公共政策執(zhí)行偏差行為困境

摘 要：公共政策執(zhí)行是一定的機(jī)構(gòu)或人員，為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)而采取的各種行動，如發(fā)布命令、撥付款項(xiàng)、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人員、創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)等。在諸多活動形式中，最重要的是組織政策執(zhí)行人員，向社會解釋政策方案，采取具體的行動措施實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)三項(xiàng)內(nèi)容：公共政策執(zhí)行又是一定的組織行為，即政策執(zhí)行人員的行為都是按照明確的組織結(jié)構(gòu)和組織原則，依據(jù)一定的權(quán)力和職責(zé)分配關(guān)系，遵循系統(tǒng)的運(yùn)行程序和方式進(jìn)行的，而政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體與社會之間的聯(lián)系也都體現(xiàn)為整體互動；公共政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)與行動功能是相互聯(lián)系的，不可分割的整體。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行；公共政策執(zhí)行困境；路徑優(yōu)化

一、相關(guān)概述

1、公共政策

公共政策作為對社會利益的權(quán)威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為公共利益是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點(diǎn)和最終目的。

2、公共政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是一定的機(jī)構(gòu)或人員，為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)而采取的各種行動，如發(fā)布命令、撥付款項(xiàng)、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人員、創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)等。在諸多活動形式中，最重要的是組織政策執(zhí)行人員，向社會解釋政策方案，采取具體的行動措施實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)三項(xiàng)內(nèi)容：公共政策執(zhí)行又是一定的組織行為，即政策執(zhí)行人員的行為都是按照明確的組織結(jié)構(gòu)和組織原則，依據(jù)一定的權(quán)力和職責(zé)分配關(guān)系，遵循系統(tǒng)的運(yùn)行程序和方式進(jìn)行的，而政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體與社會之間的聯(lián)系也都體現(xiàn)為整體互動；公共政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)與行動功能是相互聯(lián)系的，不可分割的整體。

有效的政策執(zhí)行是公共政策本質(zhì)的必然要求，對于提高政府執(zhí)政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意義。但是在我國的具體公共政策實(shí)踐中卻出現(xiàn)與政策目標(biāo)不一致的結(jié)果，即公共政策執(zhí)行偏差。公共政策執(zhí)行偏差，是指在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)的與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容相違背的結(jié)果和現(xiàn)象。例如常見的偏差行為有“依附性執(zhí)行”， “象征性執(zhí)行”，“選擇性執(zhí)行”，替換性執(zhí)行 等。

二、政策執(zhí)行中的困境分析

在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過程中，可以發(fā)現(xiàn)中央與地方，部門之間的政策執(zhí)行偏差行為普遍存在。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面 ：

1、選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行是利益需求差異的偏差行為。中央政府作為政策的制定者，具體政策的實(shí)施需要下級單位的具體執(zhí)行。近年來，中央政府的簡政放權(quán)一直在實(shí)施改進(jìn)中因而地方政府的權(quán)利也隨之增加，地方政府也因此承擔(dān)的政策貫徹者和執(zhí)行者的角色，由于組織自身利益逐漸日益強(qiáng)化，地方政府已成為具有高度自主性的主體。比如，國家為應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)節(jié)能減排，制定并實(shí)施了“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，即節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策。地方政府為了爭取更多的國家節(jié)能家電優(yōu)惠政策并從中謀取利益，保持其地方的收益，在項(xiàng)目的具體資格審查中出現(xiàn)了與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“合作”行為及權(quán)力尋租現(xiàn)象，對于不過關(guān)的企業(yè)采取包庇態(tài)度，對于中央政策采取“選擇性執(zhí)行”，即在國家具體規(guī)定下有選擇地執(zhí)行有利可圖的政策。

2、象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行是指任務(wù)分配導(dǎo)致的偏差行為。地方政府受它自己條件的限制，例如人員的不合理安排及專業(yè)素質(zhì)的缺失，出現(xiàn)了多任務(wù)的政策執(zhí)行方式。所謂“多任務(wù)的政策執(zhí)行方式”，是指地方政府在同一時(shí)期可能出現(xiàn)要完成多項(xiàng)任務(wù)，執(zhí)行多項(xiàng)政策。仍以上面所講的“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例，在政策執(zhí)行過程中，部門人員根據(jù)本部門所面臨的任務(wù)的重要性和時(shí)間的緊迫性，表現(xiàn)出對上級分配的任務(wù)產(chǎn)生抗拒或與其他部門之間不合作的博弈行為，但在“壓力型體制下”又無法不執(zhí)行，這種情況下易導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，任務(wù)部門也表現(xiàn)出一種“象征性執(zhí)行”的態(tài)度。

3、附加性執(zhí)行

附加性執(zhí)行是監(jiān)管能力不足導(dǎo)致的偏差行為。公共政策執(zhí)行者在其執(zhí)行政策的具體過程中，一般具有對于政策的“初始的解釋權(quán)”。在具體政策實(shí)踐中，由于中央政府行政事務(wù)的復(fù)雜性，疏于對地方政府這一政策執(zhí)行主體的監(jiān)管，監(jiān)管的斷裂導(dǎo)致地方表現(xiàn)出“上有對策，下有政策的態(tài)度”，對現(xiàn)有政策進(jìn)行曲解或隨意性添加，變不能為可能，即出現(xiàn)“附加性執(zhí)行”行為。

4、替換性執(zhí)行——責(zé)任追究制度缺失導(dǎo)致的偏差行為

替換性執(zhí)行即責(zé)任追究制度缺失導(dǎo)致的偏差行為。合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行，在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”執(zhí)行過程中，并沒有相關(guān)的責(zé)任追究制度，地方政府無視自身責(zé)任，打著中央節(jié)能減排的旗子，上報(bào)了許多不合格的企業(yè)，使之國家利益受損，消費(fèi)者權(quán)利無法保證。由于責(zé)任追究制度缺失，對地方責(zé)任的追究無法具體執(zhí)行，出現(xiàn)地方責(zé)任，中央承擔(dān)的現(xiàn)象，即地方表現(xiàn)出一種對中央政策的“替換性執(zhí)行”行為。

三、公共政策執(zhí)行困境的路徑優(yōu)化

1、創(chuàng)新政治文化，轉(zhuǎn)變政府行政理念

文化是指在特定時(shí)期所形成的態(tài)度、信念和價(jià)值觀等的總和。政治文化即關(guān)于政治問題和政治體系的一系列價(jià)值的總和。為了使地方能夠有效的執(zhí)行公共政策，地方政府作為政策執(zhí)行主體就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政理念，創(chuàng)新政治文

化。一方面需要摒棄“官本位”意識，而代之以“民本位”意識。在政策執(zhí)行過程中以公眾利益最大化為政策執(zhí)行的最大目標(biāo)，廣泛聽取公眾意見，鼓勵(lì)公眾參與政策執(zhí)行過程。二是變政府的“一元治理”為“多元復(fù)合治理”?！岸嘣獜?fù)

合治理”是以政府為中心的多元主體，為了合理配置與利用社會資源，促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以地方區(qū)域?yàn)榛顒臃秶嗷f(xié)調(diào)合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排。

2、注重政策整合，健全責(zé)任追究制度

政策執(zhí)行的上行理論指出決策權(quán)上移和嚴(yán)密監(jiān)控執(zhí)行過程的必要性，而下行理論則指出執(zhí)行過程中保持靈活性的合理之處，上行與下行往往是很難重合的。德利翁的分類策略，認(rèn)為當(dāng)政策問題界限清晰，易于對政策的準(zhǔn)確定位，因此政策指定是要有明確的規(guī)劃，防止政策下行時(shí)所出現(xiàn)的自由裁量權(quán)擴(kuò)大而隨意更改政策的現(xiàn)象。反過來，對于難以詳細(xì)規(guī)劃的政策，就必須主動接受公眾的監(jiān)督，防止政策執(zhí)行偏差行為的產(chǎn)生，同時(shí)進(jìn)行智庫建設(shè)，通過專家隨時(shí)監(jiān)測政策執(zhí)行情況，并及時(shí)糾正政策執(zhí)行偏差行為。再者，需要健全責(zé)任追究制度，對于人為造成的政策執(zhí)行偏差，應(yīng)追究其責(zé)任，摒棄我國固有的人情社會，健全責(zé)任追究制度，做到誰錯(cuò)誤誰負(fù)責(zé)，把問題落實(shí)到具體的個(gè)人，從根本上糾正政策執(zhí)行偏差行為，移動醫(yī)療應(yīng)用作為一種有別于傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)的形式，成為未來發(fā)展的趨勢。但是其目前提供的信息服務(wù)存在一些問題，一方面信息質(zhì)量難以保障如信息冗余、信息失真、存在虛假信息、過時(shí)老化信息，另一方面信息服務(wù)形式仍難以跳出桎梏，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)真正應(yīng)用于信息服務(wù)的程度還有待進(jìn)一步開發(fā)。通過構(gòu)建信息服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系，并給與綜合指標(biāo)權(quán)重，可以分析探討目前信息服務(wù)質(zhì)量呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，結(jié)合綜合類醫(yī)療健康 APP 的實(shí)證研究得出結(jié)論。移動醫(yī)療應(yīng)用

需要提高信息素養(yǎng)，在信息內(nèi)容上對信息的有用性、權(quán)威性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性加以重視，而在信息呈現(xiàn)上注重用戶交互性、創(chuàng)新探索信息服務(wù)新模式，從而更好地提高信息服務(wù)質(zhì)量，為患者和公眾服務(wù)。

作者簡介：

劉佳佳（1995-），女，山西太原人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理專業(yè)研究生，從事行政管理倫理研究.