則與如何實施等內(nèi)容。另外，結(jié)合出臺的《國土空間規(guī)劃與用途管制法》適時對其他相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行修訂，為國土空間用途管制提供法律依據(jù)，以利于國土空間用途管制制度落地，為區(qū)域乃至國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供有力保障。

4.3 探索構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）具體要求，在國土空間用途分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、資源利用統(tǒng)一調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價，統(tǒng)籌現(xiàn)有各類空間規(guī)劃，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，為國土空間用途管制的實施提供依據(jù)。在國家層面，加快編制全國國土空間規(guī)劃，作為空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；在省級層面，重點是對全國國土空間規(guī)劃的落實，對市縣一級規(guī)劃起到統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用，側(cè)重協(xié)調(diào)性；在市縣層面，依托土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮其完善的體系及較為成熟的約束力特點，加強與城市規(guī)劃等其他規(guī)劃的銜接，推進(jìn)“多規(guī)合一”有效實施，是對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實，側(cè)重實施性；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，做好村鎮(zhèn)級建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃，有效落實規(guī)劃管控作用。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是國土空間用途管制制度設(shè)計的基本條件，完善的國土空間規(guī)劃體系有利于提高國土空間用途管制效益，降低管理部門行政成本。

4.4 建立國土空間準(zhǔn)入機制、用途轉(zhuǎn)用許可制度及補償機制

按照生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，依據(jù)國土空間規(guī)劃體系，以構(gòu)建市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機制為前提，以落實“三條紅線”為抓手，根據(jù)不同國土空間區(qū)域特點，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整，制定適宜的國土空間準(zhǔn)入負(fù)面清單，建立國土空間準(zhǔn)入機制。適時將土地用途轉(zhuǎn)用制度擴(kuò)展到各類空間用途，制定完善的各類空間用途之間、同類空間用途內(nèi)部轉(zhuǎn)用制度，按照“放管服”有關(guān)要求，強化規(guī)劃管控的剛性和計劃管理的彈性[6]，探索建立國土空間用途轉(zhuǎn)用許可制度。另外，綜合考慮實施國土空間用途管制后，部分空間使用者因生態(tài)保護(hù)區(qū)等因素導(dǎo)致可能無法獲得轉(zhuǎn)用時的高額收益，損失了機會成本。需適時建立健全國土空間用途管制補償機制[3]，通過對森林、濕地、水流等生態(tài)空間進(jìn)行補償激勵，提升生態(tài)保護(hù)區(qū)等直接經(jīng)濟(jì)效益較低地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)國土空間用途管制制度有效實施。

4.5 構(gòu)建國土空間用途管制的經(jīng)濟(jì)約束機制

當(dāng)前，國土空間規(guī)劃體系及用途管制制度建設(shè)仍在探索中，建議將經(jīng)濟(jì)約束機制適時運用到其建設(shè)當(dāng)中。將資源占用及環(huán)境影響的社會外部性納入資源成本體系中，從而提高資源占用成本，抑制資源低效占用，促進(jìn)發(fā)展可替代、可再生能源。不斷完善稅費制度，探索簡化稅費制度結(jié)構(gòu)，實施稅費歸類及合并，確保公平與效益，增加稅費制度可行性，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用。另外，要科學(xué)界定土地、礦產(chǎn)等稅收的征收范圍和征收率，實現(xiàn)合理配置資源，促進(jìn)自然資源合理開發(fā)。

4.6 加強公眾參與，降低尋租風(fēng)險

國土空間用途管制制度建設(shè)應(yīng)加強公眾參與，將制度政策通俗地講解給參與者，探索構(gòu)建公眾反饋、溝通及表達(dá)訴求等多元化交流機制，從而提高用途管制的公眾意識。資源開發(fā)者因利益驅(qū)使，可能避開政府監(jiān)督，或?qū)ぷ夤芾碚?，?dǎo)致政府監(jiān)督不利或有意放縱，造成資源配置不合理，加強公眾參與可在一定程度上降低尋租風(fēng)險。