破產(chǎn)法七十年：從政策工具到法治縮影

◎ 文 《法人》特約撰稿 陳夏紅

（作者系中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）

國慶長假已經(jīng)結(jié)束，但舉國上下依舊沉浸在中華人民共和國成立70周年的喜慶氣氛中。站在承前啟后的歷史節(jié)點(diǎn)，我們該如何回顧與總結(jié)破產(chǎn)法在中華人民共和國70年歷史中的地位？

眾所周知，破產(chǎn)法是商法的一部分，而商法又是私法的一部分。按說，作為私法領(lǐng)域的債務(wù)集體清償機(jī)制，破產(chǎn)法與政治并沒有太密切的關(guān)系。但事實上，破產(chǎn)法與社會互動的過程充滿政治色彩，破產(chǎn)法與政治的關(guān)系絕非涇渭分明，破產(chǎn)法問題在一定程度上也是政治問題。無論政權(quán)更迭還是意識形態(tài)，無論是立法進(jìn)程還是清償順位……在中華人民共和國70年的歷史上，破產(chǎn)法與政治的互動從未止歇。

比如說，1949年2月22日，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉與確定解放區(qū)司法原則的指示》，即將誕生的人民共和國與以“六法全書”為代表的國民黨政府法律體系徹底告別。

由此，國民政府1935年頒布的破產(chǎn)法遭到廢除，以學(xué)者、法官和律師為主的相關(guān)破產(chǎn)法人才，也被冠之以“舊法人員”而徹底靠邊站，從此破產(chǎn)法成為諱莫如深的禁地。

再比如說，在接下來接近30年的歷史中，我國經(jīng)濟(jì)體系“全盤蘇化”，實現(xiàn)高度計劃的經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制里，行政指令重于市場，上級指示高于法律，文件精神就是法寶。

由此，國有企業(yè)續(xù)寫著一個又一個不可能破產(chǎn)的神話。在意識形態(tài)話語體系里，破產(chǎn)被視為資本主義制度的專利。據(jù)說“文革”期間張春橋就說過，“企業(yè)永不破產(chǎn)，也是社會主義的一大優(yōu)越性嘛！”在高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下，破產(chǎn)法顯然不會有用武之地。顯而易見，破產(chǎn)法的政治屬性注定其不可能脫離政治文明的進(jìn)程而狂飆突進(jìn)。

破產(chǎn)法的政治屬性，注定其必須與政治文明進(jìn)步保持同一節(jié)拍。而在政治屬性之外，破產(chǎn)法的興旺發(fā)達(dá)更取決于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，兩者完全是正比例關(guān)系。

1978年我國啟動改革開放大業(yè)后，隨著商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)理念的生根發(fā)芽，破產(chǎn)法在社會治理中作為一種政策工具，幾度勃興，成為決策者推動國有企業(yè)改革的“利器”：一次是以1986年企業(yè)破產(chǎn)法（試行）的頒布為代表，另一次是以1994年“政策性破產(chǎn)”政策的出臺為代表。

這兩次破產(chǎn)法的勃興，有共同的特點(diǎn)，都是為了推進(jìn)國有企業(yè)改革。而且特別重要的是，決策者之所以排除萬難頒布破產(chǎn)法，并不是因為決策層對破產(chǎn)法有多了解或者多偏好，更不是因為曹思源等破產(chǎn)法的先驅(qū)普及有功。

個中肯綮，主要還是因為國有企業(yè)改革在窮盡現(xiàn)有政策工具之后，幾近停滯，破產(chǎn)成為破除堅冰的最后一招。惟有這種置之死地而后生的政策工具，可能達(dá)到“猛藥去疴”的效果。從這一點(diǎn)上說，破產(chǎn)法登上我國社會治理的舞臺，有著其悲壯的歷史性使命，一出生便注定要扮演良藥苦口的角色。

而2016年以來破產(chǎn)法的三度勃興，與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亦不無關(guān)聯(lián)，一定程度上再次扮演“利器”的角色，成為市場出清的工具。作為社會治理的工具，破產(chǎn)法繁榮于此，也會蕭條于此。

這種工具化思維主導(dǎo)下的破產(chǎn)法勃興，有利有弊。從有利的角度講，在公權(quán)力的加持下，破產(chǎn)法能夠借助政府體系立竿見影地實現(xiàn)發(fā)揮破產(chǎn)法的效果，能夠為雷霆萬鈞地推動破產(chǎn)法實施，能夠最大化地實現(xiàn)破產(chǎn)法的工具目的。

而從不利的角度講，破產(chǎn)法只是決策者工具筐的選項之一；這種工具屬性，有可能會讓破產(chǎn)法牢據(jù)C位，也有可能會將破產(chǎn)法打入冷宮。而且這兩種可能性，都缺乏可預(yù)期的規(guī)律。這只會讓破產(chǎn)法時而被溺愛，時而又失寵，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，不無悲劇色彩。

擺脫前述悲劇命運(yùn)的不二法門，便是將工具化的破產(chǎn)法，升級為市場經(jīng)濟(jì)體系下有關(guān)市場退出的基礎(chǔ)性制度?；蛘哂美钍锕饨淌诘脑捴v，讓破產(chǎn)法成為市場經(jīng)濟(jì)的“憲法”。

可喜的是，在中華人民共和國成立70周年之際，破產(chǎn)界內(nèi)外這種共識越來越強(qiáng)烈。2019年7月13日，國家發(fā)改委、最高人民法院、央行等13個機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《加快完善市場主體退出制度改革方案》，將破產(chǎn)退出作為市場退出機(jī)制的核心，輔之以自愿退出、強(qiáng)制解散退出和特定領(lǐng)域退出等規(guī)則的完善，破產(chǎn)法作為市場退出機(jī)制核心的宏圖隱然在望。

相信在不遠(yuǎn)的將來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的健全，退出機(jī)制必然會更為完善，而那個時候，破產(chǎn)法將不會再是決策者走出改革困境的工具，而是市場經(jīng)濟(jì)體系的必然組成部分。歸根結(jié)底，市場經(jīng)濟(jì)興，則破產(chǎn)法興。

回頭來看，破產(chǎn)法的七十年，正是共和國法治進(jìn)程的縮影。巧合的是，在過去110多年的歷史上，中國破產(chǎn)法逐漸形成“逢六大變”的規(guī)律：1906年，大清破產(chǎn)律頒布；1986年，企業(yè)破產(chǎn)法（試行）頒布；2006年，企業(yè)破產(chǎn)法頒布。

今天，新一輪破產(chǎn)法的修訂已經(jīng)列入立法機(jī)關(guān)的議事日程，新問題層出不窮，需要啃下的硬骨頭也有不少。這一修法偉業(yè)，注定曠日持久。或許我們從現(xiàn)在可以開始期待2026年的早日到來。