貴州省易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化集中安置評價(jià)分析

張新民

易地扶貧搬遷是黨中央確定的“五個一批”精準(zhǔn)脫貧工程之一。 “十三五”期間，全國將對1000 萬建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷工程。貴州省規(guī)劃搬遷188萬，其中貧困人口150萬，搬遷貧困人口占全省貧困人口的1/3、約占全國搬遷貧困人口的1/6，是全國搬遷規(guī)模最大、人數(shù)最多的省份。截至2019年4月底，累計(jì)完成搬遷任務(wù)144萬人，任務(wù)完成率76.6%。為深入了解貴州省易地扶貧搬遷情況，筆者進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下。

一、貴州省易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化集中安置的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

貴州省地貌特殊，山地和丘陵占全省國土總面積的92.5%，大多數(shù)貧困地區(qū)屬于一方水土養(yǎng)不起（富）一方人的地方，實(shí)行易地扶貧搬遷是不得不為的措施。貴州易地扶貧搬遷安置方式經(jīng)歷了從2015年以農(nóng)村安置為主、到城鎮(zhèn)安置為主、再到2017年開始全部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地或者縣城（城市）駐地集中安置的演進(jìn)過程。

（一）高站位的決策

城鎮(zhèn)化是新時(shí)代最鮮明的特征。國際規(guī)律顯示，城鎮(zhèn)化率在30%—70%的時(shí)候，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展時(shí)期。2018年貴州省常住人口城鎮(zhèn)化率為47.52%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，貴州省順勢而為，實(shí)行了城鎮(zhèn)化集中安置的方式。省委省政府進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，制定出臺了易地扶貧搬遷“六個堅(jiān)持”“五個三”“五個體系”政策①，系統(tǒng)解決了搬遷誰、搬到哪、怎么搬、搬后怎么辦等全環(huán)節(jié)、各方面問題。

（二）高起點(diǎn)的規(guī)劃

貴州省堅(jiān)持以產(chǎn)定搬、以崗定搬，在易地扶貧搬遷安置點(diǎn)選址和前期規(guī)劃時(shí)，開展就業(yè)市場與搬遷勞動力“雙向調(diào)查”，根據(jù)安置地可就業(yè)崗位和可脫貧產(chǎn)業(yè)合理確定安置點(diǎn)建設(shè)規(guī)模，本地難以滿足就業(yè)需求的，支持跨行政區(qū)域搬遷安置，確保搬遷群眾在安置地充分就業(yè)。在安置地綜合考慮地質(zhì)條件、交通、防災(zāi)減災(zāi)條件，選擇在縣城（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）駐地或者周邊，同步規(guī)劃了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、扶貧車間，生產(chǎn)生活配套齊全，能夠接受城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的外延。

（三）高速度的建設(shè)

貴州省實(shí)行“省負(fù)總責(zé)、市州統(tǒng)籌、縣為主體”的管理體制和省級統(tǒng)籌、統(tǒng)貸統(tǒng)還的資金保障機(jī)制，縣級層面不需要考慮資金籌措，確保一心一意抓落實(shí)。資金上實(shí)行封閉管理、獨(dú)立核算的工作機(jī)制，確保資金從上到下全流程“?？顚Ｓ?、物理隔離、封閉運(yùn)行”。易地扶貧搬遷項(xiàng)目從選址設(shè)計(jì)到建成搬遷入住，建設(shè)周期一般為18個月。

（四）高效率的搬遷

貴州省實(shí)行建檔立卡貧困戶人均自籌不超過2000元、戶均不超過1萬元的政策，不增加搬遷貧困戶的負(fù)擔(dān)。針對農(nóng)民搬遷意愿有反復(fù)的現(xiàn)象，政府耐心做思想工作，有的干部進(jìn)村入戶達(dá)上百次。晴隆縣三寶彝族鄉(xiāng)綜合運(yùn)用“小手拉大手”學(xué)生率先搬、“搬磚法”分區(qū)搬、群眾自愿分步搬、干部包保搬、親戚帶動搬、民族協(xié)會引導(dǎo)搬等方式，提升群眾對搬遷脫貧的認(rèn)可度、支持率。

（五）高質(zhì)量的服務(wù)

貴州省通過建立健全五個體系，解決好搬遷安置區(qū)后期扶持和社區(qū)管理問題。一是政府招商引資在遷入地建設(shè)了工業(yè)園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等扶貧車間，同時(shí)給予安排一定數(shù)量搬遷戶就業(yè)的企業(yè)免一年租金等政策。二是采取東西部扶貧協(xié)作的方式，從發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，提升新市民的能力建設(shè)，確保有勞動力的家庭至少1人就業(yè)。黔西南州自2017年底開始探索實(shí)施“新市民計(jì)劃”，從規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化旅游、教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、衛(wèi)生健康、資源權(quán)益、政策措施、兜底保障、社會治理、政策宣傳、社區(qū)黨建、智慧服務(wù)13個方面，推出了一攬子配套措施。

（六）高滿意度的融入

貴州省針對扶貧搬遷群眾社會融入難、社會交往難、社區(qū)參與難、心理融入難等問題開展市民化培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)培盡培”。冊亨縣通過集中開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、舉辦文體活動、開辦志愿者夜校及民族文化月活動等，增加溝通交流機(jī)會，讓新老市民和各民族真心相融。注重黨建引領(lǐng)，在新市民居住區(qū)創(chuàng)新“黨總支+黨支部+樓宇黨小組”的組織架構(gòu)，構(gòu)建黨務(wù)微信矩陣，讓搬遷群眾切實(shí)感受到組織溫暖，讓政策宣傳實(shí)現(xiàn)全覆蓋。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部與新市民結(jié)親幫扶機(jī)制，提供即時(shí)、多元化服務(wù)。冊亨縣納福街道通過選派干部到百口鄉(xiāng)安置區(qū)任職、當(dāng)?shù)厝藥有率忻竦霓k法，帶著新市民跳廣場舞，教新市民如何坐公交車、如何適應(yīng)城市生活。一些企業(yè)深入到貧困戶家里，與貧困戶交朋友，解決生產(chǎn)生活中遇到的難題。隨機(jī)入戶調(diào)查結(jié)果顯示，搬遷群眾的滿意度高達(dá)97%以上。

二、產(chǎn)生的效果和溢出效應(yīng)

（一）提升了政治影響

貴州省易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化安置相比農(nóng)村安置，投入高、說服工作難、后續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)大，是一項(xiàng)急難險(xiǎn)重的歷史任務(wù)，也是城鎮(zhèn)化彎道超車的一個重要路徑。在農(nóng)村就地安置比較容易做，投入的資金不是太多，但除了住房有所改進(jìn)外，周邊的配套等沒有發(fā)生根本改變，隨著農(nóng)民外出務(wù)工的增多，5—10年內(nèi)會有大量的房子空置，造成國家財(cái)政投入的浪費(fèi)。此外，易地扶貧搬遷使基層黨員干部的工作內(nèi)容更加飽滿，學(xué)會了做群眾工作，提高了執(zhí)行能力，錘煉了一支信念堅(jiān)定、勇于擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)過硬、清正廉潔的基層干部隊(duì)伍。

（二）提高了經(jīng)濟(jì)效益

微觀方面，農(nóng)民從鄉(xiāng)村走向城鎮(zhèn)，可以利用廠房、資產(chǎn)、勞動力、資金、技術(shù)、技能、信息等各類生產(chǎn)要素，工作的內(nèi)容更加豐富多元。收入和消費(fèi)都會增加一倍多（2018年全國城鄉(xiāng)人均可支配收入比為2.69：1、城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出比為2.15：1）。農(nóng)民脫離第一產(chǎn)業(yè)，從事二三產(chǎn)業(yè)，其勞動生產(chǎn)率增加到4倍左右（2017年全國農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值3.13萬元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人均產(chǎn)值達(dá)到13.43萬元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4.3倍）。

宏觀方面，貴州省188萬人全部完成搬遷，將為全省提高城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)約5個百分點(diǎn)，使鄉(xiāng)村貴州走向城市貴州，增加的社會財(cái)富會更多。按照2018年我國一般公共預(yù)算收入占GDP20.4%的比例計(jì)算，將來的財(cái)政收入會不斷增加。

（三）增加了社會效益

一是居住條件發(fā)生了改變。在城鎮(zhèn)有套房子是農(nóng)村人不敢奢望的夢想。易地扶貧搬遷入住的房子，土地成本和建安成本是政府來承擔(dān)，相當(dāng)于保障房，降低了農(nóng)民進(jìn)城的成本，抑制了城市房價(jià)上漲。

二是部分搬遷貧困農(nóng)民享受了“農(nóng)低?！鞭D(zhuǎn)“城低保”政策。對搬遷入住的原已納入農(nóng)村最低生活保障對象，按政策規(guī)定將其納入安置地城鎮(zhèn)居民最低生活保障。對原未享受農(nóng)村最低生活保障、但符合城市低保條件的，經(jīng)搬遷戶申請，民政部門審核符合政策條件的，全部納入安置地城市居民最低生活保障。

三是阻斷了貧困代際傳遞。搬遷群眾進(jìn)城后，貧困家庭的孩子能夠同等享受城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源，徹底阻斷貧困代際傳遞。搬遷群眾邊學(xué)習(xí)邊模仿，適應(yīng)了城鎮(zhèn)生活，自身素質(zhì)不斷提升。

四是激發(fā)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的激情。搬遷群眾生產(chǎn)生活的平臺發(fā)生了改變，認(rèn)識的人、朋友圈、接觸的事情擴(kuò)大了。少數(shù)民族的陋習(xí)、婚姻及生育觀念也發(fā)生了改變。激發(fā)了草根英雄的內(nèi)生動力，使原有的勞動力向人力資本轉(zhuǎn)變，整個社會獲得了人口紅利。

五是避免了農(nóng)村病的發(fā)生，給遷入地帶來了活力。易地扶貧搬遷避免了由于農(nóng)民外出務(wù)工帶來的“留守兒童、留守婦女、留守老人”問題，以及“土地空置、鄉(xiāng)村空巢、產(chǎn)業(yè)空心”等問題，使大部分搬遷群眾就近就地就業(yè)，家庭團(tuán)聚，安居樂業(yè)。易地扶貧搬遷使農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)駐城鎮(zhèn)，增加了城鎮(zhèn)人口，緩解了城鎮(zhèn)的老齡化程度。同時(shí)，搬遷是以實(shí)際人口為基礎(chǔ)的，將之前計(jì)劃生育超生的人群也納入其中，體現(xiàn)了黨和政府以人為本的執(zhí)政理念。

（四）擴(kuò)大了生態(tài)效益

一是節(jié)約了用地，改善了環(huán)境。城鎮(zhèn)化集中安置占地少。大規(guī)模人口從生態(tài)脆弱的深山區(qū)、石山區(qū)遷入城鎮(zhèn)，改變了生產(chǎn)生活方式，大大減輕了遷出地生態(tài)環(huán)境承載壓力，降低了自然災(zāi)害的發(fā)生。對舊房拆除后的宅基地實(shí)行復(fù)墾復(fù)綠，利用退耕還林政策對25度以上坡耕地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，防止水土流失和石漠化，有效破解了“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)。

二是有利于開展碳匯交易。易地扶貧搬遷后實(shí)施的退耕還林、復(fù)耕復(fù)綠政策增加了森林面積，可以與發(fā)達(dá)地區(qū)開展生態(tài)價(jià)值交換。2018年貴州省啟動實(shí)施單株碳匯精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)，按每株碳匯3元/年價(jià)格計(jì)算，貧困戶在2畝林地里種植450株樹苗，可實(shí)現(xiàn)年均增收1000余元。開展生態(tài)旅游增加了經(jīng)濟(jì)效益，為綠水青山變成金山銀山探索了實(shí)踐路徑。

（五）弘揚(yáng)了文化傳播

在安置區(qū)配套建設(shè)了文化基礎(chǔ)設(shè)施，對少數(shù)民族傳統(tǒng)歷史文化進(jìn)行了發(fā)掘、整理、搶救、傳承和保護(hù)。黔西南州實(shí)行繡娘計(jì)劃，進(jìn)行了土布手工藝的傳承。晴隆縣三寶彝族鄉(xiāng)規(guī)劃中結(jié)合民族文化元素，臺階式建筑布置巧妙地將“牛頭”“虎頭”運(yùn)用于建筑布圖中，組建“苗族蘆笙”“阿妹戚托”舞蹈隊(duì)，激發(fā)新市民后續(xù)發(fā)展內(nèi)生動力。

（六）改善了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)

搬遷后，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)大、人口增加使第三產(chǎn)業(yè)更加發(fā)達(dá)，增加了城鎮(zhèn)發(fā)展韌性。通過易地扶貧搬遷，安龍縣城建成區(qū)面積由10平方公里拓展到30平方公里，城區(qū)人口將由7萬人增加到10萬人左右，城鎮(zhèn)化率將由43%達(dá)到50.67%。有些縣正在為縣改市做準(zhǔn)備，無疑會增加我國的城市數(shù)量，緩解收縮型城市趨勢。

（七）增強(qiáng)了國際影響

國內(nèi)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程都經(jīng)歷過一個陣痛的過程。貴州省的易地扶貧搬遷，使群眾走出大山，搬進(jìn)城鎮(zhèn)，雖然也經(jīng)歷了破繭成蝶一樣的搬遷痛苦，但保留了農(nóng)民的耕地、林地、資產(chǎn)等，人均居住面積20平方米，居住環(huán)境發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。此舉為世界脫貧和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了中國經(jīng)驗(yàn)、中國做法和貴州模式。

三、存在的困難和問題

（一）搬遷動員和舊房拆除難

村民留戀故土，對搬出去以后的日子心里沒底，對承包地、山林地、宅基地的流轉(zhuǎn)和盤活有抵觸情緒。也有不少農(nóng)民長期在外打工，動員難度較大。政策規(guī)定，舊房拆除復(fù)墾復(fù)綠后才能開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，因不少舊房是在最近三五年修建的，有的達(dá)到二到三層，資金投入也比較多，有的還沒有還清房屋的借貸，對拆除舊房有一定的抵觸情緒。

（二）存在結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問題

針對年齡偏大、以農(nóng)業(yè)為主要就業(yè)方式、文化程度偏低、少數(shù)民族語言溝通有困難、不適應(yīng)企業(yè)管理約束等人群，存在著人崗難匹配的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。也有農(nóng)民工外出打工、在外不適應(yīng)返回的現(xiàn)象。有些安置點(diǎn)周邊產(chǎn)業(yè)大多處于啟動階段，就業(yè)帶動力差。

（三）搬后治理難

搬遷安置的新市民，大部分來自偏遠(yuǎn)地區(qū)，不管是文化素質(zhì)、勞動技能還是家庭生活、社會生活等與城市生活要求均還有一定的差距，而一些老舊習(xí)慣、不良習(xí)慣在短時(shí)間內(nèi)難以改變，“等靠要”思想嚴(yán)重，自主脫貧意識淡薄，這些都給新市民融入城市新生活帶來不小的壓力和挑戰(zhàn)。

（四）資金籌措難

調(diào)研了解到，不少搬遷貧困戶沒有承擔(dān)自籌部分的資金，零負(fù)擔(dān)就住進(jìn)了新房。由于易地扶貧搬遷后期管理服務(wù)等資金為縣級自籌，不少縣財(cái)政極度困難，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套資金自籌不足，尤其是教育投入的缺口比較大，需要上級財(cái)政給予配套。

四、政策建議

（一）走群眾路線，全方位做通搬遷群眾的思想工作

易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化集中安置是政府以“空間”換取“時(shí)間”，讓山區(qū)貧困戶快步過上好日子的重大舉措，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、難度大。要教育搬遷群眾處理好長痛與短痛的關(guān)系、局部與整體的關(guān)系、算大賬和算小賬的關(guān)系、算眼前賬和算長遠(yuǎn)賬的關(guān)系，主動配合政府的搬遷拆舊決策。

（二）強(qiáng)化后續(xù)扶持，解決搬遷群眾的就業(yè)難題

搬入地要加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)、雙創(chuàng)園區(qū)，加大招商引資力度和政策支持力度，重點(diǎn)引進(jìn)培育一批勞動密集型企業(yè)。大力開展搬遷貧困戶的職業(yè)技能培訓(xùn)和指導(dǎo)，增強(qiáng)自身發(fā)展能力與動力。充分發(fā)揮東西部扶貧協(xié)作及對口幫扶單位的橋梁紐帶作用，積極引進(jìn)有品牌、有市場、有實(shí)力的企業(yè)到遷入地創(chuàng)業(yè)發(fā)展。實(shí)行分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)對接、因人因戶施策的方式，對有勞動能力的搬遷家庭實(shí)現(xiàn)就業(yè)幫扶全覆蓋，確保他們有業(yè)可就、穩(wěn)定增收、實(shí)現(xiàn)脫貧。

（三）強(qiáng)化公共服務(wù)和社會治理，加快搬遷群眾社會融入步伐

按照均等、普惠、便捷的原則，合理配置教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社區(qū)服務(wù)等公共資源。遵循科學(xué)化、網(wǎng)格化、規(guī)范化要求，合理設(shè)置管理單元和管理機(jī)構(gòu)，建立健全村民自治、黨群組織、治安防控等機(jī)制，確保社區(qū)和諧穩(wěn)定。通過精神文明建設(shè)、感恩教育、社會交往交流等途徑，使搬遷群眾逐步改變陳規(guī)陋習(xí)、盡快適應(yīng)新生活，不斷增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感、安全感和幸福感。

（四）調(diào)動全社會力量，多渠道解決后續(xù)扶持發(fā)展的資金問題

防止政府大包大攬，搬遷群眾自籌部分的費(fèi)用還是要讓搬遷群眾進(jìn)行承擔(dān)。鼓勵采取PPP等方式開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套建設(shè)。圍繞“兩不愁三保障”主要目標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)范易地扶貧搬遷資金用途，針對安置點(diǎn)商業(yè)用房等盈利性設(shè)施建設(shè)情況，要厘清資金來源、明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。加快推進(jìn)拆舊復(fù)墾復(fù)綠工作力度，擇機(jī)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的省內(nèi)和跨省交易，為后續(xù)發(fā)展提供資金支持。

注：

①“六個堅(jiān)持”：堅(jiān)持省級統(tǒng)貸統(tǒng)還、堅(jiān)持以自然村寨整體搬遷為主、堅(jiān)持城鎮(zhèn)化集中安置、堅(jiān)持以縣為單位集中建設(shè)、堅(jiān)持不讓貧困戶因搬遷而負(fù)債、堅(jiān)持以產(chǎn)定搬以崗定搬。

“五個三”：盤活搬出地的承包地、山林地和宅基地“三塊土地”;統(tǒng)籌就業(yè)、就學(xué)和就醫(yī)“三大問題”;銜接低保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)“三類保障”;建設(shè)搬入地經(jīng)營性公司、小型農(nóng)場、公共服務(wù)站“三個場所”;探索搬入地集體經(jīng)營運(yùn)行、社區(qū)服務(wù)管理、群眾動員組織“三種機(jī)制”。

“五個體系”：基本公共服務(wù)體系、培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系、文化服務(wù)體系、社會治理體系、基層黨建體系

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）