“放管服”政策背景下政府如何落實(shí)高校自主權(quán)

斯琴

摘要：30年高校自主權(quán)的落實(shí)過程中，一直沒有顯著的成效。高校無法有序管理好政府下放的權(quán)力。高等教育“放管服”政策的出臺，對于高校自主權(quán)力的落實(shí)提供了有效的政策和措施。政府通過給高校下放其所需要的權(quán)力，加強(qiáng)和完善外部治理體系，優(yōu)化服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)高校自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：“放管服”;高校;自主權(quán)

中圖分類號：G640? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1674-9324（2019）38-0217-03

“放管服”也就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱?！胺拧敝傅氖切姓?quán)力的下放，行政手續(xù)的準(zhǔn)入門檻降低，減少沒有法律依據(jù)和授權(quán)的行政權(quán);理清行政權(quán)力在多個部門中的重復(fù)關(guān)系?！肮堋笔侵刚畱?yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管的職能以及對監(jiān)管體制的創(chuàng)新?！胺敝傅氖莾?yōu)化政府服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能。

2012年11月8日，黨的十八大首次提出“放管服”改革。新一屆政府把簡政放權(quán)作為深化改革的重點(diǎn)。為了解決好政府、市場、社會關(guān)系問題，政府通過簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，在資源配置中發(fā)揮市場的決定性作用，激發(fā)市場創(chuàng)造力。

政府的“放管服”改革涉及了方方面面的改革。2017年教育部等五部門頒布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)[1]。

此次高等教育“放管服”的核心是落實(shí)高校自主權(quán)。我們?yōu)槭裁匆鋵?shí)高校自主權(quán)？而我國對于高校自主權(quán)的提出已有30多年的歷史，為何遲遲難以落實(shí)？為什么政府的權(quán)力難以下放？為什么大學(xué)總是難以有效地接管權(quán)力？在高等教育“放管服”改革提出后，我們又應(yīng)該怎樣落實(shí)好高校的自主權(quán)？

一、政府與大學(xué)的關(guān)系變化

（一）西方政府與大學(xué)的關(guān)系演變

西方各國的政府和大學(xué)的關(guān)系與西方各國不同的歷史以及不同的國情有著千絲萬縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系也使各國出現(xiàn)了多樣的政校格局。以英國的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)為例，大學(xué)由最開始的宗教創(chuàng)辦，后來由于需要得到政府支持，政府與大學(xué)的關(guān)系最終變成贊助與被贊助的關(guān)系。這兩所大學(xué)的管理模式是有著自主法人地位，英國皇室起著監(jiān)督作用。而以法國的巴黎大學(xué)為例，政府對高等教育的各個方面都有著嚴(yán)格的管控。在集權(quán)主義的控制下，法國的教育一直都是以政府為主導(dǎo)的，高校自主權(quán)完全喪失。從西方各國的政校關(guān)系發(fā)展結(jié)合西方各國的思想文化和科技創(chuàng)新來看，法國在工業(yè)革命和后來的科技革命中都被英、美、德等國家拋在后面[2]。而就目前來看，具有中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家逐漸下放了政府的權(quán)力，減少了中央的干預(yù)力度，擴(kuò)大了學(xué)校的管理權(quán)限，政府從過度的干預(yù)和控制轉(zhuǎn)向了宏觀調(diào)控和監(jiān)督。具有地方分權(quán)制傳統(tǒng)的國家，例如，英國，從20世紀(jì)80年代后，英國政府雖然不直接干預(yù)學(xué)校內(nèi)部的管理，但是也通過一系列的改革措施加大了對學(xué)校教學(xué)和科研的指導(dǎo)和干預(yù)。德國在經(jīng)歷新公共管理模式改革后，政府從對高校的細(xì)節(jié)干預(yù)中退出，通過高等學(xué)校法、總體預(yù)算、績效撥款和目標(biāo)協(xié)定等方式對高校進(jìn)行宏觀調(diào)控。政府在高等教育管理方面由劃槳者轉(zhuǎn)為掌舵者。高校的社會身份也發(fā)生了改變，成為獨(dú)立的法人，獲得了人事、財務(wù)和專業(yè)設(shè)置等方面更多的自主權(quán)，進(jìn)一步邁向自治[3]。各個國家公共教育體制改革已經(jīng)把落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)看作重要的內(nèi)容[4]。

由此可以看出，政府和大學(xué)的關(guān)系在很大程度上影響著高等教育的發(fā)展。理順政府與大學(xué)的關(guān)系已經(jīng)成為一個無法回避的核心問題。由于我們國家的國情和政治基礎(chǔ)與西方各個國家不同，在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的同時，我們必須明確我國高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求落實(shí)的[5]。高校的特性決定高校需要自主權(quán)，相關(guān)法律規(guī)定高校也應(yīng)該擁有自主權(quán)，對高等教育體制的反思也讓社會更加關(guān)注高校自主權(quán)。政府是高校的舉辦者，有責(zé)任促進(jìn)高校在社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，有權(quán)對高校進(jìn)行監(jiān)管[6]。結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)治理理念，政府下放高校自主權(quán)，激發(fā)高校的內(nèi)在活力，使高等教育更有利于創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和科技的創(chuàng)新。

（二）我國落實(shí)高校自主權(quán)的歷史梳理

西方國家的大學(xué)主要以自治、共治和分權(quán)治理的模式管理大學(xué)，而我國高等學(xué)校很早以前一直是以政府高度集權(quán)化、高校依附政府辦學(xué)的形式存在。1979年，《人民日報》發(fā)表了一篇名為《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》的文章，使高校自主權(quán)的概念進(jìn)入大眾視野。

1985年，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確規(guī)定。這個文件標(biāo)志著中國高等教育管理體制改革正式拉開序幕。

1998年頒布的《高等教育法》提出明確高等學(xué)校的法人地位，在7個方面規(guī)定了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。政府與高校的關(guān)系發(fā)生真正的轉(zhuǎn)變，正式由“政府管理”向“高校自治”的過程中邁出一大步。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，高校根據(jù)其自身特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，政府要進(jìn)一步落實(shí)宏觀調(diào)控。2017年教育部等五部門頒布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》又提出了20項(xiàng)具體的改革措施，為進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校自主權(quán)提供了有效措施。此次高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)現(xiàn)了前所未有的政策突破，為未來高等教育發(fā)展提供了方向指引，為落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)打開了改革通道。

從我國高校自主權(quán)的歷史來看，我國由之前的高度集權(quán)管理逐漸地下放高校的自主權(quán)。

二、我國高校對大學(xué)自主權(quán)的迫切需求

（一）大學(xué)對學(xué)術(shù)自由的追求

大學(xué)本質(zhì)上是學(xué)習(xí)高深知識的地方。大學(xué)與社會其他組織的最大區(qū)別在于大學(xué)的學(xué)術(shù)性，學(xué)者們可以自由地思考和討論問題，能在自己的研究領(lǐng)域擁有更多的發(fā)言權(quán)和裁決權(quán)。而且大多數(shù)西方國家的高等教育立法都有規(guī)定，大學(xué)是“自治法人實(shí)體”，“在法律上高等學(xué)校有自治權(quán)”。大學(xué)自治，實(shí)質(zhì)就是大學(xué)使其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)相對獨(dú)立性，使其師生權(quán)利在內(nèi)部能得以獲得一定程度的保護(hù)。如果國家對大學(xué)內(nèi)部行政干預(yù)過多，那么就與大學(xué)的自治和學(xué)術(shù)自由的理念存在著沖突。

（二）國家對創(chuàng)新型人才的需求

我國高等教育在進(jìn)入大眾化以后，中低端人才的需求已經(jīng)趨于飽和，而高端的創(chuàng)新型人才、高級技術(shù)人才短缺。大學(xué)在一定程度上承擔(dān)著社會發(fā)展服務(wù)站的角色，思想文化的繁榮、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)品升級也在一定程度上依賴大學(xué)這個智庫。政府行政力量的過度干預(yù)，會使人失去思想的自由，創(chuàng)新也就無從談起，大學(xué)也失去了應(yīng)該有的活力。以科研管理方面為例，政府對大學(xué)進(jìn)行的各種與科研相關(guān)的績效考核，助長了教師在科研活動上的短期功利主義，抑制了教師在科研上的創(chuàng)新能力，對未來長期性的創(chuàng)新研究不利。在教書育人方面，政府的過多干預(yù)和考核，容易造成大學(xué)教師教書育人的氛圍不濃，學(xué)生對專業(yè)知識掌握的基礎(chǔ)牢固，但是缺乏好奇心和想象力，批判性思維欠缺，也導(dǎo)致其難有創(chuàng)新。

（三）政府與高校不同的利益追求

從利益追求的角度出發(fā)，政府所追求的是通過權(quán)力調(diào)整實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化;而高校追求的是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新。在不同的利益訴求下，如果長期是政府管制、高校依附的狀態(tài)，顯然高校無法完成歷史使命。有學(xué)者認(rèn)為，從法治理論視角看，現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是“有限政府”?！坝邢拚痹诳紤]市場需求和政府轉(zhuǎn)型服務(wù)時，力求做到公平、公正、公開，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益最大化。這是當(dāng)代中國政治民主建設(shè)的重大進(jìn)步。由此可以看出高等教育“放管服”改革的必要性。讓高校擁有更多的自主權(quán)，是對大學(xué)學(xué)術(shù)自由的保障，為創(chuàng)新型人才培養(yǎng)提供有利條件，也能更好地轉(zhuǎn)換科研成果，為社會服務(wù)。

三、在“放管服”改革中尋找出路

中國進(jìn)行高等教育制度改革，提出擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)有30多年的歷史了，我國高校辦學(xué)自主權(quán)改革在逐步深化，但是成效不顯著。我們一直陷于一個怪圈：由于我國高校治理中的實(shí)際能力有限，政府下放的權(quán)力，高校通常不能很好地使用，最終導(dǎo)致管理的無序。出現(xiàn)這種無序的情況，社會上就會涌現(xiàn)出批評的聲音，于是政府本能的反應(yīng)就是把下放的權(quán)力收回來;然而政府把權(quán)力收回之后，高校失去辦學(xué)的活力，于是人們又開始呼吁給高校辦學(xué)自主權(quán)……如此周而復(fù)始地循環(huán)，我國高等教育治理陷入了“一管就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。對政府來說，過度控制或放任自流完全由高校自治都不是為政之道。明智的政府不應(yīng)該總是在兩個極端盤旋，而是去尋找到一個符合國情的平衡點(diǎn)。我們需要具體的措施與手段來達(dá)到這種平衡。

（一）政府下放高等教育需要的權(quán)力

在2017年教育部等五部門頒布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中，一共有八節(jié)共二十條的具體的政策指示，其中的前六節(jié)都是關(guān)于下放高校自主權(quán)的具體措施。例如：在學(xué)科專業(yè)設(shè)置方面，改革學(xué)位授權(quán)審核機(jī)制和改進(jìn)高校本?？茖I(yè)設(shè)置;在學(xué)校崗位管理和用人方面，積極探索實(shí)行高校人員總量管理、依法自主管理崗位設(shè)置、自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化高校進(jìn)人環(huán)境和完善高校用人管理;在高校教師職稱評審方面，下放教師職稱評審權(quán)和改進(jìn)教師職稱評審方法;在薪酬分配方面，推進(jìn)內(nèi)部薪酬分配改革和加強(qiáng)高?？冃ЧべY管理;在高校經(jīng)費(fèi)使用管理方面，改進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用管理和擴(kuò)大高校資產(chǎn)處置權(quán)限[1]。以上的每一條政策都充分地體現(xiàn)了政府對高校簡政放權(quán)力度之大。政府有著破釜沉舟的決心，將高校需要的管理權(quán)、分配權(quán)和控制權(quán)回歸高校本位。

（二）政府加強(qiáng)和完善外部治理體系

與經(jīng)濟(jì)改革取得的成就相比，我國的高等教育改革顯得相對滯后。據(jù)布魯貝克的研究，大學(xué)的高深學(xué)問一直存在著兩種理論的爭論。強(qiáng)調(diào)認(rèn)識論的人認(rèn)為，大學(xué)學(xué)術(shù)取向在于將對未知世界的好奇精神和追求知識作為目的，稱為學(xué)術(shù)自由。持政治論觀點(diǎn)的人認(rèn)為，人們探討深奧的知識不僅出于對未知的好奇，而且還因?yàn)樗鼘矣兄钸h(yuǎn)影響。然而無論是認(rèn)識論還是政治論，我們都需要通過大學(xué)治理去實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和國家影響。我們不僅僅需要通過建立大學(xué)章程來保障大學(xué)的內(nèi)部的正常運(yùn)行，還需要完善外部治理體系來保障大學(xué)的運(yùn)行環(huán)境，內(nèi)生外促推進(jìn)大學(xué)的綜合治理?！胺殴芊备母餅橥晟莆覈F(xiàn)代大學(xué)治理體系提供了有效的政策依據(jù)。放管的有效結(jié)合也貫穿和深化著高等教育改革的過程。我們可以采用管辦評分離的辦法去更好地完善高等教育管理體制改革，推進(jìn)管辦評分離也是重啟高等教育改革的時代訴求。同時也可以讓政府、學(xué)校、社會在法律的框架下各司其職，各歸其位。在高校與政府之間建立中介機(jī)構(gòu)，是既可以避免直接沖突和矛盾，也可以增強(qiáng)相互作用的重要選擇，從而實(shí)現(xiàn)政府控制權(quán)與高校自治之間的平衡。在高校與政府之間建立的高等教育中介機(jī)構(gòu)還可以充當(dāng)起政府與高校的橋梁，也可以使高校的決策更加科學(xué)與民主。我們還可以繼續(xù)完善第三方評估以及社會滿意度的調(diào)查，公平公開公正地反映調(diào)查結(jié)果，既可以促進(jìn)高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的成熟，也可以減少政府的直接干預(yù)。同時構(gòu)建多元主題參與的監(jiān)督機(jī)制，以政府主導(dǎo)，高校、社會等多元主體共同參與。明確和規(guī)范各主體職能部門的權(quán)力，厘清權(quán)力交織、重疊區(qū)域的權(quán)責(zé)歸屬問題，羅列并且細(xì)化“權(quán)力清單”，避免因權(quán)力交錯、不匹配所引發(fā)的權(quán)責(zé)分歧和治理困境。通過權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府、高校、社會的權(quán)力邊界和責(zé)任邊界。為了更好地擴(kuò)大高校民主管理權(quán)，有力有效地承接下放權(quán)力，我們還可以適當(dāng)?shù)匾M(jìn)一些外部治理的力量。政府著眼于宏觀調(diào)控，在對大方向監(jiān)管模式中，不要對高校自身管理的細(xì)節(jié)進(jìn)行過多的干預(yù)。完善現(xiàn)代大學(xué)的治理過程，是一個不斷探索和創(chuàng)新的過程，通過這些探索，不斷完善教育體制的頂層設(shè)計，使政府順利轉(zhuǎn)變職能，從管理走向監(jiān)管。

（三）優(yōu)化服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能

我國大學(xué)治理中的“放”是通過制訂權(quán)力和責(zé)任清單，以授權(quán)方式放;“管”是通過制訂程序要義和制度規(guī)約，以法治方式管;“服”是通過搭建平臺和架構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，以資源補(bǔ)給方式服。優(yōu)化服務(wù)的根本目的是為人民提供滿意的服務(wù)，為社會打造人民滿意的服務(wù)型政府。“服”的核心是為了構(gòu)建高校的治理機(jī)制和體制，提升高校的治理能力，不斷優(yōu)化高等教育服務(wù)水平。更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，需要完善高等教育服務(wù)的供給機(jī)制，真正做到減少煩瑣的審批程序，建立高效、公平、公正的政務(wù)服務(wù)平臺。關(guān)注高校的辦學(xué)需求，同時不斷探索與完善建立基本的服務(wù)模式和標(biāo)準(zhǔn)。政府轉(zhuǎn)變成社會服務(wù)型政府，為大學(xué)治理提供保障和監(jiān)督，但這并不是排除政府的參與，而是科學(xué)地界定政府在大學(xué)中的活動范圍。

綜上所述，根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)理念和精神，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治教、民主參與、依法辦學(xué)的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度治理結(jié)構(gòu)，更加需要在高等教育“放管服”改革為依據(jù)的政策背景下，政府下放高等教育所需要的權(quán)力，加強(qiáng)和完善外部治理體系，優(yōu)化政府的服務(wù)職能。完善高等教育綜合管理體制改革，理順政府與高校之間的關(guān)系，提升高校的主體地位，落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。

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How does the Government Implement the Autonomy of Universities in the Context of the Policy of

"Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service"

SI Qin

（School of Management，China West? Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

Abstract：Few remarkable results have been achieved in the implementation of university autonomy during the past 30 years.The universities cannot manage the power issued by the government well in an organized way.The introduction of the high education "Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service" provides effective policies and measures for the implementation of autonomous power of universities.By delegating power to universities and colleges，the government strengthens and improves the external governance system，optimizes the service to transform government functions and executes autonomy of universities.

Key words：Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service;high education;autonomy