政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題及審計(jì)對策

■程光亮

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險(xiǎn)。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將財(cái)政手段與市場機(jī)制相對接的動(dòng)作模式，對提高財(cái)政資金使用效益，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民收入可持續(xù)增長具有積極的作用。但是，由于多方面的原因，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策及政策執(zhí)行還存在一些問題。審計(jì)實(shí)踐證明，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特別是水稻保險(xiǎn)成為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村干部騙保的重點(diǎn)領(lǐng)域，造成中央和省級(jí)財(cái)政資金的巨大損失。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保了保險(xiǎn)人、協(xié)保人。一些縣（市、區(qū)）通過墊交保費(fèi)的形式，利用虛假材料投保和理賠，在理賠款中違規(guī)返還農(nóng)戶自繳保費(fèi)、支付協(xié)賠費(fèi)等，造成中央、省級(jí)財(cái)政保險(xiǎn)補(bǔ)助資金損失近億元。損失的資金主要流入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和協(xié)保員口袋，如某縣除去33%的水稻保費(fèi)返還，保險(xiǎn)公司獲利33%、協(xié)保勞務(wù)費(fèi)等25%，實(shí)際保險(xiǎn)受災(zāi)賠付惠及農(nóng)民的僅9%。

二是基層政府黨員干部參與騙保。一些縣（市、區(qū)）的基層黨員干部以完成上級(jí)農(nóng)保任務(wù)、落實(shí)國家惠農(nóng)政策為名，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承諾不管受災(zāi)與否均返還保費(fèi)本金，并支付相關(guān)利息費(fèi)用等條件誘惑下，直接參與或配合保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)虛假投保和理賠。如某縣村組提供虛假的代種證明、土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)技員在虛假的現(xiàn)場驗(yàn)標(biāo)記錄上簽字。某區(qū)協(xié)保員提供虛假的災(zāi)情現(xiàn)場查勘照片，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在虛假的受災(zāi)現(xiàn)場抽樣記錄、農(nóng)業(yè)損失鑒定報(bào)告、定損及理算清單等材料上冒簽農(nóng)業(yè)專家、被保險(xiǎn)人名字。

三是保險(xiǎn)資金體外循環(huán)隱藏腐敗。一些縣（市、區(qū)）每年數(shù)百萬元的協(xié)賠費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等均由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接轉(zhuǎn)到協(xié)保員或鄉(xiāng)村干部的個(gè)人銀行賬戶上，有的被協(xié)保員或鄉(xiāng)村干部貪污私分；鄉(xiāng)村干部代收和墊付的保費(fèi)，一部分由鄉(xiāng)村干部轉(zhuǎn)入保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員個(gè)人銀行賬戶，再由保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員刷卡投保。期間，巨額保費(fèi)均在保險(xiǎn)員個(gè)人賬戶上運(yùn)行，資金安全性無法保障，如某市保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員將收取農(nóng)戶的保費(fèi)168萬元違法用于炒股或高利轉(zhuǎn)借。

二、存在上述問題的原因分析

1.利益驅(qū)動(dòng)誘使騙保成災(zāi)。

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)覬覦高達(dá)65%的中央與省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，而不惜違法承保和理賠；鄉(xiāng)村干部和協(xié)保員為了勞務(wù)費(fèi)、協(xié)賠費(fèi)，而不惜以身試法，直接參與或配合保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)騙保；有關(guān)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了政績考核，同樣置國家法律于不顧。在巨大的利益誘惑面前，保險(xiǎn)人、協(xié)保人自發(fā)形成騙保“同盟”。

2.制度缺陷導(dǎo)致執(zhí)行走樣。

保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人、協(xié)保人合謀騙保問題普遍存在，說明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷，從而導(dǎo)致農(nóng)保政策執(zhí)行走樣。

首先，財(cái)政等部門聯(lián)合發(fā)文，將“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的總體原則，演變?yōu)楦骷?jí)政府及其主管部門的政治任務(wù)，層層分解下達(dá)，要求應(yīng)保盡保，指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委為投保人，并將保險(xiǎn)任務(wù)完成情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)考核，制度設(shè)計(jì)為騙保提供了依據(jù)。

其次，省市縣每次關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度出臺(tái)，都與某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司聯(lián)合下文，實(shí)際上明示了該財(cái)保公司為全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)唯一合法的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，制度執(zhí)行為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)壟斷式騙保提供了保護(hù)和操作空間。

再次，省政府轉(zhuǎn)發(fā)省金融辦等七部門的通知，將此前財(cái)政等部門通知規(guī)定的工作費(fèi)用必須全額入賬、實(shí)行專款專用，調(diào)整為直接落實(shí)到鄉(xiāng)村兩級(jí)有關(guān)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)”保險(xiǎn)服務(wù)人員及協(xié)保員。制度“矛盾”導(dǎo)致保險(xiǎn)資金、工作經(jīng)費(fèi)等賬外收支泛濫成災(zāi)。

3.監(jiān)管缺失助推行業(yè)任性。

一是行業(yè)內(nèi)部控制缺失。縣級(jí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專門從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)人員多不過5人，少則2人，簡單粗放式管理不可避免；保險(xiǎn)業(yè)務(wù)員既是承保員又是理賠員，鄉(xiāng)村協(xié)保員同時(shí)又是被保險(xiǎn)人，利益相關(guān)無法控制；省、市保險(xiǎn)公司對下屬縣公司的投保和理賠審核把關(guān)不嚴(yán)，投保與理賠材料造假明顯也同樣通過審核。

二是行業(yè)外部監(jiān)管缺位。如某區(qū)保險(xiǎn)公司擅自將水稻政策性保險(xiǎn)保單一分為三，違規(guī)搭售商業(yè)險(xiǎn)和雇主責(zé)任險(xiǎn)（實(shí)為機(jī)動(dòng)車險(xiǎn)），保監(jiān)部門未對其違規(guī)搭售或開展新險(xiǎn)種進(jìn)行有效監(jiān)管；地方審計(jì)、監(jiān)察等部門對央企的監(jiān)管制度缺位，造成央企在地方成了方外之地。

三、審計(jì)對策或建議

1.斬?cái)嗬骝?qū)動(dòng)鏈條。

廢止相互矛盾的農(nóng)保政策，如禁止所有將工作經(jīng)費(fèi)或協(xié)賠費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等直接發(fā)放給個(gè)人的做法，斬?cái)嗬骝?qū)動(dòng)鏈條；結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度的完善，將村組干部待遇的穩(wěn)步提高納入制度設(shè)計(jì)中，以充分調(diào)動(dòng)村組干部協(xié)保的積極性和責(zé)任心。

2.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

一是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的總體原則，取消政府以任務(wù)考核方式強(qiáng)推農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)惠農(nóng)政策的做法。

二是提高省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行以縣（市、區(qū)）政府統(tǒng)一為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶投保的模式，并組成官方農(nóng)業(yè)專家組參與定損理賠；廢除免賠制，30%以下災(zāi)情損失，由中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)資金給予適當(dāng)救濟(jì)。30%以上災(zāi)情損失，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

三是提高水稻保額，實(shí)行基本費(fèi)率+浮動(dòng)費(fèi)率計(jì)收保費(fèi)，上年無受災(zāi)賠付的本年適當(dāng)下浮費(fèi)率；同時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)收支必須接受中介機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審計(jì)，年終結(jié)余或虧損滾動(dòng)轉(zhuǎn)入下年預(yù)算，以促使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，提高風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。

3.規(guī)范保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管。

災(zāi)情發(fā)生后，應(yīng)由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聘請有資質(zhì)的資產(chǎn)評估公司與官方農(nóng)業(yè)專家組共同核定災(zāi)害損失；鄉(xiāng)村協(xié)保員要建立完善的農(nóng)保備查檔案，便于監(jiān)管部門監(jiān)督檢查；保監(jiān)部門要將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)列入日常監(jiān)管內(nèi)容，并嚴(yán)格問責(zé)；通過省政府協(xié)調(diào)，允許地方審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察等部門擁有延伸調(diào)查保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收支的權(quán)力，不留央企監(jiān)管盲區(qū)。