健全自然資源治理體系的幾點(diǎn)思考

■ 鄧 玲

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

自然資源是人類社會(huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量來源，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成要素。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，各國(guó)不斷調(diào)整自然資源治理模式，力求更好地保障資源的合理利用與持續(xù)供應(yīng)。如，美國(guó)將公共信托理論引入到自然資源管理中，作為政府資源配置、資源管理行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)[1]；日本在2001年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后，實(shí)現(xiàn)資源戰(zhàn)略制定、資源開發(fā)利用、資源儲(chǔ)備體系建設(shè)的集中管理，并將資源管理事權(quán)下放，推進(jìn)自然資源的全民化管理[2]；德國(guó)重視對(duì)自然資源和自然環(huán)境的保護(hù)[3]；俄羅斯將自然資源與生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理[4]。自然資源集中管理、重視自然資源的生態(tài)價(jià)值、注重資源管理的地方分權(quán)和公眾參與等成為各國(guó)自然資源治理的新趨勢(shì)，自然資源社區(qū)參與式管理等新型資源治理方式[5]在一些地方得到推廣。

我國(guó)以資源類別管理為基礎(chǔ)、以政府規(guī)劃和計(jì)劃管理為主要手段的資源管理制度在中華人民共和國(guó)成立后快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以及改革開放后有力保障大規(guī)模城市化、工業(yè)化等方面發(fā)揮了重大的歷史作用。原有的“條塊化”管理可以發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)、行政執(zhí)行力強(qiáng)、集中力量辦大事等優(yōu)點(diǎn)，但隨著社會(huì)的發(fā)展，資源分散化管理模式下出現(xiàn)了資源管理碎片化、資源生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值發(fā)揮不足、資源市場(chǎng)化配置程度不高等問題，需要按照全面深化經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制等方面改革的要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，不斷健全自然資源治理體系。

1 傳統(tǒng)自然資源治理存在的問題

我國(guó)傳統(tǒng)的資源治理方式為分散管理、多頭管理的管理體制。資源治理法律法規(guī)不健全、治理主體單一、資源治理部門化碎片化、自然資源社會(huì)價(jià)值生態(tài)價(jià)值重視不夠等問題長(zhǎng)期存在，影響了市場(chǎng)化配置資源的效率和自然資源綜合效益的發(fā)揮。

1.1 自然資源法律體系和制度體系不健全，資源開發(fā)利用相關(guān)者權(quán)責(zé)不清

一方面，我國(guó)缺乏綜合性的自然資源法，對(duì)自然資源的功能定位、權(quán)利劃分、管理邊界、流轉(zhuǎn)制度、權(quán)益保護(hù)等缺乏系統(tǒng)、明確的界定；另一方面，現(xiàn)行的各資源單行法具有一定的部門傾向，側(cè)重于資源屬性管理和行業(yè)管理，對(duì)資源的空間屬性、資產(chǎn)屬性、社會(huì)功能和生態(tài)功能等考慮不足，不利于自然資源的整體保護(hù)和系統(tǒng)治理。從制度體系看，資源產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用制度、資源交易制度等不夠完善。資源治理相關(guān)主體的職責(zé)不清、權(quán)益保障不到位。例如，資源使用權(quán)的權(quán)益沒有得到充分保障，公權(quán)侵犯資源使用權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.2 資源所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)混淆，全民所有自然資源權(quán)益地方化、部門化

全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。名義上全民所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)際分散在各級(jí)政府及相關(guān)部門之中，形成了“誰管理、誰擁有、誰受益”的局面。例如，一些地方為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不惜破壞自然資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)權(quán)益的流失，有的資源利益地方化、部門化，損害了國(guó)家利益和公共利益。

1.3 自然資源分散管理，系統(tǒng)整體性不足

以往自然資源由不同資源管理部門分散管理的模式割裂了自然資源間的有機(jī)聯(lián)系，不利于推進(jìn)山水林田湖草的系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，也不利于自然資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。資源的分散管理還容易帶來缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象。如，各類資源利用規(guī)劃在空間上存在交叉、重疊，甚至沖突矛盾。

2 健全自然資源治理體系的幾點(diǎn)思考

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，組建自然資源部，對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度。本次機(jī)構(gòu)改革整合此前分散的自然資源管理職責(zé)，有利于完善自然資源治理體系，有利于實(shí)現(xiàn)山水林田湖草各類自然資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，在完善我國(guó)自然資源治理體系進(jìn)程中具有里程碑的意義。需要按照黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的要求，完善和健全自然資源治理體系。

2.1 準(zhǔn)確界定資源管理監(jiān)督職責(zé)與資源資產(chǎn)所有者職責(zé)

此次《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確自然資源部其中的兩項(xiàng)重要職責(zé)分別為：“對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管”和“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。對(duì)于監(jiān)督管理而言，自然資源部是行政管理者，其職能主要是基于國(guó)家行政管理者的身份行使自然資源確權(quán)登記、調(diào)查評(píng)價(jià)、開發(fā)利用和治理保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能。對(duì)于履行資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，主要是自然資源部門要代表國(guó)家擬定全民所有自然資源資產(chǎn)管理和收益管理的政策法規(guī)與制度體系；組織編制和擬定自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的相關(guān)規(guī)劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；建立相關(guān)的統(tǒng)計(jì)考核制度以及監(jiān)管評(píng)價(jià)體系等。

2.2 合理配置各類自然資源使用權(quán)

為實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值，需要將資源使用權(quán)分配到不同的社會(huì)主體進(jìn)行行使。從各國(guó)自然資源治理實(shí)踐看，一般根據(jù)各類資源的本質(zhì)屬性，采取不同的資源使用權(quán)配置方式，確保各類自然資源發(fā)揮最大的綜合效益。

一是以保障國(guó)家安全為目標(biāo)的特殊戰(zhàn)略性資源，如鈾礦、軍事用地等。此類資源由國(guó)家確定特定主體強(qiáng)制壟斷經(jīng)營(yíng)，具有強(qiáng)烈的排他性、強(qiáng)制性。此類資源的使用權(quán)由國(guó)家直接賦予，由特定權(quán)利人占用。此類資源的使用是直接為公共利益服務(wù)，資源使用效益為全民共享，體現(xiàn)了資源全民所有者權(quán)益。

二是公眾生活、公共生產(chǎn)等所需的公共性資源，如生存性用水、氣候、公共綠地、濕地等具有公共屬性的資源。此類資源需要國(guó)家保障全民自由、平等、非排他、持續(xù)的利用，資源使用權(quán)原則上無需配置或者交由非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)代為管理，應(yīng)該允許全體公民共享、無償使用，自然資源管理者依法履行監(jiān)管和保障職能。但必要時(shí)，使用者需要基于生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)、管理運(yùn)用等公益目的支付一定的管理或者修復(fù)治理成本，體現(xiàn)“使用者付費(fèi)”原則。

三是以經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性資源，如礦產(chǎn)、土地等資源。此類資源應(yīng)遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則，引入市場(chǎng)化方式配置使用權(quán)，將使用權(quán)配置給效益最高的市場(chǎng)主體，最大限度發(fā)揮資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國(guó)家依據(jù)資源有償使用制度收取資源收益，供全民共享。

2.3 合理劃分中央與地方以及地方不同層級(jí)政府之間權(quán)責(zé)

此前，一般認(rèn)為我國(guó)出現(xiàn)“九龍治水”的困境是由多部門分散管理自然資源造成的。但往往忽視中央與地方以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不合理的影響。中央政府對(duì)地方資源管理干預(yù)過多、各個(gè)部門自上而下對(duì)各地自然資源垂直管理弱化了地方政府統(tǒng)籌資源統(tǒng)一管理的職能。如自上而下編制的各類規(guī)劃存在規(guī)劃期不一致、資源認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，但地方各級(jí)資源管理機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制執(zhí)行，造成地方空間規(guī)劃混亂?？梢哉f地方自然資源管理職能的弱化、碎片化是影響自然資源統(tǒng)一管理的主要原因之一。

在實(shí)際管理工作中，自然資源部代表國(guó)家行使的資源所有者職責(zé)無法全面行使，也難以全面履行對(duì)資源的監(jiān)管職責(zé)，需要根據(jù)自然資源本質(zhì)屬性和區(qū)域特征，合理劃分中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間的資源管理權(quán)限和責(zé)任，依法分級(jí)代理行使資源所有權(quán)職責(zé)。中央政府主要對(duì)影響國(guó)家資源安全、生態(tài)安全的重要資源以及部分國(guó)家公園直接行使所有權(quán)，并通過建立和完善全民所有權(quán)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方不合理的資源利用進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于不影響國(guó)家安全的資源盡可能地交由地方政府管理，賦予地方更多自主權(quán)。實(shí)施資源治理地方分權(quán)有利于減輕中央政府管理壓力、調(diào)動(dòng)地方政府積極性，也有利于地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化靈活調(diào)整資源治理策略。

2.4 依法保護(hù)資源使用權(quán)權(quán)益，完善資源流轉(zhuǎn)制度

資源所有權(quán)與使用權(quán)分離以后，權(quán)利主體獲得了資源使用權(quán)。資源使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，可以交易、轉(zhuǎn)讓、抵押以及對(duì)抗他人等。未來需要通過完善確權(quán)與登記制度、流轉(zhuǎn)制度以及補(bǔ)償制度等，嚴(yán)格限制公權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源使用權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)。一是完善資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)與登記制度，為資源使用權(quán)物權(quán)保護(hù)提供基礎(chǔ)；二是明確資源使用權(quán)及相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)制度，減少流轉(zhuǎn)限制和行政審批，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；三是完善征收征用以及資源使用權(quán)撤回和變更的程序，賦予權(quán)利人聽證、申辯等事前程序性權(quán)利和事后救濟(jì)措施，防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害；四是完善補(bǔ)償制度，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，做到合理補(bǔ)償。

2.5 協(xié)調(diào)自然資源部與其它自然資源治理主體的權(quán)責(zé)

自然資源部是資源多元治理體系中最為關(guān)鍵的治理主體，但不是唯一主體，需要協(xié)調(diào)與其它治理主體間的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)、加強(qiáng)統(tǒng)籌，形成治理合力。

一是合理劃分資源治理的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。依據(jù)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)資源治理的相關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。自然資源管理部門對(duì)于資源利用的重大規(guī)劃和決策，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)各級(jí)人大表決，體現(xiàn)全民意志。自然資源管理部門按照人大有關(guān)自然資源開發(fā)利用與治理保護(hù)的重大決策履行職責(zé)，并定期向人大報(bào)告自然資源保護(hù)、開發(fā)、利用等情況。二是建立并完善與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。自然資源與生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體、密不可分，需要合理界定兩者之間的權(quán)責(zé)邊界，建立健全跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是加強(qiáng)自然資源有償使用制度與生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理與國(guó)土綜合整治等方面的協(xié)調(diào)。三是完善公眾參與和社會(huì)組織的監(jiān)督與制約功能。公眾除通過人民代表行使資源治理的權(quán)利外，還應(yīng)當(dāng)被賦予直接參與資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力。例如，在資源開發(fā)利用的決策過程中引入公眾參與和聽證制度，聽取公眾對(duì)于資源開發(fā)的建議；建立公益訴訟制度，允許社會(huì)組織和第三方對(duì)不合理的資源利用方式及其產(chǎn)生的后果進(jìn)行訴訟。

3 結(jié)語

自然資源是資源治理和資源科學(xué)研究的實(shí)體對(duì)象[8]，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，自然資源的范疇在不斷地拓展，自然資源的資產(chǎn)屬性、生態(tài)功能和社會(huì)功能不斷凸顯，“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”等新的理念得到普遍認(rèn)可。受社會(huì)進(jìn)步、科技發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等因素的影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)自然資源的需求總量、需求類別和需求方式將發(fā)生變化，資源利用的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值日益顯化。為此，需要由單一性的資源管理向綜合性的資源治理轉(zhuǎn)變，通過建立和完善由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的多元治理體系，協(xié)調(diào)好資源利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題，加強(qiáng)資源治理的系統(tǒng)性、完整性、多元性，實(shí)現(xiàn)自然資源治理由單一功能向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)多元功能治理轉(zhuǎn)變。相關(guān)自然資源治理主體應(yīng)當(dāng)把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然資源需求和自然資源治理的需求，探索完善自然資源部語境下的自然資源治理體系，提升資源治理能力，維護(hù)公共利益，保障國(guó)家資源安全，更好發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。