從一起終止供電訴訟探究供電企業(yè)配合政府停電的法律風(fēng)險(xiǎn)

●李晨 歐陽明杰

當(dāng)前法律法規(guī)在供電企業(yè)配合政府停電方面沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致停電后，用戶在不滿的情況下，極易把矛頭指向供電企業(yè)，要求供電企業(yè)恢復(fù)供電或賠償損失，給供電企業(yè)帶來不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，本文從2018年一起配合政府行政執(zhí)法強(qiáng)制停電糾紛一案，即四原告訴被告某區(qū)人民政府撤銷行政處罰（第三人：某供電局）一案出發(fā)，探究供電企業(yè)在配合政府行政執(zhí)法強(qiáng)制停電工作中的權(quán)責(zé)與法律風(fēng)險(xiǎn)，以便供電企業(yè)及時(shí)采取應(yīng)對措施，避免法律糾紛的產(chǎn)生。

一、配合政府行政執(zhí)法強(qiáng)制停電工作現(xiàn)狀

為了具體分析供電企業(yè)在配合政府行政執(zhí)法強(qiáng)制停電工作中的權(quán)利和法律責(zé)任，首先應(yīng)明確以下幾個(gè)問題：

（一）政府要求供電企業(yè)配合停電的原因

根據(jù)目前初步收集的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府要求供電企業(yè)停電的原因主要包括六大類：1.保障施工安全；2.清理違法占地、違法建筑；3.制止違法采礦、非法洗礦；4.拆遷需要；5.違法生產(chǎn)、經(jīng)營；6.環(huán)保整改。

（二）政府要求供電企業(yè)配合停電的類型

政府要求供電企業(yè)停電的類型包括三類：

1.申請停電或拆除電表、變壓器；2.建議停電或拆除電表、變壓器；3.要求停電或拆除電表、變壓器。

（三）政府要求供電企業(yè)配合停電的依據(jù)

政府要求供電企業(yè)停電的依據(jù)主要包括：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件、縣政府辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要等。其中，通知書與規(guī)范性文件（狹義）、辦法屬于地方政府規(guī)章，規(guī)范性文件效力最低，其次是地方政府規(guī)章，然后是地方性法規(guī)。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，政府在開展環(huán)境綜合整治工作、清理違建用戶時(shí)，要求供電企業(yè)配合停電的情形日益增多。在實(shí)踐中，通常政府僅通過直接向供電企業(yè)發(fā)函的方式要求其配合停電，并未按法定程序向違建用戶做出《行政處罰決定》或是《強(qiáng)制執(zhí)行決定》，使得供電企業(yè)在配合政府實(shí)施強(qiáng)制行為時(shí)承擔(dān)了巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。明析配合政府停電過程中供電企業(yè)的權(quán)責(zé)及法律風(fēng)險(xiǎn)，是使供電企業(yè)免于訴訟糾紛的關(guān)鍵。

二、具體案例

2018年3月22日，某區(qū)政府向某供電局發(fā)送《關(guān)于對余××等11戶專變停電、銷戶處理的函》，函中表明：“目前我轄區(qū)某村地塊違法用地、違法經(jīng)營、違法建筑等多種違法現(xiàn)象突出，為有效遏制該土地上的違法行為，加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，某村地塊項(xiàng)目指揮部已對該地塊開展了環(huán)境綜合整治工作，現(xiàn)根據(jù)工作需要，要求貴局于2018年3月23日上午九時(shí)對該地塊上違建用戶專變進(jìn)行停電及銷戶處置，望貴單位給予大力支持。特致此函?！?018年3月23日上午九時(shí)，供電局根據(jù)區(qū)政府發(fā)送的《停電、銷戶函》對相關(guān)違建用戶專變進(jìn)行了停電及銷戶處置。除《停電、銷戶函》涉及的A公司和B公司外，根據(jù)政府工作人員現(xiàn)場提出的要求，供電局對不在函中所列專變范圍內(nèi)的C公司和D公司所用專變也采取了停電措施。

A、B、C、D四家公司認(rèn)為，某區(qū)政府所作《關(guān)于對余××等11戶專變停電、銷戶處理的函》違法，侵犯其合法權(quán)益，故將某區(qū)政府訴至法院，要求其撤銷《停電、銷戶函》。法院受理后認(rèn)為某供電局與本案被訴具體行政行為有利害關(guān)系，遂追加某供電局為本案第三人參加訴訟。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，C、D公司所用專變不在某區(qū)政府作出的《停電、銷戶函》所列專變范圍之內(nèi)，與《停電、銷戶函》沒有利害關(guān)系，不是本案適格原告，故裁定駁回C、D公司的起訴。同時(shí)，一審法院認(rèn)為，某區(qū)政府通知某供電局停電是開展環(huán)境綜合整治工作的一部分，具體運(yùn)用了行政權(quán)，屬于行政事實(shí)行為。某供電局對于《停電、銷戶函》中所述違建用戶不具有判斷職權(quán)和義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助某區(qū)政府的行為，停止供電對A、B公司造成不利影響的合理注意義務(wù)由某區(qū)政府來承擔(dān)，故法院判決確認(rèn)某區(qū)政府作出的《關(guān)于對余××等11戶專變停電、銷戶處理的函》違法。

某區(qū)政府不服一審法院判決，上訴至廣西壯族自治區(qū)高級人民法院。高級法院經(jīng)審理認(rèn)為，某區(qū)政府向某供電局發(fā)出《停電、銷戶函》是行政行為，對A、B公司進(jìn)行停電、銷戶處置屬于行政強(qiáng)制行為。某區(qū)政府未按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定履行催告、公告、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定等程序，即對A、B公司停電、銷戶，屬程序違法。故駁回某區(qū)政府上訴，維持原判。

三、法律分析

雖然該案最終結(jié)果是供電企業(yè)勝訴，但詳究其過程可知，供電局在配合政府對違建用戶進(jìn)行停電、銷戶處置過程中存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)：

（一）政府僅以函件形式要求供電局配合其對違建用戶采取停電、銷戶處置而未向違建用戶作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，使得供電局面臨因政府停電程序違法、自身作為停電實(shí)施人而被訴的風(fēng)險(xiǎn)。

該案中，某區(qū)政府并未直接向A、B公司作出行政強(qiáng)制決定，而僅發(fā)函要求供電局配合停電，且某區(qū)政府庭審過程中辯稱，其發(fā)函請供電局對違建用戶進(jìn)行停電、銷戶屬于政府與供電局的工作商洽，停電的決定權(quán)和實(shí)施人均是供電局，擬將違法停電、銷戶的責(zé)任推至供電局。雖經(jīng)庭審抗辯和協(xié)調(diào)溝通，最后法院采納了供電局的意見，未判令供電局承擔(dān)責(zé)任，但也顯現(xiàn)了一個(gè)重大法律風(fēng)險(xiǎn)，即政府以發(fā)函形式要求供電局配合停電的合法性問題。結(jié)合該案，筆者認(rèn)為，供電局在配合政府停電過程中，不能僅依據(jù)政府的發(fā)函即草率停電，而需審查政府是否已經(jīng)按照《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，向違建用戶作出《履行行政處罰決定催告函》《強(qiáng)制停電決定書》《擬強(qiáng)制停電告知函》等書面強(qiáng)制執(zhí)行決定，并載明強(qiáng)制執(zhí)行的方式和時(shí)間，確保政府強(qiáng)制執(zhí)行程序合法，才能保證自身配合政府停電的行為合法合規(guī)。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十四條至第三十八條規(guī)定，只有當(dāng)事人未在行政決定規(guī)定的期限內(nèi)履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能強(qiáng)制執(zhí)行；政府在作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)書面催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并在當(dāng)事人收到催告書后舉行聽證，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；催告后當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期仍不履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)方可對其作出書面強(qiáng)制執(zhí)行決定，并直接送達(dá)當(dāng)事人。在現(xiàn)實(shí)中，通常政府對違建用戶進(jìn)行停電時(shí)不向其下發(fā)任何停電決定書或告知書，而僅以向供電企業(yè)發(fā)函的方式，要求供電企業(yè)配合限期對違建用戶停止供電。因此，在此種情形下，政府的行政強(qiáng)制行為存在程序違法，也使得供電企業(yè)的停電行為缺乏法律依據(jù)，如果不謹(jǐn)慎處理，供電企業(yè)很可能會(huì)面臨違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）因政府函件要求停電時(shí)間緊迫，供電局未能按照程序?qū)τ脩暨M(jìn)行告知。

該案中，某區(qū)政府于3月22日致函供電局，要求在次日即對違建用戶進(jìn)行停電，使得供電局沒有足夠時(shí)間向相關(guān)用戶完成停電告知義務(wù)。根據(jù)供用電營業(yè)規(guī)則，供電局至少提前三天告知用戶停電事宜，這是法定告知義務(wù)，供電局必須依法履行，無論政府如何施壓均不可逾越法定程序，否則供電局將承擔(dān)違法停電的法律風(fēng)險(xiǎn)，且由于停電結(jié)果的不可預(yù)見性，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失很可能是巨大的。

（三）在實(shí)際采取停電措施過程中，政府要求供電局對函件涉及停電用戶范圍之外的用戶采取停電措施，供電局的停電行為缺乏法律支持。

該案中，供電局除對《停電、銷戶函》所列專變停電外，還對以外的用戶也實(shí)施了停電行為，這不僅違反了《供用電合同》，也違反了法律規(guī)定，只因該案中C、D公司并非其訴請撤銷《停電、銷戶函》的行政相對人而被法院裁定駁回起訴，但C、D公司仍可就供電局的違法停電行為向法院提起訴訟，要求供電局承擔(dān)法律責(zé)任。因此，供電局在履行完法定的停電告知義務(wù)后，必須嚴(yán)格按照政府《停電、銷戶函》規(guī)定的時(shí)間、范圍、方式對用戶采取停電行為，且沒有政府決定恢復(fù)送電的通知，供電局不得擅自對用戶恢復(fù)送電，否則供電局將承擔(dān)相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

電力體制改革后，供電企業(yè)作為一個(gè)單純的企業(yè)，只有民事權(quán)利而無行政權(quán)利。因此，在配合政府行政執(zhí)法強(qiáng)制停電工作中，供電企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照停電程序，在政府的主導(dǎo)下對用戶采取停電措施，做好相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范，使供電企業(yè)免于訴訟糾紛，為用戶提供優(yōu)質(zhì)的供電服務(wù)，維持良好的供用電秩序。